依托新农村深化改革弥补水土流失治理短板——以贵州省盘州市娘娘山舍烹小流域为例

乔殿新，李斌斌，陈性平

(1.水利部 水土保持监测中心，北京 100055； 2.盘州市水务局，贵州 盘州 553537)

根据2018年水土流失动态监测成果，我国水土流失面积约273.69万km2，面积大、分布广、种类多、治理难。水土流失基本发生在农村，其中坡耕地是重要水土流失源地。严重的水土流失，流失土壤和水分，损毁耕地、淤积河湖，降低农业生产能力、破坏生产生活条件、加剧自然灾害，威胁粮食安全、防洪安全和生态安全，影响生态文明、美丽中国建设和乡村振兴战略实施，制约可持续发展。目前，全国年均初步治理水土流失面积约6万km2，其中依托国家水土保持重点工程每年治理约1.2万km2，治理标准和治理速度都难以满足人民对美好生活的期盼[1-2]。

1 水土流失治理短板

水土流失治理是我国生态文明建设的一项重大任务，目前存在诸多短板，急需补齐。

1.1 地方主体责任不落实

水土流失治理责任主体为地方政府，水保法要求县级以上人民政府应该加强对水土保持工作的统一领导，编制水土保持规划，落实经费予以治理。但是许多地方认识不到位，主体责任落实不到位，主动开展水土保持工作的意识、动力不足，未能积极有力地开展水土保持工作，特别是治理水土流失[3]。

1.2 标准低，效益不高

目前水土流失综合治理采用的水土保持定额为2003年水利部颁布实施的，制定时间早，标准较低，导致水土流失综合治理工程投资标准低；同时，地方配套资金难到位，或不足额。由此导致治理完成的措施标准不高，影响治理工程整体效益的发挥。

1.3 招投标加大成本、延误时间

根据有关规定，水土保持重点工程需要通过招投标确定相关参建单位。在目前招投标体制下，投标费时一个多月，既加大了水土保持工程建设成本，还影响工程施工进度。

1.4 治理任务没有数字化

目前发改、财政、农业、国土、林草等部门按照职责分工均开展了相关水土流失治理工作，但除水利部组织实施的国家水土保持重点工程外，其他均未实行图斑化治理和数字化管理，治理任务没有落实到图斑上。

1.5 社会参与渠道不畅

目前社会参与度低，缺少参与渠道和平台，以奖代补只在18个县开展试点[3]。由于需要通过招投标选择专业施工单位，所以群众参与水土保持工程机会少。

1.6 工程管护责任不落实

水土保持重建设轻管理的现象仍比较严重。很多工程建成后，管护责任落实不到位，后期管护跟不上，存在很多损毁甚至撂荒现象[4]。据不完全统计，我国农村全年撂荒、季节性撂荒和隐形撂荒耕地约666.7万hm2，其中全年撂荒超过200万hm2。

1.7 意见难统一，产业难以规模化

农村土地基本是一家一户分散承包各自经营，用地分散，难以形成“一村一品”“多村一品”的产业化格局和专业化、规模化、集约化经营模式，规模效益难以形成。

2 补短板面临的形势和要求

2.1 落实习近平生态文明思想的要求

习近平生态文明思想和总书记关于治水工作的重要论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是做好新时代水土保持工作的根本遵循和行动指南。水土保持是生态文明建设的重要内容，党和国家对生态文明的决策部署和对水土保持的高度重视，要求水土保持根据新形势新要求，创新思路，创新发展，进一步提升水土保持的作用和效益，满足新时代经济社会发展的需求。

2.2 落实乡村振兴战略的要求

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。水土保持可提高农业生产条件、优化生活环境、改善生态环境，是乡村振兴战略的重要基础工程。要切实弥补水土流失治理短板，提高治理效益，为人民群众提供更多的优质水土保持生态产品，增强人民福祉，助力乡村振兴。

2.3 落实脱贫战略的要求

水土保持工程具有提高土地生产能力、培育特色农产品、促进群众增收致富的重要作用。要坚决落实党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，坚持问题导向，围绕贫困地区脱贫攻坚需求，加大贫困地区国家水土保持重点项目和资金安排倾斜支持力度。要加大对贫困地区坡耕地改造的支持力度，加强特色产业培育，充分发挥水土保持在脱贫攻坚中的基础性、先导性、保障性作用。

