甘肃省疏勒河流域水流产权确权试点改革的实践与思考

王合创

（甘肃省疏勒河流域水资源局，735211，酒泉）

疏勒河发源于祁连山脉西段托来南山与疏勒南山之间，流经青海省天峻和甘肃省肃北、玉门、瓜州、敦煌等五县市,总流域面积17万km2，总长度约670km。 疏勒河穿过昌马峡谷出山后，进入河西走廊平原，形成了10条南北走向的沟道。 多年来，洪水主要从其中的3 条沟道通过，在昌马水库下泄较大洪水时，其余沟道部分有分流情况。 疏勒河干流建有水库2座、 水电站9座、 泵站2 处、 水闸5座，有地表水一、二级水功能区6个，涉及盐池湾国家级自然保护区、昌马河省级自然保护区、安西极旱荒漠国家级自然保护区。 本次水流产权确权试点的范围为从肃北蒙古族自治县与玉门市交界处至西湖乡北河口段的疏勒河干流河道，长约260km。

一、试点改革取得的成效

1.全面完成了水域、岸线等水生态空间确权

（1）划定了水域、岸线等水生态空间范围

完成了河道勘测定界和洪水调查，测量河道断面108.5km，建立了洪水调查河段平面图、洪水位纵横断面图、洪水调查整编成果表、洪水痕迹及洪水情况调查表、 洪峰流量计算表、 横断面测量成果表等 “三图四表”，编制了《疏勒河干流河道洪水调查报告》。 划定了干流河道管理范围，完成三等水准测量494km，测绘河道长度280.3km， 测绘河道管理范围面积22 294.51 hm2，完成1∶2 000 地形图及正摄影像图航测310km2，制作图幅301 幅，编制了《疏勒河干流河道管理范围划定成果报告》。 制作埋设河道管理范围界桩2 838个， 标示牌192个，公示了河道管理和保护范围。

（2）开展了水域、岸线等水生态空间所有权确权登记

开展了权籍调查和数据整合，完成河道管理范围内自然资源确权面积22 294.51 hm2。 建立了确权登记数据库，形成了地籍调查表，界址点成果表、宗地图、面积汇总表等成果资料，编制了《疏勒河干流水域岸线水生态空间自然资源确权成果报告》。

（3）完成了水生态空间内涉水工程占压土地确权登记

调查涉水工程140 宗，登记确权44 处，涉及土地104 宗，总占压土地面积63.11km2。

（4）严格水域、岸线等水生态空间保护和监管

划定岸线保护区、 岸线保留区、岸线控制利用区、岸线开发利用区15个，划定功能区面积64.03km2。其中，岸线保护区35km2，岸线保留区18.34km2，岸线控制利用区7.2km2，岸线开发利用区3.49km2。 建立了疏勒河干流河道水域岸线利用与保护工作协调机制，规范了涉水工程建设项目审批。

2.完成了疏勒河干流灌区水资源确权

（1）完成了干流灌区水资源使用权确权登记颁证

2014年6月 至2017年12月 开展了干流灌区水权试点工作，确权试点范围内（玉门市、瓜州县）水资源使用权9.4亿m3。 其中， 生活用水确权水量2 323.88万m3，农业用水确权水量73 807.05万m3， 工业用水确权水量4 925.11万m3，生态用水确权水量2 683.96万m3， 政府预留水量10 260万m3。农业用水确权面积138.47万亩（1 亩=1/15 hm2，下同），占现状耕地面积201.76万亩的68.63%。 对农业用水户进行了确权发证， 颁发水权证221 本；重新核发工业、生活、人工生态、 农业取用水户取水许可证3 619本。2017年12月通过水利部、甘肃省政府验收。

（2）健全了水资源监控体系

升级改造了灌区信息化系统，实施了灌区斗口计量设施更新改造及干流水资源监测调度管理信息系统建设项目，累计建设灌区关键控制性引（分）水口水情实时监测断面16个，斗口水量实时监测点698 处， 闸门测控一体化系统24 套， 灌区信息化观测计量面积达到总灌溉面积的90%以上。

