中国应急志愿服务发展现状与前瞻——基于新冠肺炎疫情应对的观察

张 强，张 元

(北京师范大学 社会发展与公共政策学院，北京 100875)

全球不确定性和复杂性风险日益增加，处在关键转型期的中国更需要直面内生性、泛在性和系统性的风险(1)“这是一堂风险社会启蒙课”，https://news.caijingmobile.com/article/detail/413442?source_id=40&share_from=moments&from=groupmessage&isappinstalled=0，访问时间：2020年5月23日。，应急管理已经成为国家治理体系和治理能力的重要组成部分。(2)“习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调 充分发挥我国应急管理体系特色和优势 积极推进我国应急管理体系和能力现代化”，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-11/30/c_1125292909.htm，访问时间：2020年5月24日。志愿服务作为重要的社会力量为应急管理领域注入了新的活力，全球灾害应对经验早已说明，应急志愿服务是防灾减灾救灾工作体系的重要组成部分，联合国2018年全球志愿服务发展报告(SWVR2018)就以志愿服务应对风险、建设社区韧性的作用为主题。[1]在我国，志愿服务也已成为应急管理工作中必不可少的辅助力量和防灾减灾救灾的生力军。“5·12”汶川地震中，来自全国各地数以千万计的志愿者在灾区内外开展应急志愿服务工作，开启了中国志愿服务以及社会组织参与应急管理的新时代，在此后的“4·14”青海玉树地震、上海“11·15”特大火灾事故、“4·20”芦山地震等重大突发事件中，志愿服务均发挥了重要作用。灾害用惨痛的代价给社会打开了一个跨越式发展的“机会窗口”[2](PP.94-95)，我们实现了以志愿者、社会组织参与为显性增量特征的灾害治理变革。2020年，全国新冠肺炎疫情暴发，志愿服务力量积极参与，这也是志愿服务首次大规模参与突发事件中的公共卫生事件应对，其发挥的关键性作用有目共睹，但也面临诸多挑战。今后应急志愿服务如何发展以应对挑战并进一步在突发事件应对中取得更大成效需要我们在回顾应急志愿服务实践的基础上，展望未来发展的可行路径。

一、志愿服务在疫情防控中的角色定位与参与特征

对于志愿服务在新冠肺炎疫情应对中呈现的图景，学者们从不同的视角进行梳理(3)参见索浩宇、郭东旭《志愿服务在新冠肺炎疫情防控中的重要作用及完善建议》，《中国社会工作》，2020年第12期，第42-43页；谭建光《从保护到保险：疫情之下的志愿者权益保障》，《中国社会工作》， 2020年第12期，第39-42页；姚韦伟《进一步发挥社会工作和志愿服务优势促进基层社会治理——湖北省社会工作和志愿服务力量参与新冠肺炎疫情防控的启示》，《中国社会工作》，2020年第12期，第8-9页；张军、刘雨《新冠肺炎疫情防控中的“志愿者+社区社会组织”模式服务效力及其反思》，《天津行政学院学报》，2020年第3期，第79-86页。。本文从突发公共卫生事件的自身属性和带来的情境差异出发，结构化地分析应急志愿服务在新冠肺炎疫情应对中的运行特征。认知突发事件特性带来的情境差异是观察应急志愿服务的参与特征的重要前提。突发事件通常具有如下特性：一是突发性和紧急性，突发事件要求大量人力、物力能够被迅速且精准地调动至需求方；二是治理高度扁平化，突发事件尤其是自然灾害通常集中暴发于某一特定物理区域，面对爆发式的需求，常态治理结构失能，各类力量集聚，在短期内的应对体系呈现高度复杂的扁平化特征，此次新冠肺炎疫情打破空间局域性，具有跨域性、跨界性、综合性特点，以专业化分工、条块体制为基础的常态化管理体系暴露出不少问题[3](PP.1-13)；三是风险较高，不确定性强，突发事件发生情境中的风险因素通常会持续伴随着整个响应过程，这一方面对于应急力量的专业性要求较高，另一方面也需要知识和信息流动能够打破边界，充分适应充满不确定性的突发事件应对情境；四是社会建构性强[4](PP.94-95)，突发事件的发生机理或许是自然的，但是其影响和应对成效却具有较强的社会建构性，这种建构性不仅体现在社会治理环境、主体、要素、机制对于应对突发事件具有重要影响，也体现在突发事件应对过程对社会治理体系的反向塑造作用。重大突发公共卫生事件相比于自然灾害，人类对其发生机理和影响机制都知之不多，甚至一无所知[5]，在一定时间内没有人确切知道它的传染源、传播路径和治病机理，上述四类特征更为凸显。这就需要我们的公共卫生应急管理体系具备匹配峰值需求的收治能力以及适当分流的各级应对体系、相对成熟的卫生防疫体系、全方位精准的社区防控体系、有机统筹多元主体的社会支持体系，而志愿服务力量为这些体系构建中的重要主体力量。

