我国水土保持治理体系和治理能力现代化探讨

李智广

(水利部 水土保持监测中心，北京 100055)

1 我国水土保持治理体系和治理能力建设现状

1957年，国务院发布《中华人民共和国水土保持暂行纲要》，成立水土保持委员会，标志着我国水土保持工作进入有组织、体系性发展阶段，水土流失防治在全国范围内大力推行。经过60多年发展，我国水土保持工作建立起了完整的领导和管理机构，确立了有效的管理体制和运行机制，构建了体系化的法律法规制度和技术标准，形成了社会化的支撑机构和业务服务体系，走上了适合国情的水土流失综合防治道路，水土流失状况发生了明显改善。

1.1 法律法规体系

除参与相关的国际公约(如《联合国防治荒漠化公约》)外，我国水土保持法律法规包括法律、行政法规、地方法规、规章、地方规章及规范性文件等。1991年，我国发布施行《中华人民共和国水土保持法》，2010年修订。1993年，发布施行《中华人民共和国水土保持法实施条例》。31个省(自治区、直辖市)陆续颁布了水土保持法实施办法或条例，形成了自上而下、系统完备的法律法规体系。

由水利部依据水土保持法及其实施条例和国务院的行政法规、决定、命令制定的规章，涉及行政许可、监测、监理等方面。当前，仍在应用的主要有《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》《水土保持生态环境监测网络管理办法》《水利工程建设监理规定》《水利工程建设监理单位资质管理办法》等。规范性文件是水利部或相关部门依据水土保持法及其实施条例制定的相关制度，如《财政部 国家发展改革委 水利部 中国人民银行关于印发〈水土保持补偿费征收使用管理办法〉的通知》《国家发展改革委 财政部 水利部关于水土保持补偿费收费标准(试行)的通知》。

1.2 管理体制体系

水土保持法明确规定了水土保持工作的管理体制。其中，第四条规定县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导；第五条规定国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作，流域管理机构在所管辖范围内承担监督管理职责，县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作，县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责做好有关的水土流失预防和治理工作。依据水土保持法及其实施条例，水利部、流域管理机构和地方水行政主管部门设立了水土保持机构。

在各级人民政府的领导下，水行政主管部门牵头做好水土保持工作，加强跟踪监测、督促检查和考核评估，认真研究解决工作中出现的问题，全面推进水土保持工作改革发展。

1.3 技术标准体系

目前，水土保持技术标准涉及国家标准、行业标准和地方标准等3种适用范围的标准。其中，国家标准16项、水利行业标准37项，包括基础类4项、规划编制类2项、工程项目前期工作类3项、工程设计类3项、综合治理类16项、工程施工类1项、工程验收及运行维护类3项、生产建设项目防治类7项、监测类4项、信息化类4项、试验示范类1项、植物措施类5项。这些技术标准、规程和规范在指导水土流失综合治理前期工作、加强水土保持措施实施与运行管理、规范监测与监理、提高工程质量、全面推进水土保持工作等方面发挥了积极作用。

1.4 技术支撑与服务机构

(1)全国水土保持监测网络。依据水土保持法及其实施条例，水利部、流域管理机构、各省(自治区、直辖市)及水土流失重点防治区成立监测机构、建设监测点，建立健全全国水土保持监测网络。目前，全国水土保持监测网络包括水利部水土保持监测中心、7个流域管理机构监测中心站、31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团监测总站、236个监测分站等监测机构和826个监测点。各级监测机构和整个监测网络全面承担全国水土流失普查、年度动态监测、水土保持重点工程和生产建设活动信息化监管，协助开展监督检查及其他决策支撑性工作，在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中发挥了不可或缺的作用。

(2)其他服务机构。在水土保持实践过程中，有关高等院校、研究机构、设计单位和企业积极参与规划设计等前期工作、水土流失调查与动态监测、防治工程施工、工程监理及信息化等技术业务，在水土保持科学研究、新技术新装备研发、信息系统开发、工程建设服务等方面起到了巨大的推动作用。

2 目前的主要短板

纵向来看，水土保持治理体系得到建立、健全并正在强化实行和积极推进，可基本适应新时期水利发展总基调的要求。但从横向上与有关行业相比、从整个生态文明和美丽中国建设的需要上分析，治理体系和治理能力仍处于适应目前水土保持工作发展基本要求的程度，制度的执行程度、规范性和效能仍未全面发挥，尚不能满足“五位一体”总体布局快速发展的形势。

