生态产品价值实现视域下矿山废弃地生态修复与重建

刘向敏

(中国自然资源经济研究院，北京 101149)

十八大以来，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，建设美丽中国的步伐加快。十八大提出“要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力”，十九大又提出了要“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。2018年，习近平总书记在生态环境保护大会上指出，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期。

然而，我国是矿产资源开发大国，矿业为经济发展做出巨大贡献的同时，对生态环境也造成了负面影响。据遥感调查监测数据，截至2018年底，全国矿山开采占用损毁土地5 400多万亩(1)1亩=666.67 m2。。其中，正在开采的矿山占用损毁土地2 000多万亩，历史遗留矿山占用损毁3 400多万亩[1]，提供生态产品的能力下降。美好生态环境是人民的需求和福祉，解决影响人民生产、生活的突出矿山地质环境问题，增强生态产品生产能力、提供更多优质生态产品，是矿山废弃地修复治理的目标与任务。挖掘矿山废弃地潜在生态产品价值，吸引和激励社会资本投入矿山废弃地修复治理，是矿山废弃地输出生态产品的优化路径。 矿山废弃地生态产品的形成与价值实现，就是要变满目疮痍为绿水青山，化绿水青山为金山银山。

本文对矿山废弃地输出的生态产品概念和内涵予以界定和讨论，从投入主体和修复方向角度总结归纳矿山废弃地生态修复主要方式。在对矿山废弃地分类的基础上，分析生态产品价值实现的困境，并提出矿山废弃地输出生态产品的价值实现途径，以期更好地推动矿山废弃地生态修复工作的开展，进一步提高矿山废弃地生态产品的生产能力。

1 生态产品的概念与内涵

“生态产品”的概念最早出现于2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》，之后在《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《国家生态文明试验区(福建)实施方案》《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》和《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》等政策文件中相继出现，内容涉及生态产品、生态产品产出能力、生态产品市场交易、生态产品价格形成、生态产品价值实现等方面。

学术界从不同角度对生态产品的概念内涵进行阐述，但并未形成权威统一的定义。《全国主体功能区规划》指出，“生态产品指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等”。即，人们最终享受到的生态产品实质上是一种生态系统服务，是人类从生态系统获得的惠益[2-3]。所谓生态系统服务，是指生态系统在提供食物、水、木材以及纤维等方面的供给服务；在调节气候、洪水、疾病、废弃物以及水质等方面的调节服务；在提供消遣、娱乐、美学享受以及精神收益等方面的文化服务；在土壤形成、光合作用以及养分循环等方面的支持服务[4-5]。由于生态系统服务中包括食物等供给服务，而生态产品则是并列于农产品和工业产品的，所以，生态产品是一种生态系统服务，但生态系统服务并非都是生态产品。所谓生态产品价值实现，是将生态产品的内在生态价值转化为经济收益(货币)的过程。由于生态产品多具有公共物品的属性，单独依靠市场这一“无形的手”无法在经济系统充分体现其蕴含的价值，故政府不断加强对生态产品价值实现的理论与实践探索，并通过生态补偿、产权、税费等方式推动建立和完善生态产品价值实现机制。

土地是生态产品的生产载体，山水林田湖草是生态产品的生产要素。矿山废弃地经过生态修复与重建，可以形成相对稳定的土地利用和生态系统结构，输出生态产品。矿山废弃地输出的生态产品具有多层次的价值构成，表现为生态价值、社会价值和经济价值。同时还具有衍生价值，即恢复治理后的良好环境可以使得周边土地资产增值[6]。随着矿山废弃地修复理念及认识的不断提高，修复行为从简单纯粹的植被恢复，到山水林田湖草系统修复和综合治理，并逐步与生态产业发展相结合，修复治理后的矿山废弃地提供优质生态产品的能力不断提高，经济效益不断凸显。

2 矿山废弃地输出生态产品的方式

修复治理是矿山废弃地输出生态产品的过程。我国矿山废弃地修复治理任重道远，资金欠缺是“快还旧账”的关键制约，仅靠财政投入杯水车薪。生态产品价值实现机制的建立无疑是推动各方资本投入矿山废弃地修复治理的新机遇。矿山废弃地修复治理方向具有较强的人为设计干预性，修复成果潜在的经济价值能够吸引主体带动资本投入，解决资金瓶颈。当以生态产品价值实现机制为契机吸引多方主体参与修复治理时，投资主体会充分考虑修复方向，最大化挖掘生态产品价值。生态产品价值实现机制建立的越完善，以输出优质生态产品为目标的修复治理资本投入会越多。故从投入主体角度总结典型的修复方式，了解各方主体投入修复治理的做法及受益情况；并从矿山废弃地修复方向角度总结当前主要做法，了解矿山废弃地输出生态产品及价值实现的现状。