（3）加强了水资源用途管制

研究制定了《甘肃省疏勒河流域水域岸线用途管制实施办法》， 明确了水域岸线用途管制的主体、内容、途径和方式。出台了《甘肃省水资源用途管制实施办法》，明确了各类用途的水资源管制要求，对用途变更进行监督管理。 保障了流域生活、生态、生产用水，防止城乡居民生活用水、基本生态用水和合理农业用水被挤占。

（4）加强了流域水资源统一调度管理

严格按照水权水量、面积“双控”指标，制定年度水量调度计划，加强昌马、双塔、赤金峡水库三库联合调度，2018年全年实现双塔水库断面向下游敦煌西湖国家级自然保护区下泄生态水量2.35亿m3。

二、试点改革的主要做法

1.开展河道勘测定界，划定水域、岸线等水生态空间范围

积极收集水利（水文）、国土、林业、 环保等部门基础测绘等相关资料，布设测绘控制点，严格按照相关规范开展测量，制作1∶2 000 河道数字地形图。 开展河道洪水调查，进行洪水分析计算，划定了干流河道管理范围，明确了河道管理范围边界线及其地理坐标。 为了使边界线准确反映河道实际范围，根据河道管理与保护工作实际、 结合节约利用土地等要求，严格按照相关法律法规及《甘肃省水利工程土地划界标准》等规范，明确有堤防的河道，其管理范围为两岸之间的水域、沙洲、滩地、行洪区、两岸堤防及护堤地；无堤防的河道，有治理规划的，按两岸规划的护堤地外边界线之间的区域确定， 无规划的，按照历史最高洪水位或者设计洪水位确定管理范围。 针对不同河段的具体情况，分别确定无堤防河段水生态空间范围： 河床天然岸坎不明显的，以设计洪水位与岸坡的交线为基础确定水生态空间范围界线；河床天然岸坎明显、岸坡稳定、岸坎满足防洪需求的，以岸坎为基础确定水生态空间范围界线；河床天然岸坎明显且满足防洪需求但岸坡不稳定的，考虑保障岸线稳定所需的岸坡空间，以保证水生态空间的稳定性；河床天然岸坎明显、岸坡稳定，但岸坎不满足防洪需求的，以地平线与岸坎的交线为基础确定水生态空间范围界线；河道两侧视防洪抢险需求，预留一定距离，以保证水生态空间的整体性和独立性。 把取得的河道管理范围勘测定界数据成果，与市、县（市）国土、城乡、森林、草原等规划相衔接，最终形成了河道管理范围图。 根据水利部《河湖及水利工程界桩、 标示牌制作与安装标准（试行）》要求，在河道重要下河通道、桥梁、取水口、电站、管理范围界拐点及水事纠纷易发地段等，制作埋设了河道管理范围界桩，在河道起点、终点、人口密集地点等河岸埋设标示牌，公示河道管理范围和保护范围。

2.严格区分不同情况，实施水域、岸线等水生态空间确权登记

针对土地确权历史遗留问题多、数据来源复杂的实际情况，相关部门密切配合，在对市、县（市）土地利用数据库、 第二次全国土地调查数据库、农村集体土地确权登记发证数据库、农村集体土地承包经营权确权登记发证资料、农村二轮土地确权登记发证等资料数据分析整合，实地调查水域、岸线等水生态空间范围内的土地类型、位置、范围、面积、用途、分布等利用状况， 查清空间范围内耕地、草地、林地等土地分布利用现状的基础上， 开展所有权宗地地籍测量，形成地籍调查表、界址成果表、宗地图、面积汇总表等成果资料。 在结合水利普查、河道岸线和水资源调查、土地利用现状调查与测绘成果等大量资料，实地调查划定河道自然资源登记单元界线，整合相关用途管制、生态保护红线、公共管制、特殊保护规定及政策性文件等内容， 形成公共管制内容调查成果的基础上，经市、县（市）政府公示，进行了水域、岸线等水生态空间范围内的土地所有权确权登记。 同时， 对自然资源基本信息、权属信息进行了登记附图，建立了信息数据库， 实现水务与自然资源管理部门信息的互通共享。 在涉水工程占压土地确权登记的过程中，自然资源部门已依法征地确权，并获得土地使用权证的涉水工程不再换领不动产权证； 已依法征地确权，但未获得土地使用权证的涉水工程，由管理单位向不动产登记机构申请办理不动产登记；对土地权属、用地性质有争议的，由政府组织相关方进行协商， 明确不动产登记办理工作的办法，在全面摸底调查，查清涉水工程各项信息的基础上，完成占压土地确权登记发证。

