中国矿产资源产业扶贫与可持续发展的现状和政策建议

孙即才

(中共中央党校(国家行政学院)研究生院，北京 100091)

2016年《国务院办公厅关于印发贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案的通知》，按照“资源变资产、资金变股金、农民变股民”(“三变”)的思路，明确了开展矿产资源开发资产收益扶贫改革试点工作[1-2]。“三变”改革，盘活了地方经济，创新了资金使用方式，在精准扶贫、精准脱贫，以及贫困地区产业发展中发挥了积极作用[3]。中共中央 国务院2018年印发了《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导》，明确提出“规范和推动资产收益扶贫工作”[4]。因此，矿产资源产业扶贫具有可行性。

1 矿产资源产业扶贫和可持续发展概述

2016年，朱清等[5]从矿产资源资本化、正外部性、收益分配和制度创新四个方面论述了矿产资源开发扶贫的理论内涵。2018年，中共中央国务院明确了产业扶贫是实施精准扶贫、精准脱贫的首要举措[4]。根据原国土资源部2014年的数据，“自1999年实施新一轮国土资源大调查和2011年实施找矿突破战略行动以来，我国60%以上的石油和90%以上的天然气，以及大部分固体矿产资源的新发现主要集中在西部地区和中部地区”[6]。在自然条件恶劣的西部地区和中部地区(包括集中连片特困地区)，具有矿产资源禀赋优势，有利于进行矿产资源开发，进而实现贫困地区矿产资源、资产和资本的可持续发展。

矿产资源产业扶贫主要有三种方式：开发式扶贫、生态扶贫、转移式扶贫。开发式扶贫就是通过矿产资源的勘查开采等生产活动，产业多元化发展，当地居民以入股等方式参与矿产资源开发收益分配，拓展当地就业空间，如就业岗位数量、类别、途径以及岗位技能，全面提升当地就业质量，加大人才的培养和交流力度，带动快递业、服务业等相关行业的发展，拓展当地居民的视野和思路，提高矿区居民的整体素质，以及再就业的能力。例如，青海省天峻县采取的牧民入股分享收益模式。

生态扶贫，就是让矿区贫困户参与到环境的治理和保护当中，给予一定的资金补助，进而改善贫困户的生活质量和水平，保持良好的环境和生态。生产矿山会造成空气、水、土壤等污染，环境保护压力大。矿区居民参与环境保护和治理等工作，一方面对于资源开发企业而言，监督其履行环保等社会责任的完成情况，将环境和生态破坏程度降到最低；另一方面，维护矿区饮水安全、空气清洁，保证矿区人居环境安全和生产、生活的正常进行。例如，陕西省神木县采取的公益基金保障民生模式。

转移式扶贫的主要形式是异地搬迁扶贫。对于矿区自然条件恶劣、生态脆弱、资源环境综合承载量压力大、物资匮乏、灾害多发的偏远山区，人口、资源、环境难以协调统一，最好的办法就是采取异地搬迁的扶贫方式。通过教育和异地城市就业等方式，适度减少人口承载量，促进当地经济社会生态发展良性循环。在异地搬迁中，关键在于落实各项异地搬迁补贴、产业扶持等配套政策，提供安全可靠的住房、完善的基础设施、高质量的教育等社会保障体系，让贫困人口在异地他乡“移得动、留得下、稳得住”，能够安居乐业。例如，内蒙古鄂尔多斯市采取的移民搬迁异地发展模式。

可持续发展的提出可以追溯到1972年斯德哥尔摩世界环境大会。1987年联合国环境与发展委员会首次明确提出了可持续发展的概念，即同时满足当代人和后代人生存需要的发展。1992年联合国世界环境与发展大会通过了《里约宣言》和《21世纪议程》等重要文件，形成了世界各国共同遵循的可持续发展路径。2002年可持续发展世界首脑会议在可持续发展问题上达成了全球统一的目标，形成了具有可操作性方案。

对于可持续发展的定义，目前多是从经济、技术、环境和社会等不同维度进行考量，建立了多种可持续发展模型，涉及资源配置、技术进步、收入分配等多种指标，多数是基于新古典增长理论框架[7]。例如，邱东等[8]提出了狭义和广义的可持续发展定义。狭义的可持续发展是指“物质、人力资本在扩张、生态资本维持原状”的发展;广义的可持续发展是指根据不同地区经济发展水平的不同，采用不同的标准，制定区域性的政策措施，使得一个地区的发展总体上与世界各国物质、人力资本的增长和生态资本的非减性发展相适应。本文将可持续发展视为在我国现有经济发展条件下经济、社会和环境相互适应、相互作用、和谐统一的发展。

