南阳市水土保持社会资金筹措途径探讨

杨 柳

(南阳市水土保持监督监测站，河南 南阳 473062)

南阳市地跨长江、淮河两大流域，是南水北调中线工程重要水源地和渠首所在地，又是淮河源头所在地。全市土地面积2.41万km2，水土流失面积0.58万km2，是全省水土流失最严重的省辖市之一。当前全市水土流失治理资金主要依靠各级财政投入，但因地方财政困难、社会资金投入有限，水土流失治理存在严重的资金短缺问题。

1 南阳市水土保持资金需求特点

1.1 资金需求对象由一般区域向重点区域转变

南阳市自20世纪80年代初开展水土保持工作以来，水土流失治理逐步由一般区域向重点区域转变。当前，紧紧围绕丹江口水库库区及上游、桐柏县淮河源头、鸭河口水库库区及上游三大重点区域开展水土流失重点治理工作，并先后上马了“长治”工程、丹江口库区及上游水土保持综合治理工程、淮河源国家水土流失综合治理工程和南召县坡耕地治理工程等重大项目。重点区域的治理资金占全市水土流失治理资金的85%以上，在保证南水北调中线水源水质、淮河源头正常产流及南阳市城市发展方面发挥了巨大作用。

1.2 资金需求额度由小向大转变

随着社会、经济的发展，由于原材料价格、人工费用的上升，以及水土流失治理质量、标准的提高，水土流失治理资金的需求也逐渐加大；随着水土保持措施、设施的增加，也使治理水土流失的资金需求呈逐年增长之势。

1.3 治理资金用途向多样性转变

20世纪80年代初，南阳市水土流失治理主要是为了提高粮食产量，解决人民群众的温饱问题，水土流失治理资金主要用来进行坡耕地治理，即坡改梯。进入21世纪后，水土保持工作进入了全面发展阶段，水土保持资金需求和用途呈现出全面、多样发展的趋势，主要表现在以下几个方面：用来开发荒山荒坡，建设有机高效的农林牧业生产体系；为控制生产建设项目人为水土流失而开展的水土保持工作；为掌握水土流失状况而进行的开发建设项目及生态建设项目水土保持监督监测工作等。如2005—2012年，南阳市累计实施小流域综合治理面积2 088.40 km2，投入资金达1.62亿元；审批生产建设项目水土保持方案223个，这些项目水土保持总投资7 700万元；对开发项目进行监测评估，投入资金600万元；相继治理“四荒”面积167 km2，投入资金1 838万元。

1.4 资金需求的期限由短期向长短期结合转变

20世纪末以前，南阳市水土流失治理资金主要用于小流域综合治理，主要使用方向是进行坡耕地改造和荒山荒坡种植水保林，也有大量的中小型开发建设项目，工期只有几个月到一年多的时间，水土流失治理资金需求期限较短。而重点区域重点项目和大型生产建设项目的水土流失治理期较长，资金需求期限也相应较长。如南阳市丹江口水库库区及上游水土保持项目由于治理任务重，分期实施，周期较长，2008—2016年持续投资，涉及两期工程。生产建设类项目也是如此，如南召县的天瑞水泥矿山治理项目，由于开采规模大，开采期长，导致水土流失治理投入周期变长。

2 社会资金参与水土保持的障碍因素

2.1 水土流失治理经济效益易受市场制约

水土流失区立地条件差，土层薄且贫瘠，坡度较陡，治理项目具有投资大、产出低、周期长、见效慢的特点。规划设计的经济效益较好、水土保持效果较明显的经济作物初见规模时，市场往往发生了较大的改变，致使治理承包户经济收入不稳定，打击了其进一步治理的热情和主动性。河北人张晓军，1998年承包内乡县荒山20 hm2种植优质薄皮核桃约6 000株，但经过十多年的发展变化，当初为紧俏商品的核桃出现了滞销，使张晓军的实际收益远低于期望值。