(1)水土流失治理技术体系未形成设计标准和标准设计。虽然，目前已有一套水土流失治理措施技术标准，但内容主要集中在措施的选用及其规划、设计、施工、管理等方面，没有深化不同侵蚀类型区的各类工程设计所遵循的准则，更没有细化到标准设计，因此难以直接被用来支撑不同措施(尤其是工程措施、植物措施)设计。部分标准的内容交叉重叠或存在冲突，如土壤侵蚀强度标准在基础类和综合治理类的不同区域治理技术标准中都有规定，但存在一定的区别，给实际应用造成疑惑甚至混乱。技术标准绝大多数都属于推荐性标准，强制性标准或者强制性条款较少，支撑“强监管”的技术性法规较少。

(2)水土保持综合监管制度建设滞后、执行“宽松软”。水土保持强监管“宽松软”的问题逐渐凸显，人为水土流失的问题易发现难查处、监督检查仍欠规范、行政执法难以落地，其根子在于制度建设滞后，突出表现在制度少而不够用、老而不适用、粗而不实用、软而不管用等4个方面[1]；其表现凸显在找着的问题难以规范认定、更难严格追责，甚至基层查处时执法裁量权仍比较自由、不规范[2-3]。

(3)科技研发能力和信息服务水平与行业重大需求之间存在不小差距。如：全国水土保持监测网络这个基础性设施的末梢神经——监测点的布局有待优化、监测设施设备亟待提升更新，径流泥沙自动观测设备装备仍很缺乏；区域和监测点年度监测数据与社会需求指标、决策支撑指数之间的关联性急需加强，常常出现数据很多但不对应、不好用的现象；适合国家重点治理工程和生产建设项目的定型设计及其整套设计文件仍缺乏，指导县区级工作的水土保持手册仍未见付梓。这些大大影响了水土保持决策与服务的数据链及其效能。

(4)行业队伍的制度执行力和法治思维有待提高。这既是老情况更是新问题，包括监督检查把关不严、执法力度软弱、部门间协调配合不密切、县市级案件查处不严格[2,4]。当前，水利行业贯彻“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革总基调向纵深发展，水土保持“在监管上强手段，在治理上补短板”总要求正在扎实落地见效，党中央国务院关于进一步深化“放管服”改革、加快政府职能转变的部署正在深入推进，急需补齐各级领导干部的制度执行力和法治思维短板，推动制度实施既纵向到底、横向到边，又依法依规、严格规范。

3 推进水土保持治理体系和治理能力的思路与途径

3.1 总体思路

水土保持治理体系和治理能力现代化建设，要对标对表十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》关于国家治理体系和治理能力现代化的工作部署与要求，践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国；对标对表《全国水土保持规划(2015—2030年)》目标任务，坚持目标导向、问题导向、结果导向，以完善制度和政策机制为抓手，推进水土保持改革发展，积极主动推动水土保持治理补短板、监管强手段向纵深发展，提升水土流失综合治理水平，全面做好科学监测和规范监管，提高科技和信息化支撑效能，增强队伍法治思维能力、制度执行力和各项工作能力，调整人的行为、纠正人的错误行为，养成尊重、顺应、保护自然的文明生产生活风尚和习惯，增强全社会的水土保持意识，促进水土资源的永续保育和可持续利用，实现山水林田湖草生态系统良性发展，为经济社会高质量发展提供支撑。

3.2 基本途径

3.2.1 加快水土流失治理技术体系成熟定型，支撑区域山水林田湖草系统治理和高质量发展

通过近一个世纪水土流失试验研究和治理实践，我国各类型区已形成了具有良好生态、经济和社会效益的防治技术体系和成功治理模式[5-6]。《中华人民共和国水土保持法》第三十五至三十九条明确规定了水蚀区、风蚀区、重力侵蚀区及饮用水水源保护区、陡坡地、生产建设活动、容易发生水土流失其他区域的预防和治理措施及其配置体系。

为加快防治步伐、提高防治效能，为抓实、做好国家重大战略实施、区域脱贫攻坚、国家重大项目、国家水土保持工程建设的前期工作，水土保持业务应提供“生态安全、可以持续”“拿来就用”的措施模块、治理模式和技术体系，应协同力量共同促进综合治理技术体系的更加成熟更加定型。

(1)基于以小流域为单元的山水林田路综合治理技术体系，推进水土流失重点预防区和重点治理区、城郊区域的生态清洁小流域建设技术成熟定型，着力降低土壤侵蚀强度、提高蓄水保土等防治效益，全面加快小流域生态经济系统建设速度和效能。