2 矿产资源产业扶贫与可持续发展不协调

目前，我国在矿产资源产业扶贫方面取得了一定的成绩。例如，中国地质调查局在14个集中连片区开展了矿产资源勘查开发、土壤地球化学调查和水文地质调查，形成大型-超大型资源开发基地22个，新增中小型矿山400余处，现有产值超3 000亿元，带动新增就业300余万人，解决近2 250万人的饮水问题，支撑350余万人脱贫减贫[9]。截至2016年1月底，我国在集中连片贫困地区共投入探矿权8 938个、采矿权22 838个(在保有有效期内)，在占全国陆域面积约五分之一的土地上投放了全国近三成的矿业权，贫困地区矿山企业(有效采矿权期限内)的工业总产值达到近2 000亿元，总利润超过208亿元，提供就业71.4万人，有效地将贫困地区的资源优势和政策优势结合起来，促进了地方经济社会发展[5]。但在制度建设、收益分配、激励约束、多元经营等方面仍存在一些亟待解决的问题。

2.1 收益分配制度不健全

收益分配方面，矿产资源产业扶贫试点工作的开展积累了很多好的做法和经验，值得汲取和借鉴。如：赣南苏区的“地质调查+”特色扶贫，进一步摸清了矿产资源家底，提交矿产地571处，成立矿山企业1 525个，采矿业总产值320亿，为矿区居民的脱贫致富以及地方经济社会发展作出了较大贡献[10]。但在实际工作中，矿山企业注重自身的效益，存在忽视矿区居民利益、收益分配不均等问题现象。以庆阳市石油开采区为例，2004年庆阳市石油企业销售收入71.27亿元，提供大口径财政收入6.89亿元，其中地方财政收入仅2.04亿元，可见石油作为地方支柱产业，对地方经济的带动作用不大[11]。在制度方面，因缺少可遵循的法律法规，矿区居民没有真正从矿山开发中得到应得的利益，而且由于矿产资源开发带来了低价征地、环境污染、地质灾害等问题，引发了众多的矿群矛盾事件。从矿山企业角度来看，不仅给矿山的正常生产带来困难，带来了很多不必要的赔偿费用，甚至于充当了“冤大头”的角色，让那些好逸恶劳、恶意索取的矿区居民得逞，恶化了矿区的社会风气。

在矿业勘查开发等生产活动过程中，企业依法征用临时土地时，涉及土地补偿费和青苗补偿费等赔偿费用问题。现在还没有统一的国家标准，有些地区虽有地方标准，但由于补偿相关文件出台的早且未及时更新，补偿标准过低，在处理具体问题时利益相关方需经多次谈判协商，最终确定一个双方可接受的补偿价格。而且，现在拥有集体土地使用权的居民，不与矿山企业签订长期的合同，他们往往只签订短期合同(常常是一年)，这给利益相关方带来了人力物力财力上的浪费，矿山的正常生产经营也受到干扰。

2.2 激励约束机制不完善

政府和企业的激励约束不到位，企业履行社会责任的相关机制建设不健全，缺少硬性约束条件。部分企业在环境、生态方面，存在敷衍塞责、应付了事的现象。而对于那些尽职尽责履行社会责任、依法依规进行矿产开发、注重环保生态的企业，多数地方还没有相应的激励政策。如果长期采取置之不理、“干好干坏”一个样的态度，矿山企业会感到“费力不讨好”，反而是鼓励企业“不作为”，长此以往，他们在环境保护方面不会投入足够的成本和精力，最终留下了大量的历史遗留问题。据统计，我国的集中连片贫困地区的“矿区环境恢复治理率仅为12.44%，还有460 km2的矿区需要恢复治理”[5]。在精准扶贫、精准脱贫方面，有些矿山企业不是真正为矿区居民办实事，存在短期捐资助学、帮弱扶贫等“面子工程”的现象。

政府还没有建立一套扶贫评估体系，个别基层干部不能从矿山企业和当地居民利益出发，落实各项优惠政策不到位，存在不作为、混资历的现象，扶贫专项资金截流挪用、不及时下拨依然存在。另外，对于举报矿山不法行为或履职不力的矿区居民，存在“视而不见”的现象，甚至对举报人打击报复。这样，公众监督弱化，矿区环境将遭受严重破坏，社会矛盾增多。

