论课程改革的合法性及其路向

张家军

(西南大学 西南民族教育与心理研究中心/教育学部，重庆 400715)

任何国家在推行某项公共政策的过程中，都不可避免地会遇到该项政策的合法性问题。课程改革作为一项促进个体与社会和谐发展而着力推进的政策是否存在合法性问题？如果存在这一问题，如何提高课程改革的合法性？这些都是我们在探讨课程改革时不能不面对的问题。

一、课程改革合法性问题的提出

1.课程改革合法性问题提出的背景

众所周知，课程是教育教学的核心要素。课程改革作为一项教育改革措施，它不仅影响着教育变革的深度，而且牵涉各级各类教育乃至教育评价制度和教师教育的变革，必然会触动社会各界人士的神经，引起社会的高度关注，进而引发对课程改革的各种言说。如对我国于2001年开始的第八次基础教育课程改革，《光明日报》曾于2005年3月16日刊发《新课标让数学课失去了什么?》，文章认为义务教育数学新课标“改革的方向有重大偏差”，“方向是错误的”；而在同年的6月1日，《中国教育报》刊发的《对话义务教育数学新课标》，认为义务教育数学新课标改革的“大方向应该肯定”。由此出现了截然相反的两种意见。无独有偶，2016年9月，《中国学生发展核心素养》总体框架一经发布，在全国就引起了较大的反响与争论。支持者认为：“在中国学生发展核心素养的三个方面中，自主发展对应的是教育的元价值(个体性价值)；文化基础对应的是教育的工具性价值；社会参与对应的是教育的消费性价值(社会性价值)。由此可知，中国学生发展核心素养的顶层逻辑与教育价值的分类逻辑严谨对应，体现了严密的教育价值顶层设计。三个领域分别体现了人的个体性、工具性和社会性的发展，分别对应了教育的元价值、工具性价值和消费性价值。”[1]质疑者则认为，核心素养的“核心”何在？核心素养的培育抓住“核心”了吗？培育核心素养的“核心”何在？这些问题并未得到很好的解答。继“素质教育”之后的“核心素养”究竟是课程改革概念炒作的新提法，还是我国课程教学变革的有效路径，这一问题值得我们深思[2]。在此，我们无意对上述争论作一确定性的结论，也无意卷入双方的论争之中。但上述关于课程改革的分歧与质疑却引发了我们的思考：课程改革到底该如何进行，才能赢得绝大多数人的拥护与赞同？换句话而言，任何课程改革都必须考虑其合法性。虽然说众口难调，任何课程改革都难免会引发人们对它的责难与批评，但如果很多人都对课程改革提出不同的看法，必然会降低人们对课程改革的认同，进而影响到课程改革的推进与实施。尤其是随着我国现代化进程的加快，个体素质的提高及参政意识的不断增强，如果课程改革未能考虑其合法性，课程改革的内容、决策程序和过程必将受到公众的质疑。

2.课程改革合法性问题提出的必然性

如果说上述关于课程改革的争论与分歧是引发课程改革合法性问题的导火索，那么，随着社会的发展及人们认识与研究的深入，课程改革的合法性问题也必然会被认识与关注。具体来说，课程改革合法性问题提出的必然性主要体现为以下两点:

其一，依法治教的需要。党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的决定，从而为社会主义各项事业的健康发展提供了坚强的思想指导与法治保障。为了更好地实现依法治国，2018年组建了中央全面依法治国委员会。依法治国在教育领域最本质、最直观的体现就是依法治教，其核心思想就是用法治思维和法治方式来推进教育改革。教育改革的法治思维指的是在教育改革的过程中，要按照法治的理念、逻辑与精神来分析遇到的问题，牢固树立法律至上的意识，遵循法律的规范与要求，确保教育改革的决策过程与内容符合法律规定，体现决策的科学化与民主化，寻求法治之下的社会各界教育利益的“最大公约数”。教育改革的法治方式则要求在处理教育改革遇到的问题与难题，如招生考试、教育公平、教育管理体制等问题时，必须按照法律的相关规定和程序进行，并在解决教育问题的实践过程中不断提高学法、用法的能力；通过树立法治思维内化教育改革的法律意识，采用法治方式约束教育改革的外在行为，必然将教育改革带入法治化的轨道，实现教育法治化。