2.4 落实水利改革发展的总要求

水利部党组提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，对水土保持提出了“治理补短板、监管强手段”的总要求。落实新时代治水思路和水利改革发展总基调以及对水土保持的总要求，要对标对表，找差距补短板强监管，积极创新理念、创新思路、创新制度、创新机制、创新发展动能、创新技术手段，推进水土保持实现高质量发展[5]。

3 娘娘山“三变”改革和水土流失治理

3.1 娘娘山“三变”改革

2012年，盘州市舍烹村人均纯收入不足2 000元，缺资金、缺技术、缺产业、缺致富门路，村级集体经济空心化，拥有资源，却无资本，守着绿水青山却忍受着贫穷。2012年8月，娘娘山农业园区成立，通过合作社、公司运作，娘娘山附近村庄(包括舍烹村)的荒山、河流、洞穴、森林、水域、河滩、自然风光和村民的土地等自然资源被量化成集体和村民的资产，农民的闲散资金和财政扶贫资金变成了股金，农民变成了合作社的股东。“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，这就是闻名全国的“三变”改革。

娘娘山农业园区通过实践探索“三变”改革，共整合土地、林地、草地等资源7 120 hm2，整合财政资金、项目资金、社会资本4.23亿元入股园区，5 455人成为股东，年人均增收6 000元，累计带动1 117户3 962人脱贫。舍烹村625户农户申请创业贷款5 000万元，统一打包到舍烹村利群农业综合开发有限责任公司，用于改造村寨房屋和入股温泉养生度假项目。

通过“三变”改革，让农民从资产资源中获得了财产性收入，从而成为“股份农民”。“三变”改革推动的“娘娘山路径”作为优化提升乡村旅游扶贫的“七种路径”之一，被写入《贵州省标准化推进乡村旅游高质量发展工作方案》，同时由六盘水市娘娘山发端的“三变”改革连续两年被写入中央一号文件。

3.2 娘娘山水土流失治理补短板

娘娘山舍烹小流域属于珠江流域北盘江水系，总面积17.47 km2，其中水土流失面积8.07 km2。2014年，依托国家水土保持重点工程，在贵州娘娘山生态农业旅游园区治理水土流失656 hm2，种植经果林125 hm2、水保林86 hm2，封禁治理444 hm2，修建机耕道1 911 m、蓄水池5口、排洪沟338.3 m，提高了林草覆盖率，增加了蓄水量，有效遏制了水土流失，使684户2 646人受益。

(1)对应主体由多变一，大幅提高了工作效率。娘娘山农业园区按照农旅融合发展理念，坚持因地制宜，创新资产资源管理方式，引导农民把承包经营的土地入股合作社成为股东。土地流转后，水土保持工程不再面对千家万户，不再逐一征求农户意见，而是只征求娘娘山农业园区一家的意见，降低了工作和时间成本，大幅度提高了工作效率。

(2)经营由分散变集中，大幅提高了治理开发效益。土地流转后，经营模式发生了重大改变，注册成立了银湖合作社和利群公司，传统的分散经营实现了向专业化、规模化、集约化经营转变。在治理中，舍烹小流域统一集中发展绿色食品、观光农业、鲜果采摘，形成了地方特色产业，大幅提高了经济收入。种植的刺梨、蓝莓、枇杷等统一由公司和合作社经营。舍烹村人均纯收入由2012年的不足2 000元提高到了2018年的15 000元左右。

(3)与国家战略无缝对接，提升了水保贡献率。舍烹小流域在治理中积极探索“三变+产业+扶贫”的发展模式，将各种资源优势、生态优势转化为产业优势、经济优势，推动山地特色农业和山地旅游产业向集约化、规模化、组织化、市场化发展，促进了农业增效、生态增值、农民增收。按照娘娘山统一规划，将小流域综合治理融入扶贫攻坚、美丽乡村和生态文明战略中，2012以来，园区累计带动8个村的1 117户共3 962人脱贫。依托“三变”政策，盘州2017年提前脱贫摘帽。