(一)志愿服务的角色定位

首先，志愿服务是应急管理中的人力供给渠道。在疫情期间全国范围内平均每个社区只有6名社区工作者守护，无疑是需要社会组织、社工以及各类志愿者协力才能有效开展全方位的精准防控，尤其是志愿者，其低成本和灵活性将在社区治理中发挥重要优势。其次，志愿服务是应急管理中的知识传递渠道。随着我国应急管理体制不断完善，国家应急救援力量日益壮大，与此同时，越来越多具备专业能力的医生、社工、心理咨询师、工程师等专业人士以专业志愿者的身份加入应急志愿服务，这不仅带来了人力资源，还极大地促进了科学知识因需求而跨边界传递，而且还可能是低成本、高效率的。例如“iWill志愿者联合行动”创造了“三师联动”在线服务模式，将社工、医护和心理三类专业志愿者联合起来为有需求的社会组织和社区提供服务。再者，志愿服务是应急管理中的服务递送渠道。全球的应急救援实践早已说明，自救和互救是比公救更为重要的渠道。那就意味着第一时间应急需要的还是来源于灾区本地人群自身的韧性，也就是本土化志愿服务的自我供给。在此后长期的恢复重建过程中，志愿服务也扮演着查漏补缺、助人自助和社会创新的重要作用，如在新冠肺炎疫情应对期间涌现的各类在线志愿服务平台，通过志愿者的力量提供社区防控、防疫宣传、生活物资配送等服务[6](PP.42-43)。最后，志愿服务是应急管理中的社会调节渠道。志愿服务的重要功能和力量基石就是在于凝聚人们与社区之间和不同社区之间的社会资本，这一点不仅会在创造就业、提升收入、知识生产、服务提供等方面发挥作用，更能为应急状态下的政策决策与执行、社会变迁带来积极的润滑作用。[7]

(二)应急志愿服务的参与特征

疫情中的应急志愿服务主要呈现以下特征：

第一，服务方式的在线化。由于重大突发公共卫生事件的特性，大部分志愿者尤其是疫区之外的志愿者难以提供一线服务，为此志愿者大多通过线上方式开展远程服务。一是线上服务的规模较大。据卓明信息中心的不完全统计，近年来历次自然灾害应对中，志愿者的自发组织团队一般平均一支筹措的款物是20-40万，本次抗疫中自发志愿者在线团队筹措的款物都在200万以上，甚至不少都组织了千万以上的物资驰援武汉等重灾区。二是社交媒体成为有效的服务渠道。如iWill和武汉大学等志愿者团队不能进入医院和方舱医院，但通过病友微信群等发挥了心理抚慰、危机干预的积极作用。三是线上线下联动服务。例如NCP生命支援——武汉留守孕妈支援队伍不仅提供了在线信息服务，还联动在地的志愿者车队，为疫区中的孕妈提供就医交通服务。此外，一些非肺炎病患者以及罕见病家庭通过网络求救，联动当地社会网络响应需求实现了在地帮助。