其二，课程改革作为一项公共政策的内在需要。任何一项公共政策要得以顺利地推进与实施，都必须具有合法性。可以说，合法性是公共政策的本质特征。通过提高课程改革政策的合法性，可以极大地提高公众对其的支持与认同。正如伊斯顿(Easton，D.)所说，“不断灌输合法感，或许是控制有利于制度规则和权威当局的弥散支持规模的唯一的最为有效的手段”，因为“由于存在对权威当局的合法性的信仰，权威当局就可以确保，即使它们的活动在一个特定范围内失败，它们至少也会得到其他成员的默许甚至是热心的合作”[3]。我国的课程改革是由教育行政主管部门推动的，是典型的政府行为，就其本质而言，属于公共政策的范畴。因而，课程改革也会遇到合法性问题。可以说，课程改革合法性程度的高低将在很大程度上决定其生命的活力和期限。

二、课程改革合法性的内涵

何谓合法性？合法性是不是就是合法律性？合法性包括哪些基本的指向范畴？这是我们在明晰课程改革合法性之前首先需要厘定的问题。

1.合法性的内涵与维度

(1)合法性的内涵

学界关于合法性的看法，主要存在着两种观点，即：自然法合法性理论与实证主义合法性理论。

对合法性持自然法观点进行研究的传统，最早可溯源至古希腊时期。古希腊时期，人们对本体论意义的思考引导着人们对自然世界终极意义的探寻，同时也引发了人们对司法、政治与伦理的终极意义的审视。审视的结果就是将正义、公正等普世性的价值规范与伦理原则，作为衡量政治制度是否具有合法性的根本标准。亚里士多德曾明确指出：“依绝对公正的原则来评断，凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态(偏离)。”在古希腊的先哲们看来，这种奠基于正义、公正之上的规范并非人为的，而是与自然的普遍法则相吻合，并以一种潜在的力量存在于各种政治生活之中，规训着社会个体的思想观念与行为方式。古希腊思想家们的这种思想主张被后来的学者们所沿袭。如，契约论者认为，社会制度是公民经过充分讨论后形成的，它充分反映了公民的愿望与意志，因而社会制度蕴含着平等、公正和正义等理念，其合法性也就不言而喻了。卢梭曾言：“我们无须再问应该由谁来制订法律，因为法律乃是公意的行为；我们既无须问君主是否超乎法律之上，因为君主也是国家的成员；也无须问法律是否会不公正，因为没有人会对自己本人不公正。”[4]罗尔斯(Rawls，J.)更是旗帜鲜明地提出了公正是社会制度的首要美德的主张，认为如果社会制度不公正，就难以保证社会实践活动中的公平与合理。他说：“公正是社会制度的首要德性。”[5]罗尔斯还认为，如果社会制度存在着不公正之处，就应该对其修订或加以废除。由上述可看出，自然法合法性理论是站在一种伦理学的角度来论证社会制度的合法性的，主张社会制度应能彰显公平、正义和仁爱等理念，进而保护人类的自然状态。