2.1 基于投入主体的矿山废弃地生态修复方式

2.1.1 政府投入治理主要方式

1) 政府投入治理,但土地再利用率较低的矿山废弃地。治理后产生的经济收益较低，主要目的是修复生态，打造良好宜人的环境。输出的生态产品主要体现生态价值和社会价值。

2) 政府投入治理，矿山废弃地再利用方向以农用地或建设用地为主。政府可获得建设用地使用权出让收益。或者依据工矿废弃地复垦利用政策的实施，政府获得异地建设用地指标出让收益。随同输出的生态产品，其价值依附于土地再利用产生的经济收益中，包含在提高的土地级差地租中。

3) 政府投入治理，结合周边景观资源或矿业遗迹资源，对矿山废弃地遗址重新改造利用，开发为矿山公园或旅游景点，获得经营收益。或者政府主导修复治理，积极整合旅游资源，形成地方特色生态旅游等产业，推动地方经济发展。输出的生态产品价值更多地体现在经济收益中。

2.1.2 社会资本参与治理典型方式

社会资本的投入以获取经济收益为前提，主要有以下几种典型的方式。

1) 捆绑治理方式。政府以招、拍、挂方式出让附带矿山废弃地修复治理要求的土地使用权或依附于土地的景观资源经营权，以潜在的生态产品价值吸引社会资本投入治理。

2) 企业和农户合作经营模式。对于可以恢复治理为农用地的，采取“公司+合作社+农户”的经营模式。公司是项目区经营主体，农民以土地入股分红，通过合作社组织农户合理流转土地，通过规模经营，公司和农户共享治理后的农地经济收益。

3) 政府引进社会企业参股融资，对矿山废弃地综合治理，发展绿色生态旅游产业。社会企业获得生态旅游产业项目经营收益，同时推动地方就业率提高。

2.2 基于修复方向的矿山废弃地生态修复方式

1) 以修复生态系统服务功能为主，生态产品价值暂时不能实现。矿区生态修复输出的生态产品主要提供调节气候、涵养水源等生态系统服务，为生态补偿机制奠定生态价值基础。

2) 以土地资源恢复利用为主，通过土地资源产权流转交易或补充耕地指标交易实现生态产品价值。矿区生态修复输出的生态产品价值附着于建设用地或农用地的再利用之上。修复后生态产品价值提升，促进土地增值。

3) 以矿业遗迹、地质遗迹、生态景观等资源的综合开发利用为主，通过对资源的综合利用经营实现生态产品价值。修复提升的生态产品价值是资源综合开发利用产生经济收益的主导价值。

3 矿山废弃地输出的生态产品价值实现困境

矿山废弃地修复治理后输出的生态产品在价值实现上面临的最大困境是生态产品价值依附于土地再利用产生的经济收益，不能单独体现。

矿山废弃地生态产品的输出是以土地为载体的。治理后土地资源再利用可以产生经济收益，其中部分经济收益是对生态产品价值的体现。依据各类修复方向和生态产品价值在经济收益中体现的比重，待修复治理的矿山废弃地可分成三类。

第一类矿山废弃地区位条件相对较差，治理后输出的生态产品能提供调节气候、涵养水源等生态系统服务，但土地再利用率较低，基本不产生经济收益。而由于生态产品的正外部性和非排他性，输出的生态产品无法进入市场流通，生态产品价值未能在经济系统中体现。这类矿山废弃地修复重建后输出生态产品主要体现了社会公益性。第二类矿山废弃地区位条件一般，处于城郊或农村周边，修复治理方向以农用地或建设用地为主。治理后的建设用地本身不具有生态价值，但周边随同综合治理的农用地和未利用地生态价值提高，使建设用地增值。治理后土地的再利用产生经济收益，输出的生态产品价值包含在经济收益中，但所占比重较小，随土地权属进入市场流通。修复治理为耕地等农用地，除使用权人直接利用或转让创造经济收益外，根据相关政策还可以获取或交易建设用地指标，以上收益中均包含了耕地的生态价值。第三类矿山废弃地区位条件相对较好，周边景观资源优越或本身自然遗迹资源丰富，治理方向以挖掘生态景观资源和旅游资源价值为主，以生态产业发展为导向。对土地资源或依附于土地形成的景观资源综合再利用产生的经济收益中，更多地体现了生态产品的价值。生态产品价值在经济收益中所占比重较大，随土地权属进入市场流通。

根据马克思级差地租理论，后两类矿山废弃地修复与重建后输出的生态产品价值包含于地租内，无法剥离出来。这就导致矿山废弃地在治理成果收益分配中，治理投入主体无法明确分配生态产品价值产生的经济收益，从而弱化了社会资本投入治理的积极性，潜在的生态产品价值无法充分挖掘。而同时，政府财政投入力量有限，且存在部分资金投入效果不佳、针对性不强的问题，也无法明确获得生态产品价值产生的经济收益回报，在一定程度上阻碍了对第一类公益性矿山废弃地的修复治理进度。