第二，服务场域的多元化。本次疫情波及中国及世界各国，使得志愿服务的场域呈现出社区化和国际化并重的多元化特征。一方面，社区成为本次抗疫中的主战场，也是志愿服务的关键领域。社区作为社会治理的基本单元[8](PP.5-13)，毫无疑问是疫情防控的最前线。这种服务场域的社区化不仅体现在社区对志愿服务的需求上，还反映在志愿者与社区工作者等多元主体在社区服务体系里的有机融合。志愿者参与的不仅是社区交通卡口等，还有各类社区生活服务的支撑和社区力量的动员。正如我们所见，处在疫区战斗中的民众，不仅可以是当前疫情防控中的服务接受者，更重要的是他们同时也是服务递送者，是风险防控的第一响应人以及提升社区韧性的重要支柱力量。这也促成了两个局面：一是志愿服务的社区化服务成为常态，另一个就是对志愿服务组织与各类社区主体之间、社区志愿者之间的协作需求变得更高。另一方面，中国志愿者和社会组织也积极参与国际战疫，已组织经验丰富的志愿医疗专家和行动者同150多个国家举行了80余场卫生专家视频会议(4)“数字为证，中国对全球战疫的付出有目共睹”，http://cn.chinadaily.com.cn/a/202005/14/WS5ebcd4a9a310eec9c72b8e1d.html，访问时间：2020年5月24日。，向各国积极分享中国的战疫经验。还有一部分志愿者通过线上联动外国的社会网络与线下携手当地志愿者的方式开展物资捐赠、疫情防控等志愿服务。除此之外，不少中国留学生志愿者也投入当地的疫情防控前线。

第三，服务能力的专业化。参与抗击疫情的三条防线需要志愿者对公共卫生知识有基础的掌握，这意味着对专业志愿者、专业型社会组织的需求很大，大量医护人员以及具有物流等方面专业背景知识的人参与踊跃，且涉及产业链、服务面很广。值得关注的是，此次抗疫对志愿服务项目组织管理的专业能力也具有较高要求。

二、应急志愿服务面临的挑战

一是应急需求把握难。突发事件的紧急性要求服务供给者又“快”又“准”地把握灾情、疫情中的人们的应急需求。因此，志愿服务要以需求为导向，快速精准的需求评估也就成了志愿服务行动的初始问题。但是在新冠肺炎疫情中，由于物理时空的隔离使得志愿者了解高风险疫区的需求并不容易。权威信息供给不足，社会多信源呈现复杂局面。志愿组织及志愿者在进行需求分析时必须要选择最快的方式获取具体需求，识别并核实准确需求，同时根据城市和农村社区特点，考虑疫区返回人群、脆弱人群和普通人群等不同圈层的群体以及疫情发展的不同阶段，因地、因人、因时对需求信息进行收集、挖掘、整合分类、核实跟进并发布，有效协助疫情防控资源对接，提升战疫效率并提供有针对性的个性化服务。

二是专业性需求高。专业化既是此次新冠肺炎疫情应对中应急志愿服务的显著参与特征，同时也是参与难点。突发事件的高风险和强不确定性不仅要求志愿服务力量具备服务的专业性，同时要求其具备项目管理的专业性，尤其是志愿者的权益保障和保险工作[9](PP.39-42)。一方面，应急志愿服务除了涉及较为常见的以体力服务为主的工作，更多地是需要不同专业能力支撑的工作，如心理服务、社工服务、医护服务等，在疫情应对期间，对于医院的直接性服务支持、物资装备采购捐赠、社区及卡点的防疫消杀、疫区人群的心理疏导等工作就需要更为专业的能力储备。另一方面，专业能力的挑战不仅仅来源于服务内容本身，还关系到项目管理能力，志愿服务团队能否将差异化的服务需求转化成一个结构化的志愿服务项目，在人员管理、资金筹措及使用、物资调用、信息交互等各个方面运行是否有序都将直接影响志愿服务绩效。值得一提的是，在项目运行和管理过程中应急志愿服务必须兼顾效率与风险，建立有效的安全保障和风险管理机制是应急志愿服务开展的前提。在新冠肺炎疫情应对期间，志愿者的安全防护装备是否充分、是否建立了意外保险和应急处置机制都成为疫情应对志愿服务团队以及社会各界高度关注的问题。