与自然法合法性理论不同，实证主义合法性理论认为，正义、平等、公平等符合自然理性的普世性的伦理价值不能成为合法性的判断标准，衡量合法性准则的只能是那些具有科学性及可操作性的范畴。因为价值规范与道德标准主要是社会个体基于自己主观的情感作用的，它们与社会个体的观念及其选择有关，而与事实问题并没有实际上的逻辑联系。基于此种理解，对于社会合法性的研究就应限定在分析和剖析社会制度范畴之内。正如韦伯所言：“通过自然法(Naturrecht)，我们可以看到价值理性正当性的原则。即使自然法在事实的发展上，并不总是与其宣示的理想相一致，但是我们必须承认：它的严整逻辑对行为仍有其影响，而这使它与神意法、成文法和传统法律都有所不同。今天正当性最普遍的形式，便是对合法性的信仰，也就是服从形式正确的以一般方式通过的成文规定。在这方面，所谓自愿同意的秩序，或强制规定所形成的秩序之间的区分，只有相对的意义。”[6]在实证主义合法性者看来，现代社会的制度体系必须摒弃那些任何带有“应当”诉求的价值规范与理想，所需借助的是政策专家和政策决定者对大量的政策分析、过滤而形成条文的政策形象。由此可知，只有国家制定颁布的各种法律规范才是实在法，才能算是法律。而合法性就是合法律性，即服从国家制定的各种规则。

从上述主张可以看出，自然法合法性强调的是合法性的实质性层面，认为合法性与合法律性是两回事。合法性应当符合道义原则，一项社会制度是否具有合法性应该从伦理学的角度来加以衡量。实证主义合法性与自然法合法性不同，它主要是从形式性的角度来研究、关注合法性，并将合法性与合法律性相等同。实质合法性主张有助于实现社会公平，是合法性不可或缺的一个重要方面。但合法性并不等同于正义、公正等道德价值判断，后者仅仅是构成前者的非充分必要条件。该种主张对于公平、正义观念的推导，以及合法性的限定只可发生于“原初状态”或“无知之幕”的真空中。该种主张“既不谈到事实上建制化了的决策过程，也不谈到可能同法治国原则背道而驰，并使组织良好社会面对一幅颇有讽刺意味镜像的社会发展趋势和政治发展趋势”[7]。而形式合法性将价值关怀排斥在外，认为合法性就是合法律性，隔离了对人的生存的价值关怀，其合法性基础也就变得极为脆弱。因此，无论是自然法合法性理论，抑或是实证主义合法性理论，二者都有失偏颇，合法性应是形式合法性与实质合法性的有机统一。正如哈贝马斯所说：“合法律性的合法性是不能用一种独立的、可以说与道德分离地居住在法律形式之中的合理性来解释的；相反它必须追溯到法律和道德之间的一种内在关系。……这种法律类型的形式属性只有根据充满道德内容的原则才提供赋予合法性的理由”，“以合法律性为中介的合法性之所以可能，是因为产生法律规范的程序也是在道德实践之程序合理性的意义上是合理的，是在这种意义上合理地实施的。合法律性的合法性之所以可能，是因为法律程序与服从其自身程序合理性的道德论辩之间的一种相互交叉”[7]。

(2)合法性的基本维度

通过上述合法性的基本讨论，我们可以抽象出合法性应具备的基本要素：

其一，合法律性。“合法律性”是指拟定的某项政策或决定应与既定的法律规范相符合，这是合法性形式上的有效要求。虽然我们说合法性不能等同于合法律性，但要达致合法性，首先必须要合法律性。如果与国家的法律条文不相符合，某项政策或决定无论多么富有道德性，在实践中都往往很难贯彻或实施。正因如此，韦伯明确指出：“今天最为流行的合法形式是对合法的信仰：对形式上具体地并采用通常形式产生的章程的服从。”[8]

其二，有效性。这应该是最具确定性认识的合法性的基础。从韦伯式的科层制管理的有效性，到李普塞特主张的长期有效性有助于领导的合法性，再到罗尔斯所说的政府责任的有效性，以及哈贝马斯所强调的商谈伦理的有效性，都强调有效性是合法性不可缺少的重要构成。