2.3 多元化发展趋势弱

矿区医疗卫生、文化服务等配套基础设施以及服务发展滞后，不能满足矿山企业员工的生活和精神需要。矿区所在地政府重视矿山企业给当地经济带来的税收收入，但往往忽视矿产资源开发给当地带来的创业就业机会和平台，没有给予相应的政策支持，造成大量的人力资源浪费，也造成了矿山企业员工与矿区居民收入之间的差距凸显。如果抛开矿业，需要投入大量的人力、物力和财力才能寻找新的产业支撑点和就业机会，特别是对那些土地贫瘠、地域偏远的区域，尤为困难。在贫困地区矿山建设方面，大数据、人工智能等新技术应用还没有得到很好的应用，绿色矿山试点建设、智慧矿山建设以及矿产资源示范区建设，虽有文件和政策支持，但常常存在“一头热”的现象，很多地方政府在申报等方面没有给予全力的支持和配合。

2.4 差异化政策不到位

在差异化扶贫政策实施方面，存在着不精准、不到位的现象。对于部分建档立卡贫困户已脱贫的居民，因为脱贫标准和配套制度体系的不健全，无法从贫困户列表中退出，贫困户脱贫后的对应政策不完善，有的仍享受贫困户的优惠政策。在用地政策方面，很多地方实行统一的用地政策，且审批周期长、程序复杂，而且开发未利用地也无明确的政策优惠，阻碍了矿山企业的正常经营发展，带来了巨大的交易费用。农村土地承包经营权入股设立公司已非常普遍，但定价机制尚不完善，还没有形成农村资产评估市场。对于贫困地区基础地质调查、环境治理等项目，还没有足够的资金和政策支持。

3 矿产资源产业扶贫可持续发展的政策建议

中共中央 国务院2018年提出“鼓励地方从实际出发利用扶贫资金发展短期难见效、未来能够持续发挥效益的产业”[3]。虽然矿产资源从勘探到开发需要十几年的时间，但矿产资源开发是一个有效益、实现贫困地区稳定脱贫、可持续发展的产业。对于具有资源优势的贫困地区，首要的是建立中央和地方联动机制，统筹制定矿产资源相关规划和产业发展规划[12]。特别是对于生态脆弱的贫困地区，在注重环保和生态的前提下，依照规划，采取“面上保护、点上重点开发”的政策，带动贫困区域经济社会和谐发展[13]。基于矿产资源产业扶贫存在的问题，坚持市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，需要从以下五方面着手。

3.1 建立收益分配制度

建立合理、公平、公正的收益分配制度，对于矿产资源开发可持续发展意义重大，需要从收益共享机制、分配机制和纠纷调解机制等方面开展相关工作。

建立矿产资源开发收益共享机制。探索建立以资金、土地使用权、技术等要素入股的长效机制，建立集体股权保障收益制度，矿产资源收益向贫困地区倾斜[2,6]。在具体实施上，可以采取“政府+公司+村民”“政府+公司+居民+协会”“政府+合作社+项目+农户”等多种形式，矿区居民共同享有矿产资源开发以及相关产业带来的收益，防止“财富悖论”现象的产生。在矿产资源开发过程中，对于造成环境和生态破坏的矿山企业，建立合法合规的损害补偿机制。

加强收益分配立法进程。在矿产资源产业扶贫试点工作的基础上，开展收益分配制度的立法工作，形成具有可操作性的法律制度。在保证国家作为矿产资源物质财产所有权基础上，探索国有产权的实现形式，调整中央和地方的分配比例，保证各利益相关方的合法权益，建立矿业权和排放权一体的转让机制，健全公共交易市场。

建立收益纠纷调节机制。成立调解委员会，维护各方权益。一旦发生纠纷，在村民自治的基础上，依据调节机制，先行通过调解委员会调解。如果不能得到妥善解决，村委会进行深入调解，坚持合理合法、公平公正，保证矿山企业的合法权益，简化程序，节约时间。同时，也保证当地百姓的利益，将矛盾消化在初期，减少成本，维持矿区社会稳定和谐的局面。

3.2 完善激励约束机制

针对激励约束机制方面存在的问题，建议从制度创新、监督管理和项目安排等方面着手，激发参与人员的积极性、主动性，推进矿产资源产业扶贫和当地经济的可持续发展。

加大制度创新力度。注重顶层设计，明确各方责权利，健全矿业权收益分配制度，制定矿山企业应履行社会责任相关法律法规，保障遵纪守法、积极履行社会责任、注重环境保护、为地方经济做出突出贡献矿山企业的合法权益，并给予减免税、优先保障用地等政策优惠。对于不履行社会责任的企业，依法依规给予处罚，并督促按期整改，减少因为矿山开采带来的环境和生态破坏。