(2)基于封禁治理和区域生态修复等源头治理技术体系，促进水土流失重点预防区、重要生态功能区和其他地广人稀地区的生态修复技术成熟定型，着力统筹山水林田湖草一体化保护，扩大防护面积、推进生态良性演替，全面加快区域水土流失治理速度。

(3)基于生产建设项目水土保持方案及其治理措施体系，提升生产建设活动防治责任范围、大规模农林开发区域的水土资源保护利用技术成熟定型，着力防止可能造成的水土流失、维护建设与生产活动安全，全面加快美丽项目区建设和项目经济社会效能发挥。

3.2.2 及时完善行业监测监管工作体系，依法促进行业和社会保护水土资源防治水土流失

为巩固强监管的良好态势、把握促发展的正确趋势，全国贯彻落实《中华人民共和国水土保持法》，坚持标本兼治重在治本、人事兼顾重在问责、监管并举接续发力，大力抓紧抓好监测监管体系和监管能力建设。

(1)巩固和发展监测和评价制度体系，协调部署安排好全国定期普查、年度动态监测和站点长期观测，在时间上长短衔接防止断档、在空间上点面结合避免留白，起好“监+管”的开端，连接“监+管”的环节，严密“监+管”的闭环，为行业监管和社会监管发现认定问题、提供服务信息。

(2)建立健全行业履职督查制度体系，完善各级政府水土保持目标评价考核和奖惩制度，制定主管部门和有关部门权责清单，建立履职逐级督查工作模式，不折不扣地落实水土保持的工作领导、规划编制、监测、预防和治理、监督检查、行政许可、行政执法等主体责任、部门职责和监管责任，提升行业队伍的执行力和战斗力，充分发挥中央统筹、省负总责、市县落实的体制机制优势和效能。

(3)坚持和完善社会监督检查和行政执法制度体系，规范水土保持方案审批及其实施情况跟踪检查制度，严格落实建设单位主体责任和水土保持行业监管责任，强化生产建设活动水土流失高频监控与行政执法，推动划定崩塌滑坡危险区、泥石流易发区、禁止开垦陡坡地范围，完善水土保持诚信与信用评价制度、加强失信惩戒，全面推动人为水土流失严格监管和严肃执法，推动监督检查与行政执法常态化、制度化、规范化。

(4)坚定推进水土保持专项执法及生态保护综合执法机制建设，实行水利部门牵头、有关部门参与的跨部门水土保持专项执法，或水利部、流域机构、省、市、县共同参与的跨层级的专项执法，探索实行水利部门参与、多部门协同的生态保护综合执法，严格查处违法行为，形成强监管震慑，落实中央生态环境保护督察制度。

3.2.3 推进科研与技术支撑体系更加有力，充分发挥监管在决策支持和社会服务中的作用

本着水土流失有效控制、水土资源永续培育利用、生态环境演变向好的方向，开展政策机制、制度体系、技术体系、工作模式及其科学理论等各方向的重大研究，尽快形成适应范围广、管用可操作、实践显效能的技术标准、范式模式、工作手册、实施方案等。全面实施水土保持监测站点布局优化，加快径流泥沙技术装备自动化提档升级，全面支撑水土流失评价预警、预测预报。紧密围绕区域山水林田湖草系统治理体系、生态清洁小流域建设模式、生产建设活动主要扰动对象水土流失治理技术、坡耕地和侵蚀沟防治措施等，提升和完善水土保持科技示范园，建立中等流域或较大规模的高效能水土保持综合示范区。充分应用现代科技成果与技术，有序扩展工作范围、加密频次，提高细度和精度，快速提升政府决策和社会服务的全局性、现势性和精准性，把良好的政策制度、科学的技术体系、有序的工作体系转换为治理能力和治理效能。

3.2.4 提高干部队伍执行力和治理能力，着力发挥治理制度和治理体系的效能

十九届四中全会强调：坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。

治理能力既包括参与治理的每个机构的能力和水平，又包括参与治理的每个人的能力和水平。整个水土保持行业及其中的每位干部、职工都要切实强化制度意识，切实肩负起水土保持制度体系建设和完善的历史担当和政治责任，发扬斗争精神，加强思想淬炼、实践锻炼、专业训练，履行职责、行使权力、开展工作，自觉提高运用法治思维和法治方式推动制度执行力和治理能力，积极带动全社会尊崇执行维护水土保持的制度体系与体制机制，推动形成权威高效的制度执行机制，充分发挥体制机制、制度体系的优越效能。