3.划定岸线功能区划，落实水生态空间保护监督管理措施

以河段重要节点、较大支流入河口等为岸线功能区分段节点， 对干流河道水域岸线进行功能区划分，明确了岸线的功能定位。 建立了由酒泉市政府牵头，疏勒河水资源局以及市、县（市）水务、自然资源、农牧、林业等部门共同参与的工作协调机制，明确由各级河长负责组织实施水生态空间的管理保护工作，保证落实“保护区严格限制与保护无关的建设项目和涉水活动，维护其功能；开发利用区坚持开发与保护并重，保障水资源可持续利用； 同时具有多种使用功能的开发利用区， 按照其最高水质目标要求的功能实行管理”各项措施， 并把水生态空间监管责任纳入河长制考核内容， 切实规范涉水建设项目审批， 杜绝非法占用水域、岸线等违法违规行为，有效防止了现有水域面积的衰减和岸线的滥占滥用。

4.开展监控体系建设，强化水资源和水生态空间用途管制

实施了疏勒河灌区斗口计量设施更新改造和干流水资源监测调度管理信息系统建设项目，实现了灌区取用水信息的计量、 复核和共享，灌区自动化计量灌溉面积占到了灌区总灌溉面积的90%以上。 严格按照水资源配置优先序要求， 统筹安排生活、生态、生产用水保障，加强水资源用途管制，做到了所有取用水户严格按照规定的用途取用水，不得擅自改变用途，确需改变用途的必须由有管理权限的水行政主管部门审批。 在已完成水资源确权的基础上，严格按照市、县（市）政府确定的水量控制指标和水权面积， 制定灌区供水调度计划，建立健全疏勒河水量调度管理责任制度，把取用水指标纳入政府最严格水资源管理制度考核内容，有效统筹了流域生活、生态、生产用水，保证了双塔水库控制断面生态水量的足额下泄。 根据水利部发展研究中心2017年敦煌生态治理项目阶段性评估结论，2016年疏勒河到达下游北河口水量达到7 700万m3， 党河到达下游末端北湖滩水量达到2 000万m3，干涸多年的哈拉诺尔湖形成了24km2水面，西湖自然保护区周边地表植被覆盖率进一步增加，生态环境得到了初步改善。 积极引导农业与工业企业间水权交易，完成了玉门市花海百万千瓦级光热发电示范基地建设项目与花海镇、柳湖乡、独山子乡、小金湾乡等4个乡（镇）9个农民用水户协会及用水户间水权交易的水资源论证工作， 通过了甘肃省水利厅的批复，复核用水量638万m3，编制了可行性研究报告，明确由玉门市政府设立的宏裕水务投资有限责任公司具体负责水量收储转让事宜，为开展农业与工业间的水权交易，解决新增工业企业用水需求探索了新途径。

