基于生产建设项目督查核查的水土保持问题研究

韩 民，韩登坤，金瑞清，刁汇文，白 露，窦建华

(山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，山东 济南 250100)

“行业强监管、工程补短板”是水利行业发出强有力的声音。近两年，山东省根据中央、水利部的指示精神，加强了对生产建设项目水土保持的监督检查与事后核查。按照预定的生产建设项目水土保持监督检查和自主验收核查工作方案，我们2019年共完成了71个生产建设项目水土保持督查核查工作任务。现基于2019年生产建设项目水土保持督查核查情况，对山东水土保持有关问题进行总结，并提出相关意见与建议，供同仁参考。

1 开展生产建设项目水土保持督查核查情况

受山东省水利厅委托，山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心(以下简称“流域中心”)组织开展了山东省2019年度生产建设项目水土保持督查核查工作。初期，联合省水利厅水土保持处组织流域中心有关业务人员及第三方技术单位人员进行了培训，认真学习新时期水土保持法律法规及相关标准，梳理了督查核查的工作方法与步骤。核查暗访过程中，积极协调市、县(区)水行政主管部门协同开展工作。水土保持督查核查分6个工作组，在9—11月，分三批次开展了核查，范围覆盖全省16个地市，行业类别涵盖水利、电力、公路、铁路、矿业、石化、水泥、造纸等。合计完成了71个生产建设项目的水土保持督查核查，其中事中监督检查项目41个、事后核查项目30个。

督查核查过程中，对所有项目均采取了“四不两直”暗访模式，克服了跨行业、难沟通、时间紧、任务重等诸多难题，积极发挥督查核查人员的主观能动性，按原定计划较好地完成了年度水土保持督查核查各项工作任务。

2 水土保持督查核查发现的主要问题

2.1 对水土保持的意义认识不到位

搞好水土保持是贯彻习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念的必然要求。目前，我国的水土保持法规体系较为健全，水土保持地位与作用得到进一步提高，地方政府的水土保持责任得到进一步压实。但通过督查核查发现，系统外对水土保持知识、政策、意义掌握较少，对于贯彻水土保持政策，落实水土保持措施，发挥建设过程中水土保持措施的作用认识不到位。多数认为只要缴纳水土保持补偿费、编制了水土保持方案就可以高枕无忧，甚至个别项目无水土保持相关制度措施、无落实水土保持事项的相关机构，水利行业外项目更加突出。

2.2 开展水土保持监理、监测工作滞后且不尽规范

经统计，除了部分项目能及时开展水土保持监理、监测工作，且相对规范，多数项目存在水土保持监理、监测滞后，监测季报年报资料上报不及时等问题，资料不全，资料整理不尽规范，甚至个别项目资料严重缺失。

2.3 部分项目未及时缴纳水土保持补偿费

监督检查的71个项目中，截至检查日有17个项目尚未缴纳水土保持补偿费，1个项目未足额缴纳水土保持补偿费，水土保持补偿费存在滞后缴纳的现象。

2.4 建设项目的水土保持相关费用保障机制不健全

通过督查核查发现，除水利工程项目从立项初期，将水土保持相关费用列入投资内容外，其他行业多数未单独列出，从而给建设过程中水土保持相关费用的列支带来了困难。部分行业将水土保持相关费用与环境保护相关费用、施工文明费用混为一谈。伴随着“水利行业强监管”的推行，特别是随着水土保持督查核查的进行，外行业逐步认识到水土保持相关费用保障机制不健全的短板。

2.5 项目建设过程中水土保持“三同时”制度落实不到位

水土保持法第二十七条规定：依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。立项初期，建设项目所处的阶段为可行性研究阶段，建设单位能够做到编制水土保持方案，同步设计也能够得到落实，然而到初步设计(技术设计)、施工图设计、施工组织设计等阶段，无水土保持专篇、专章，未分列水土保持专项费用，往往不能做到“三同时”。督查核查认为，外行业项目建设过程中水土保持“三同时”制度落实不到位，存不足之处。

2.6 建设项目的水土保持方案不能有效指导施工

建设项目的水土保持方案往往是在立项初期可行性研究阶段编制的，方案的原则性、理论性强，但与实际的契合往往不足。普遍反映，水土保持方案仅作为立项前置要件，初期人力、财力投入不足，调研不充分，方案措施设计、设施布置与施工时的实际情况存在诸多矛盾。因此，存在诸多变更现象，如表土剥离堆存的位置、取土场位置、弃土场位置变化，等等。若后期未及时跟进编制初步设计(技术设计)阶段、施工图阶段的水土保持专章、专篇内容，则水土保持方案显然是不能有效指导施工的。