强化监督管理。建立扶贫评估体系、风险防控机制和规避机制，强化督查管理。深入基层检查督导，推进各项扶贫政策的贯彻落实，加强扶贫政策落实跟踪研判和专项督查，对于落实不力的，启动追责程序，督查按期整改完成，保持政策落地不走样，避免形式主义[14]。特别是要注重扶贫项目、资金使用的督查，保质保量实施项目，保证专项资金的使用效率，加强责任意识和担当意识。

优化项目安排。在具体项目的安排上，符合“五大”发展理念，依照规划统筹安排。给贫困地区予以政策倾斜，推进绿色矿山建设和矿区地质环境恢复治理，促进资源的节约与集约利用[5]。

3.3 构建多元化经营模式

矿山企业的发展，要实现经济利益和社会效益的最大化，离不开全产业链的发展和多元化经营，这也是实现产业集约化、规模化、资本化发展的根本路径。一方面，建立从矿产资源的获取、勘探、开发到流通、深加工的全产业链，促进矿产资源开发的技术水平和经济效益;另一方面，拓宽与矿业相关的产业发展，为矿山企业的运营提供全方位服务，提高新技术的应用和推广，带动地方创业就业，深化服务供给和社会保障能力。

延伸矿业开发产业链。通过采用新技术和先进技术设备，拓展从矿产资源开发到矿产品深加工的全产业链，进行产品的精细化制造加工，建立原地“探采选冶”一体化发展，提高矿产资源综合利用率，增加产品的附加值，提高矿产资源的实际收益率。开展绿色矿山试点建设和智慧矿山建设，“支持连片特困地区开展矿产资源综合利用示范基地建设”[15]。

引导相关行业健康发展。矿产资源开发的发展，为交通运输、医疗救助、技术服务等带来了大量的潜在创业就业空间。矿产资源相关行业的发展，满足从业人员自身发展的需要，实现自我价值，也能为矿区解决实际问题，促进矿山企业和地方经济的互惠良性发展。

提升配套服务能力。第一，完善百货、快递、餐饮、修理、家政等相关服务体系，为矿山企业提供了便捷的综合服务，满足了企业技术要求和日常生活所需，丰富了业余生活，提高了矿区员工和居民的幸福感。第二，提高当地居民就业率，提升劳动技能，增加收入，维护矿区的稳定和谐。

3.4 实施差异化政策

差异化政策的实施，体现精准扶贫、精准脱贫工作的系统性、协同性。根据实际情况，因地制宜，给予贫困地区矿产资源开发政策优惠，优先保障项目用地和资金投入。

实行差异化优惠政策。对建档立卡贫困户实行政策倾斜，如建档立卡的贫困户可以优先入股效益好、露天开采的矿山，在其脱贫后，不再享受特殊优惠扶持政策。对于占用建档立卡贫困户耕地的情况，给予不同于非贫困户的补偿机制和方式，优先享有就业权和股份。等到脱贫后，与其他居民一样，具有同等的收益权。在一定时期实行差异化待遇的前提下，制定、实施和监督配套衔接政策。

实施差异化的用地和矿业开发利用管理政策。针对重点成矿区，加强资金投入，建设大型矿业经济基地，淘汰产能落后、污染重的企业[16]。根据期限、用途、易复垦程度、土地性质等的不同，对不同的矿业用地采取差异化政策。对于全力支持脱贫攻坚工作的矿山企业，在用地方面，采取租让结合的方式，并给予一定的政策照顾。对于尾矿库等临时用地可以采用租赁的方式，并适当延长期限；对于长久占用的矿区用地，可实行出让的方式。在程序上，多部门全力合作，简化程序，绿色通道，快速办结。鼓励合理开发未利用地。完善农户、村集体以及农用地经营权入股的定价机制，建立不同土地质量差异化的定价标准和培育农村资产评估市场[3]。

加大贫困地区资金投入。同等条件下在贫困地区优先安排一批基础地质和环境治理等项目，加大矿产资源勘查资金、人员和技术投入，特别是对于一些重要规划区和成矿区尽快实现紧缺矿产的重大找矿突破，保障资源储备和资源安全[17]。开展贫困地区1∶5万土地质量地球化学调查评价工作，为发展特色农业提供指导[18]。放宽矿区总量控制，优化采矿权配置[5]。

总之，坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，通过建立收益分配制度、完善激励约束机制、构建多元化经营模式、实施差异化政策，推进矿业绿色、循环发展，提高资源的综合利用率，实现贫困地区矿产资源产业扶贫，保障和谐健康、可持续发展。