(4)管护责任由虚变实，持续发挥治理效益。舍烹小流域解决了管护难的问题，保证了治理效益的持续发挥。社会、经济效益由利群农业综合开发有限责任公司统一统计，解决了统计难的问题；娘娘山高原湿地生态旅游开发有限公司和银湖合作社进行管理维护，采取“公司+合作社”的模式进行开发和统一经营，安排专人对园区治理措施进行管理和维护。

4 启示和思考

随着新农村改革的深化，土地流转、集约经营是发展趋势，我国土地流转规模已经从2007年的426.7万hm2增加到2018年底的3 593.3万hm2。随着新型城镇化建设和农村人口的减少，农民对土地的依赖程度逐步降低，流转的土地会越来越多。

通过土地流转，实现土地规模经营，有利于水土流失治理和管护，易于落实主体责任。同时，有利于引导民间及社会资本结合产业发展，投资水土流失综合治理和开发，培育特色产业，变绿水青山为金山银山，促进项目区群众就业，增加项目区农民收入。

4.1 加强考核，落实地方主体责任

结合美丽中国评估，进一步完善优化水土保持规划考核评估指标体系，建立和完善各级政府水土保持规划目标考核机制，并将其纳入对各级政府生态文明年度评价工作，推进地方政府水土保持主体责任的落实。加强考核结果应用，建立考核奖惩制度，将考核结果作为党政领导班子和领导干部综合评价、奖惩任免的重要依据。按照分工，建立各部门水土保持规划实施监督机制。

4.2 加强政策引导，激励土地大户参与水土流失治理

加强政策宣传和引导，积极发挥财政政策和金融手段的作用，推进水土保持工程建设以奖代补政策的落实，多形式、多渠道鼓励社会资源参与，充分发挥市场在资源配置中的作用，激励土地大户参与水土流失治理。加强技术指导和服务，优先安排土地大户进行以奖代补试点，优先开展先行先试。

4.3 融入脱贫攻坚和乡村振兴战略，提升治理效益

落实好水土保持重点工程支持贫困县和贫困户的政策，鼓励建档立卡贫困户参与工程建设管护，增加公益性岗位，拓宽贫困人口增收渠道。努力探索水土流失治理与扶贫攻坚和乡村振兴相结合的长效机制，提高财政资金的使用效率，提升治理效益。

4.4 推动水土流失治理数字化管理

应以综合治理系统为基础，以图斑为单元，基于遥感、无人机、移动终端等手段形成数字化基础，按项目阶段和工作职能实现“图斑—小流域—县—地市—省—流域—国家”水土流失综合治理项目建设的系统化、图斑精细化管理，推动水土流失治理数字化管理，实现治理措施落地、上图、入库。

4.5 简化环节，提高项目效能

水利部、财政部出台水土保持工程建设以奖代补政策以来，依据奖补程序，工程建设省去了财政评审、招投标、竣工决算审计等程序，增加了项目有效施工时间，加快了工程建设进度。根据以奖代补试点经验，以奖代补项目较基建程序项目，从审批到验收可节约近1/3的时间，仅招投标环节就可节约1～2个月。可借鉴推广以奖代补项目经验，简化全国水土保持重点工程建设程序，切实提高项目效能。

4.6 提高治理标准和效益

修订水土保持定额，提高水土保持措施标准，提升水土流失治理水平。按照山、水、田、林、湖、草全面规划，治山与村容整治兼顾，绿化与美化并举，治理与开发、治水与增收相结合的方针，改善人居环境，保护生态资源，保证质量，提高效益，实现水土保持高质量发展。

4.7 加强水保工程恢复和提质增效

把水毁水土保持工程纳入水毁工程范围，安排投资恢复建设。启动梯田提质增效工程，将低标准坡改梯治理成集中连片的高产农田，将建设高标准宽幅梯田作为产业强基重点工作，既有利于保持水土，改变老百姓“靠天吃饭”的传统理念，又有利于促进农业机械化生产、现代化运作，增加土地收益和生产效益。