2.2 社会投资方利益易受侵害

到南阳来的社会投资方，多来自经济发达地区，且多以个体治理为主，自我保护手段有限，其利益易受侵害。一是承包的土地大多在贫困边远山区的多个自然村内，跨界交叉，很容易与当地村民在生产作业和地理边界划定等方面发生纠纷与争执。二是当社会资金治理初见成效后，治理区域附近部分村民容易得“红眼病”，对治理户进行敲诈勒索或变相掠夺治理成果。据调查统计，南阳市有相当一部分的水土流失治理户受到过不同程度的刁难，治理成果遭到破坏或被变相掠夺，致使投资人蒙受了一定的经济损失，严重挫伤了社会力量对治理水土流失的热情和信心。投资环境的不稳定使得其他投资者产生畏难情绪，影响了社会资金参与治理水土流失的积极性。

2.3 地方政府缺乏引导社会资金流入的方式

政府部门对社会资金在水土流失治理中的重要性认识不足，对承包人缺乏行之有效的支持体系。一是缺乏有效的法律法规支撑体系，治理承包人的权益得不到有效保障，打击了承包人的积极性。二是地方财政资金不足，社会资金在水土流失治理领域缺乏地方财政资金的支持。水土流失区立地条件较差，部分治理承包人前期建设投入过大，后期则由于资金短缺投入跟不上，无法达到预期的治理目标。三是各部门在水土流失治理中缺乏合作。在水土流失治理中，需要林业、农业、水利、土地等部门对“四荒”的界限作出明确界定，出台相应的土地流转政策，签订的合同应当符合水土保持法律法规的要求，同时需要金融、政府相关职能部门共同为投身该领域的社会力量提供支持，排忧解难等。但因考核机制存在问题，往往各自为政，形不成强大的合力，致使治理承包人面对多个部门监管，影响了治理开发进度。四是缺乏激励性政策激发社会资金投入水土流失治理。水土保持作为一项公益性事业，政府的指导性、优惠性、激励性政策具有极为重要的作用。在实地调查中发现，虽然水土保持法在保护水土资源、遏制水土流失方面发挥了重大作用，但是在引导、鼓励、刺激社会资金参与水土流失治理方面，仍然有欠缺，不能充分调动社会资金的积极性。

3 南阳市水土保持社会资金筹措途径

3.1 拍卖、承包、租赁“四荒地”回收资金

结合已经实施的水土流失治理项目，对立地条件较好的“四荒”资源等进行拍卖、承包、租赁，引入社会资金对“四荒”资源进一步进行开发性治理，回收资金用于对新的水土流失区域进行治理。这种社会资金的经营目标是经济开发或景观开发，追求的主要是经济效益，同时对治理水土流失，建设高标准水土保持工程也发挥着引领作用。

3.2 经济效益好的项目直接向社会招标

提高水土保持投资信息的透明度，使有经济实力的企业和有意投资生态建设的金融机构能够随时了解情况，有利于资金流向水土保持生态建设。政府可组织相关机构对“四荒”资源进行评估，鼓励社会资金参与投标投资回报价值高的项目；对一些见效慢或者经济效益不明显的项目，可以采用财政资金进行基础设施建设，在达到水土流失初步治理标准后，再引导社会资金积极投入水土流失治理，并进行深化治理与开发。

3.3 充分利用政策性信贷资金

为弥补项目建设期的资金缺口，政府可以自身的财政信用担保，从其他渠道(如国有银行贷款)筹措资金。项目建成后的一段时间内，再用财政性资金偿还贷款本息。由政府代替公益性项目的受益者或使用者向建设单位支付项目使用费用，凭借这种政府给予的“收益权”，项目建设单位就可以通过“收益权”质押贷款方式从银行获得贷款。这种方式有别于传统的向银行申请贷款，其实质是政府直接向银行贷款或向银行担保。目前，南阳市在水环境综合治理工程项目上，引进社会投资已有比较成功的经验，实践证明是可行的。

3.4 积极争取财政资金，并出台相关优惠政策

水土保持是公益性事业，属于“公共工程”，应在积极争取中央资金的基础上，配套建立地方财政稳定增长投入机制，确保各级财政资金的主渠道和引领作用。

水土流失治理投资大，仅靠政府财政远远不能满足要求，地方政府应通过制定各种优惠政策，增强服务意识，加强技术指导，吸引社会资金参与水土流失治理。地方政府应对承包地进行确权划界，规范拍卖和承包程序，保护承包人的利益，同时为投身水土保持的社会力量提供支持，消除社会资金进入水土流失治理领域的障碍。