其三，公众性。广大社会公众积极的政治参与是合法性的根本源泉。自卢梭积极提倡“人民主权”以来，广大公众的参与已成为合法性政治不容置疑的重要来源和评判原则。有学者指出：“群众的成形和结集，是现代社会的基本民主化过程：民主化意味着，不再只是有权利、财富和声望的、受过贵族式教育的小社会集团在政治—社会—文化秩序中占支配地位，而且也逐渐让原处于社会底层、受教育程度不高的普通人发挥作用，他们的情绪冲动、精神品质、生活趣味闯入传统社会的既定价值领域，逐步改变社会—文化的结构形态。群众作为一个现代性概念，不仅是一种社会形态的新样式，而且是一种新的评价原则和伦理样式。”[9]

其四，正义性。如果说合法律性、有效性和公众性是合法性检验的工具性标准，正义性则是判定合法性的价值性标准。面向社会大众的任何一项改革或决策都涉及价值判断问题，都必须以价值维度为依托，必须接受社会公众对其进行道德性的拷问与评判，如是否符合社会的公正价值、是否尊重广大社会成员的基本权利、是否能满足最广大社会公众的需求等。就教育领域而言，教育公正是指“通过合理的教育制度，恰切地分配教育资源，使每个人获得与其相适应的教育，满足个体的学习需要，使个体得其应得，实现个性化的发展”[10]。

上述四个维度的逻辑关系是：首先，合法律性是现代政治合法性的前提，在此基础上的有效性则增强了合法性的基础；其次，现代政治可以说是大众政治，因此脱离了社会公众参与的政治则很难说具有合法性；最后，正义性是衡量合法性和有效性的重要标尺。

2.课程改革的合法性

通过上述对合法性这一概念的剖析，我们不能将课程改革的合法性与合法律性简单画等号。课程改革的合法性应包含课程改革的形式合法性及课程改革的实质合法性。

(1)课程改革的形式合法性

在法治社会中，课程改革的形式合法性要求课程改革必须依据国家的实在法开展实施，亦即“据法改革”。课程改革对实质理性的追求亦应以此为依据，课程改革的实施只有得到国家的法律授权才是合法的。卢曼曾指出：“法律的实在化意味着，任何既定的内容都可以获得正当的法律效力，而这一点是通过一项决定实现的，这项决定赋予法律以有效性，也可以剥夺其有效性。实在法是通过决定生效的。”[11]韦伯也曾提出：“特殊的法的形式主义会使法的机构像一台技术上合理的机器那样运作，它为有关法的利益者提供了相对而言最大的活动自由的回旋空间，特别是合理预计他的目的行为的法律后果和机会的最大的回旋空间。”[12]从上述名家的言论中可以看出，课程改革的形式合法性之于课程改革的推进及其效果的可预见性是至关重要的。

课程改革的形式合法性主要指课程改革的实施必须遵循一定的程序规范与要求。课程改革从主体的确定、理念的提出、目标的明确，以及内容的筛选、课程改革方案的审议和课程改革政策的颁布都要符合国家法律规定的步骤与秩序，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为课程改革的法定程序，确保课程改革决策科学、程序正当、过程公开，这样制定出来的课程改革政策才具有相应的合法性。罗尔斯曾明确指出：“在纯粹程序正义中，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序。这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的。”[13]当然，不同的政策主体，如立法机关与行政机关在制定公共政策时，所经历的程序合法性是存在区别的。就课程改革政策而言，其合法程序大体经历以下几个阶段：一是国家的法治机构审查课程改革政策，审查其是否符合国家的相关规定，以确保课改政策的合法律性；二是讨论并表决决定，课程改革政策方面的重大问题需国家相关部门召开会议讨论、决定；三是公布实施，经过讨论后，一旦课程改革方案获得通过，就由国家的教育行政部门组织实施。课程改革的形式合法性衡量的主要是课程改革本身的程序正当性。

(2)课程改革的实质合法性

一项公共政策能否被社会公众认可，关键在于该项政策是否“值得”认可，它蕴含着哪些合理性与正当性，即该项政策是否存在着实质合理性。在课程改革的实施与推进过程中，由不同群体之间的思想观念、教育惯习、经济发展、文化水平及教育利益分配的差异等引起的冲突，都会引发人们对课程改革的不同看法，进而影响着课程改革的实质合法性。因此，课程改革还必须符合价值理性的根本要求，达到实质合法性，才能使其具备较为完备的合法性。具体来说，课程改革的实质合法性包括以下两点：