三、存在的问题和不足

1.水生态空间确权登记的权属问题尚不明确

宪法、物权法明确规定，水流属于国家所有。 水利部、原国土资源部印发的《水流产权确权试点方案》（水规计〔2016〕397 号）明确要求，依据划定的水域、 岸线等水生态空间范围，明确其所有权和功能定位，按照自然资源统一确权登记的有关规定实施统一登记。 对于水生态空间范围内的土地，属于国家所有的，登记为国家所有；属于集体所有的，登记为集体所有。 疏勒河流域干流河道水域、岸线等水生态空间范围内的土地，有国家所有和集体所有两种情况。 现行法律和 《自然资源统一确权登记办法（试行）》（国土资发〔2016〕192 号）等，对水生态空间所有权的内容、权利主体与空间范围内的土地所有权的关系等都没有作出具体规定。 疏勒河流域在试点中把国家所有的水域、岸线等水生态空间范围内的土地登记为国家所有，集体所有的水域、岸线等水生态空间范围内的土地登记为集体所有，但由于水生态空间没有明确的权利主体，所有权与空间范围内的土地所有权的关系不明确，无法有效实施对水生态空间的确权登记。

2.水资源使用权物权登记的途径和方式尚有争议

《水流产权确权试点方案》 明确要求， 在水资源使用权确权试点中，要充分考虑水资源作为自然资源资产的特殊性和属性，研究水资源使用权物权登记的途径和方式。 水资源由于其流动性、不确定性、多功能性等特殊属性，水资源使用权物权登记与水资源的特殊属性及其管理要求不符，难以套用其他不动产登记的方式和方法完成确权登记。2015年实施的《不动产登记暂行条例》 第五条不包括水资源使用权的登记，《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》(中央 编 办 发〔2013〕134 号)规 定 的 登 记事项也未包括水资源和取水权。 因此， 水资源究竟属于动产还是不动产，是按动产还是按不动产进行确权登记，也还存在争议。

3.自然资源“一地多证”历史遗留问题尚未解决

妥善解决“一地多证”问题，对于维护社会稳定和推进生态文明建设都具有重要的现实意义。 疏勒河流域水域、 岸线水生态空间等自然资源“一地多证”问题普遍存在，其形成的原因既有以往自然资源分头管理，“数”出多门、标准不一等历史原因，又有相关法规制度不健全，各地政策、自然及人为因素、 土地现状变化较大等客观原因，通过试点改革全面化解“一地多证”等矛盾问题难以全面实现。试点工作中，采取通过调查手段，先查清并记录争议内容， 为后续解决此类问题提供数据支撑的办法， 待后续相关专项工作开展后，由有关责任部门主导逐步解决争议矛盾。

四、进一步深化和全面推广改革的措施建议

1.正视历史原因，妥善解决无相关手续涉水工程确权颁证的问题

试点对疏勒河干流河道水生态空间范围内的涉水工程占压土地进行了全面详尽调查， 由于历史原因，这些工程普遍存在缺少用地手续等问题，按照现行政策要求，无法确权登记。 为有效完成水生态空间范围内涉水占压土地工程的确权登记工作，建议对那些权属清晰、 边界准确、基本不存在用地权属争议的工程，由所在地的县级以上地方人民政府制定相应措施办法，统一发布公告，公示涉水工程的用地手续问题，经公示无异议后实施不动产登记发证。

2.加强顶层设计，为深化水生态空间确权提供政策支撑

建议有关部门严格按照中央提出的改革要于法有据、立法工作要和改革工作相向而行的精神要求，进一步加强水域、岸线等水生态空间确权工作的顶层设计，研究明确水流所有权、 水生态空间所有权等的内涵，明确水生态空间所有权与空间范围内土地所有权之间的关系，明确水生态空间所有权的范围边界，并在此基础上开展有关法律法规的修订工作，为今后进一步深化水域、岸线等水生态空间确权，在甘肃省乃至全国范围内推开水流产权确权改革提供坚实保障与支撑。

3.建立长效机制，切实全面加强水域、岸线等水生态空间监管

充分发挥全面推行河长制在水域岸线等水生态空间监管方面的优势和作用，建立由政府牵头，流域机构和水利、自然资源、农牧、林业等部门共同参与的水生态空间监督管理机制，明确监管职责，加强水资源和水域、岸线用途管制，强化水域、岸线功能区管理和水生态空间监督管理，切实保障流域经济与生态均衡发展和可持续发展。