2.7 项目建设现场水土保持临时措施落实不到位

暗访发现：表土堆存、临时堆土、临时路基、临时料场存在拦挡不全或无拦挡、苫盖不全或无苫盖，临时排水顺接不到位或无临时排水设施，临时沉沙(泥)池清理不及时等临时措施落实不到位，存在水土流失现象。

2.8 部分水土保持设施未能充分发挥应有的效益

多数项目水土保持设施存在质量问题：公路、铁路及其他高边坡项目的边坡存在水蚀冲刷沟；排水顺接措施不到位，部分排水沟淤堵未及时维护清理等；园区、场区、路边等绿化地灌草枯死，部分地表裸露等。总之，部分水土保持设施未能充分发挥应有的效益是不争的事实。

3 对策与建议

3.1 加强水土保持宣传与培训

新中国成立以来，我国的水土保持法制建设分别形成了以《中华人民共和国水土保持暂行纲要》《水土保持工作条例》《中华人民共和国水土保持法》(1991年版)和《中华人民共和国水土保持法》(2010年版)等为代表的法律文件。这些法律文件也体现了新中国成立以来我国在水土保持立法及制度建设方面取得的成就和经验。同时，水利部、山东省颁布了许多水土保持方面的规范性法规文件，起到了很好的指导作用。充分宣传我国水土保持法制建设的历程、成就及经验，可以进一步推动我国、山东省的水土保持事业发展。新时代，习近平总书记、党中央高度重视生态文明建设，把生态文明建设纳入到“五位一体”总体布局，又进一步推动了水土保持事业的发展。

水利部强调“行业强监管”，推动水土保持事业滚滚向前。宣传与培训是做好水土保持工作的重要组成部分，一要充分利用现代融媒体技术平台，大力宣传水土保持知识、政策。二要借鉴有些地区好的经验，如水土保持进校园、进党校。水土保持进校园，深入宣传水土保持知识是国策之举；水土保持进党校，针对党员干部做宣传、做培训，有的放矢、有针对性地对党政干部、行业主管领导实施宣传培训，此举是抓“排头兵”的有效举措。为此，必须充分领会中央及国家的决策部署，充分认识水土保持对生态文明建设的作用，宣传好水土保持的方针政策。

3.2 健全水土保持保障落实机制

健全的制度是工作顺利开展的保障。水土保持制度落实不彻底、不规范，究其原因是保障落实机制不健全。一要规范推进地方政府水土保持目标责任考核的奖惩机制，制度指标、考核的方式方法要科学有效、便于量化、便于操作，能切实引导各级政府、各行业对水土保持规范化落实的重视；二要建立健全指导协作机制，水行政主管部门的指导要跟上，对水土保持行业从业人员的培训指导要跟上，以水利行业为主，其他行业协同参与的协作机制要建立健全；三要推进落实建设项目全过程水土保持设计，各阶段均要列支水土保持相关费用，切实落实水土保持“三同时”制度。

3.3 强化水土保持监督检查的效力

通过水土保持督查核查，不仅宣传了水土保持的政策及意义，促进了水土保持设施发挥应有的效益，而且督促了水土保持补偿费的缴纳，促进了全省水土保持事业的良性发展。但也应清醒地认识到，以流域机构为主实施的监督检查，效力有限。一方面流域机构没有执法权，不能形成强有力的震慑；另一方面监督检查项目数量较多，处罚跟不上。基于此，下一步必须充分强化水土保持督查核查的效力，研究解决监督检查的效力问题，适时开展水土保持执法检查。

3.4 加强水土保持技术指导与政策帮扶

通过监督检查，各行各业认识到了开发与保护矛盾尖锐，预防监督工作任重道远；水土保持监测能力不足，对水土流失防治的支撑不够。根据上述研究成果，建议今后马莲河流域水土保持工作应该重点关注：水土保持主要措施及其配置应突出“保塬固沟，以沟养塬”的原则，在塬面、沟头、沟坡、沟底分别布设塬面水土保持基本农田、沟头防护、沟坡林草、沟道淤地坝和谷坊等措施，构筑防治水土流失四道“防线”；考虑到马莲河流域各支流水土流失程度不尽相同，除板桥站以上水土流失较轻外，其余都是下一步优先治理的区域，尤其是洪德站以上地区；鉴于流域内水土保持监测投资少，监测成果尚不能满足流域水土流失公告、防治和预测预报的需要，覆盖水土流失区的监测网络体系尚未形成，难以实施有效监测等问题，可以充分利用现有相对完善的水文监测体系为水土流失监测提供支撑。