其一，合价值性。课程改革的合法性本质上要求考察课程改革的价值取向，审视其中蕴含的价值理性。有学者认为：“教育改革是一项价值高度涉入的活动，其规则维度必须以价值维度为依托，合法律性必须接受合目的性的评判，比如符合社会的公正价值，尊重公民的基本权利，符合教育的基本规律等。教育改革的合目的性具有两重含义：一是符合受教育者的天性，促进学生身心发展的教育目的；二是符合社会公正、教育公正的制度目的。任何教育改革如果不符合这二重目的，就是在价值维度上出了问题。”[14]因此，课程改革除了应符合学生的身心发展规律外，还要兼顾绝大多数群体的利益，而非某一特殊阶层或群体的特殊利益；否则，课程改革必然招致各方面的消极应付、抵制甚至批判。为了兼顾绝大多数群体的利益，就需要广大社会个体能够积极主动地参与到课程改革中来，这是实现课程改革合法性的重要途径。一方面，广大社会个体的积极参与扩大了课程改革决策资源的提取范畴，增强了课程改革政策的利益调节和分配功能，从而能更好地协调各种利益关系，增强社会大众对课程改革的认同感。另一方面，广大的社会个体在参与课程改革决策的过程中，满足了其心理需求，增加了课程改革决策和内容的透明度，增强了公众在课程改革中的成就感、尊严感，课程改革政策也更易为社会公众接受和认同。有学者指出：“如果未经充分参与和合作而做出具有约束力的决策，这不仅说明政府不尊重公民，而且当其将这些决策施于公民时也缺乏足够的正当性。进一步地讲，政府官员必须认识到参与和合作的表达价值还存在着实践上的理由：它不仅有助于制定完善的公共政策，而且还能够促进这些政策的实施。”[15]

其二，合绩效性。课程改革的合法性基础还来自其政策的推行及其带来的实际效果。课程改革的合绩效性是指课程改革能够满足广大社会群体日益增长的享受优质教育的需求，能够取得良好的社会效益，即广大人民群众的教育获得感、幸福感。它表征为课程改革对广大社会群体教育需求的一种满足与适应状况，这种状况在一定程度上可视为课程改革合法性的重要标识性因素。国内有学者指出：“对人类需求的优先考虑必然成为判断公共政策是否合法的最终基础。”[16]李普塞特也曾指出，国家的合法性与其政绩的有效性密切相关，如果“有效性一再丧失，或长期丧失，则会危及一个合法系统的稳定性”[17]。同理，如果课程改革的绩效性不能得到保证，则其合法性也会受到损害。由于绩效性是课程改革实践有效性的直接反应，课程改革的绩效合法性如果受损也必然会损害课程改革的实践合法性。虽然课程改革的绩效性与课程改革的合法性并不必然地存在着逻辑上的对应关系，但总的来看，课程改革的合法性需要课程改革绩效性的证明与支撑。从长期的角度而言，如果课程改革能在一定时期内保持较好的绩效性，能够不断满足公众的教育诉求，适应时代发展的趋势，进而赢得社会公众的普遍认可与赞同，便可以为课程改革获取其合法性。当然，随着境遇的改变，社会公众的心理预期亦有可能发生变化，这种变化必将对课程改革的合法性基础产生影响。因此，如果将课程改革的绩效性视为课程改革合法性的完全基础，容易陷入“绩效困境”。课程改革的绩效性并非课程改革合法性的充分基础，而是必要基础。