三是多元协同机制化水平有待提升。突发事件致使原常态情境下社会治理体系的稳定结构受到冲击，呈现出过度扁平化的困境状态。[10](PP.24-28)正如习总书记强调，防范化解重大风险需要善于整合各方力量，建立健全风险防控协同机制。[11](PP.67-77)因此，突发事件中与多方主体如何有效协同，克服跨域联动与属地管理矛盾、资源配置碎片化等问题是应急志愿服务不得不面临的挑战。[12](PP.39-42)一方面是政社协同，即志愿服务组织和政府部门之间如何在政府的统筹推进下做到高效协同。现实的应急管理实践中政府部门提供的公共服务与企业部门提供的商业服务以及社会组织提供的志愿服务之间并没有什么不可逾越的鸿沟，但与此相适应的良性政社互动机制还未建立。另一方面是社社协作，就是社会组织之间、志愿组织之间的协同问题。在新冠肺炎疫情应对过程中大量的志愿服务输送至疫区，如何对这些人力、资金和物资进行高效协调成为关键性问题。此外，大多志愿组织和志愿者之前并不相识，往往都是火线携手，甚至仅是在线接触，所以就迫切需要建立协作上的信任和服务流程的标准化。

三、应急志愿服务发展路径前瞻

针对以上挑战，我国的应急志愿服务发展需要遵循以下原则：

首要的是社区为本。志愿服务的核心优势之一就在于弹性和灵活性高，其可以贴近社区、贴近百姓就近就便服务，在应急管理中更是可以发挥“第一响应人”的作用。与此同时，应急志愿服务需要以需求为导向，因地、因人、因时根据灾情演进中社区居民的动态需求灵活递送相关服务。因此，应急志愿服务必须扎根社区，针对重点人群和个性化需求，联动社区内外各方面力量“积极响应、接诉即办”，开展基于需求的具体服务。

其二是专业为基。开展应急志愿服务就是要不断提升专业化水平，以满足差异化强、复杂性和情感性高的应急需求。既要增强应急志愿者自身的专业能力，也要依托各类专业机构和团队建立系统的应急协作网络，如北京夕阳再晨、武汉大学方舱服务队等团队都构建了“社会工作者+专业医师+心理咨询师”的三维支撑，充分依托专业力量开展分类分级的志愿服务。

其三是风险为重。日常志愿服务要兼顾效率与风险，应急时更要建立有效的安全保障、风险管理机制。做好这一点，不仅需要为应急志愿者提供防护知识、装备、意外保险，也要平时做好应急预案和各种形式的演练。除此之外，还要做好实时风险管控机制，如利用微信群等社交平台与后方平台型机构建立实时的协调机制，对一线服务的应急志愿者和队伍进行动态的联动支持，实时进行风险识别和管控。

最后是创新为继。应急志愿服务要注重利用各类新型技术工具和新的理念增强自身韧性。面对日益复杂化和具备高度不确定性的风险和突发事件，创新则是韧性建设的有效渠道。本次抗疫中社区各方利用各类新媒体平台和在线工具来实施服务需求统计、志愿人员管理、服务运行监测等具体职能，进而提高项目运行管理能力，在一定程度上实现了志愿服务根据社区需求有序进入和退出、实地服务和外围在线备勤相结合的工作局面。与此同时，这也意味着我们要及时吸取相关新理念，如面向可持续发展的韧性社区建设观念等，拓宽应急志愿服务的内容供给和发展方向。

当然，上述基于业务层面的发展原则还是需要环境层面的完善优化，要从体制改革深化的层面完善应急志愿服务制度供给。建议中央精神文明办、应急管理部、民政部等党政部门从社会治理创新格局的视角上完善应急志愿服务的具体制度设计，既要借鉴2013年芦山地震中的雅安经验做好非常态下的志愿服务与各方的制度衔接，明晰社会化与组织化、“网上”与“网下”、公益和市场等关系，更要在常态下提升志愿组织和志愿者的应急能力，研究出台相关政策，提供资源支撑和服务管理，以引导志愿者和社会组织依法、有序、有效、有力参与灾害应对。在这一过程中，制度化、标准化将是重要的基础性工作。本次抗疫实践提醒我们，应急志愿服务需要社区化、乡村化和基层化，实现这一点的关键举措就是应急志愿服务的标准化。只有编制出台系统规范的社区应急志愿服务工作指引，才能真正实现应急志愿服务在基本层面上有序、有效、有力地参与应急管理。