此外，矿山废弃地生态产品的输出过程具有较强的人类干预性，修复与重建的土地利用和生态系统结构可变，可治理成农用地，也可治理成建设用地。矿山废弃地生态修复标准体系不完善，输出的生态产品质量参差不齐，在一定程度上影响了生态产品的价值实现。

4 矿山废弃地输出的生态产品价值实现途径

当前，我国生态产品价值实现机制仍处于探索建立阶段，矿山废弃地生态修复则处于攻坚克难期，矿山废弃地输出的生态产品价值实现途径具有特殊时期的阶段特性。一方面，矿山废弃地属于历史欠账，即使其修复后输出的生态产品价值暂时不能创造经济收益，仍需要由政府负责，做好资金投入与质量监管，完成修复治理任务，这是生态产品价值实现的基础，随着生态产品价值实现机制的建立完善，其生态产品价值会在后期释放。另一方面，要从生态产品价值实现机制方面予以完善，目的是吸引各方主体参与到矿山废弃地生态修复工作中，在解决资金难题的同时，输出更多优质生态产品。如此，才能不断完善生态产品价值实现机制下的矿山废弃地生态修复激励机制。

4.1 提高生态产品数量与品质，夯实生态产品价值实现基础

4.1.1 加强财政资金统筹使用和精准投入

以增加优良环境这一民生福祉为目的，应加大财政资金投入力度和有关政策资金统筹整合力度，提高矿山废弃地“旧账”偿还速度。加强生态系统恢复力在矿山生态修复管理中的运用，合理区分自然恢复和人工修复，根据区域生态功能重要性和敏感性，做到财政资金精准投入，充分释放矿山废弃地输出生态产品的公益属性，为生态补偿机制奠定生态价值基础。

4.1.2 建立矿区生态修复标准体系

完善矿山废弃地生态修复标准体系，确保生态产品的良好品质。借鉴国际生态修复实践标准，根据矿区原生态系统的植物、动物、其他生物群和非生物群条件的各种信息，结合地方经济发展方向及规划要求，建立利益相关方的协商参与机制，确定修复治理目标和方向[7]。深刻认识“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，因地制宜采取修复措施，合理选择修复方法，以达到矿区生态修复与资源再利用的最佳效果。加强生态修复监测，对治理效果进行反馈，根据需要及时调整修复方法。同时，制订并完善矿山生态修复验收标准，严把矿山废弃地输出的生态产品品质。

4.2 完善生态产品价值实现机制，激励多方主体投入修复治理

4.2.1 有序拓展生态产品价值实现渠道

生态产品具有正外部性和非排他性，在市场失灵的情况下，应充分发挥政府作用。除了以财政资金投入方式修复治理公益属性较大的第一类矿山废弃地外，对于修复治理后能产生一定的经济收益，但不足以弥补修复治理成本，且生态价值体现比重较小的第二类矿山废弃地，中央政府可以加强财政转移支付的支持力度，通过以奖代补等方式，激励地方政府进行修复治理。这也是矿山废弃地修复后的生态产品价值实现的一种途径。同时，针对第二类和第三类矿山废弃地，应建立完善生态产品有形交易市场。基于地租理论，进一步研究将生态产品价值带来的经济收益从地价中分离出来，单独彰显生态产品的价值。或通过其他的生态价值核算方法，对生态产品价值进行量化，通过有偿交易的方式在市场公开流转[8]。

4.2.2 逐步建立生态产品价值收益分配机制

通过增加政府财政转移支付的方式和建立生态产品有形交易市场，矿山废弃地输出的生态产品价值得以实现。在此基础上，建立和完善矿山废弃地输出的生态产品收益分配机制，不断激励社会资本参与投入治理。对于政府主导投入修复的矿山废弃地，政府获得输出的生态产品所带来的经济收益，并作为矿山废弃地修复治理的补充资金，不断输出更多更优质的生态产品，形成良性循环。对于政府购买治理服务的方式，治理企业将治理后的成果交付给政府，政府支付给企业治理成本和利润，其中还应包括对生态产品的购买。对于社会资本参与修复的矿山废弃地，社会企业是生态产品的提供方，要保障其享受生态产品带来的经济回报。如在社会资本捆绑治理的方式中，社会企业不仅能获得治理后的土地使用收益，还应获得输出的生态产品的价值收益，包括获得政府的转移支付，或者通过市场交易获得生态产品的价值收入；在企业和农户合作治理和经营的方式中，企业和农户通过协商方式共享治理后土地的经济收益和生态产品收益，在对经济收益和生态产品收益的权衡下，会激励企业和农户加大对土地生态的保护；在社会资本参与治理开发旅游资源的方式中，社会企业不仅可以获得景观资源的经营收益，还应获得生态产品通过市场流通带来的收益和回报。这样，各方主体修复治理的积极性才会得到极大调动。