三、课程改革合法性的路向

根据上述对课程改革合法性的剖析，我国的课程改革要获得合法性，必须从形式合法性与实质合法性两个方面进行。

1.课程改革形式合法性的提升

由于课程改革的形式合法性涉及课程改革的主体及课程改革的程序等方面的问题，因此，课程改革形式合法性的获取也应从这两个方面着手：

(1)明确课程改革的主体，扩充民主基础

课程改革主体的合法性指的是课程改革所涉及的主体，在宪法和法律所赋予的权限范畴内，充分发挥其各自不同的职能，积极参与课程改革政策的制定与执行。从广义的角度而言，凡是能够使课程改革政策方案得到合法地位的国家立法机关，以及经国家立法机关授权的各种组织乃至社会实践主体都可以成为课程改革合法化的主体。换句话而言，课程改革的主体既可以是居于国家法律规定的领导地位、获得法律授权、享有公共权威，以及制定、执行公共政策的机构，也可以是虽不拥有领导地位但对公共政策的制定和执行具有强大影响力的社会组织，还可以是经过法律认可且对公共政策的制定和执行具有一定影响的社会公众。在我国现行的教育法律法规中，关于课程改革主体的表述较少。如：在《中华人民共和国教育法》(2015年修正)中，仅仅在第11条中指出，“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，推动各级各类教育协调发展、衔接融通，完善现代国民教育体系，健全终身教育体系，提高教育现代化水平”；在《中华人民共和国义务教育法》(2015年修正)中，也只是在第35条中提出，“国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置，改革考试制度，并改进高级中等学校招生办法，推进实施素质教育”。由上述法律条文可看出，仅仅在《中华人民共和国义务教育法》(2015年修正)中指出了义务教育阶段的改革主体是国务院的教育行政部门，而对于其他学段、其他改革主体都没有明确的法律规定。

为了使课程改革决策更加科学，应调动广大社会群体和个人参与课程改革的积极性，扩大课程改革政策合法性的民主基础，在达成共识的基础上取得广大社会公众的信任与支持。这就涉及政府所能允许的社会公众参与的民主类型和民主参与的程度。就民主类型而言，在现代社会中，民主可分为市民社会的自治民主、公共领域的参与民主，以及国家形式的建制性政治民主三种形态。其中，市民社会的自治民主是市民社会主体能够平等参与、自主管理各种与课程改革相关的社会事务。公共领域的参与民主，其“概念的规范内涵不仅仅指民主法治国家中恰当的机制安排，它更超出了成文的交往和决策过程之外”[18]。建制性政治民主表明，“民主是国家形式，是国家形态的一种”[19]。衡量社会公众参与的民主程度则可以从民主的范围、民主的广度和民主的深度三个方面加以判断。社会公众参与民主的范围是指社会公众在参与课程改革等社会事务的过程中，社会公众的意见在哪些问题上能起决定性作用，对社会公众意见的权限会有哪些限制。科恩(Cohen，C.)认为：“在任何社会中，民主的有效范围是由两个因素来确定的：一是全社会实际参与决定的问题有多少，有多大重要性；二是社会成员如果愿意的话，通过间接控制的正常体制在影响或改变决定方面能起多大作用。”[20]民主的广度涉及社会公众参与的数量问题，决定于受国家政策影响的社会公众中实际或可能参与课程改革决策的人数的比例。民主的深度则由社会公众参与的性质来确定，主要是指社会公众在参与课程改革时是否能够深度参与，且参与是否充分。“从某种意义上说，深度的衡量居于次要的地位，因为一种民主必须先要有一定的广度，才能评价其深度。一个社会内少数人完全而且有效地参与，不能构成民主。取得了合理的广度以后，下一个问题便是要看参与者参与时是否充分、有效。……如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主。”[20]

(2)完善课程改革的程序，做到程序规范

课程改革程序的合法性是指课程改革方案，以及相关规定的形成与实施过程要透明、公开，符合国家的法律规定。课程改革实践证明，课程领域的问题无法仅仅通过课程改革自身来加以解决，它往往涉及多方利益的博弈。要协调、平衡好课程相关者的各方利益，必须加强课程改革的程序化和法治化进程。对此，有研究者指出：“当前我国教育改革已经取得了较多成绩，中央层面与地方层面都出台了一系列教育改革的举措，促进教育转型与发展。然而，这一系列教育改革依旧是在‘行政主导’而非‘规则主导’下进行的，改革的经验与成果也缺乏通过制度化程序加以确定、规范的过程。”[21]课程改革的程序大体上包括两个方面：一是课程改革方案的形成程序；二是国家立法机关将形成后的课程改革方案通过审议后纳入立法程序。关于立法程序，《中华人民共和国立法法》对此有明确的规定，此处不予赘述。

一般而言，课程改革方案要合乎法律规定主要是指制定和执行课程改革方案的每一个行为，即：课程方案的规划、课程方案的设计、课程方案的安排、课程方案的运行、课程方案的评估，以及课程方案的矫正等几个环节在形式和程序上都要获得国家的法律授权，符合法律规范，遵守正当民主程序，体现公共利益的要求。要提高课程改革方案的合理性、民主性，首先，应规范社会公众参与程序。在课程改革方案正式推出之前，由政府或主管部门组织人大代表、政协委员，以及相关领域的专家学者等对课程改革方案的合法性、必要性及可行性进行论证，广泛听取社会公众、大中小学校，以及相关的社会机构与组织的意见建议。其次，课程改革方案的承办单位可采取调查、座谈、公示、论证等方式组织社会公众参与，充分听取其意见建议。再次，强化专家论证。承办单位应邀请相关领域的专家就课程改革方案的科学性、必要性、可行性等问题进行专门论证。最后，加强风险评估。承办单位应对课程改革方案开展风险评估，对课程改革方案可能引发的各种风险进行预测与研判。

此外，一种普遍性的观点认为，为保证政策改革的相对稳定性及可行性，可以采取改革试点或“试验田”的形式，在一些地区先行先试，待试验成功后再由国家立法机关通过一定的立法程序将其上升为正式的法律，并在全国推而广之。可以说，在课程改革的实施情况及运行效果尚未明确之前，此种方式不失为一种明智之举。较为理想的课程改革方案的形成过程应是一种互动调适的完善过程，即一个由课程改革方案的制定者和执行者共同对课程改革方案进行使用、反思、调整、改进、再使用的过程。之所以如此，一方面，课程改革方案未必十全十美，可能存在需改进之处，需要在执行、实施的过程中来发现和改进；另一方面，即使制定者认为是一个较为理想的课程改革方案，理论上也行得通，也需要在实践中来加以检验与验证。因此，为了保证课程改革的合法性，除了要依法进行改革外，课程改革的方案还要经过充分的论证，广泛征求社会各界的建议与意见，最后由课程改革的主导机关归纳总结后，形成最终的改革方案，提交相关部门进行审议。

2.课程改革实质合法性的提高

课程改革的实质合法性是从课程改革目标与内容的正当性角度出发，进而对课程改革提出的要求。因而，课程改革的实质合法性牵涉课程改革目标与课程改革内容两个方面。

其一，课程改革目标的设定应适切，能被广大的社会公众所接受。课程改革是对一个国家与课程有关的教育制度进行调整与改进的过程。关于这一过程有两种截然不同的观点，即唯理主义的制度建构论与经验主义的制度进化论。在很多学者看来，理性“并不是人的自我意识的最初的最重要的属性，而是存在本身的属性”[22]。换句话而言，理性是社会个体的先天性的本体性存在。唯理主义的制度建构论者认为，理性是普遍的、无限的，并坚信可以从人类以及社会本性出发寻觅到建立社会秩序的普遍原理，并在此基础上建立一套完美的制度体系，以规范社会个体的行为。经验主义的制度进化论者认为，社会个体的理性是在实践中产生的，因而人的理性是一种有限理性。它受制于境遇性的社会实践，正是在社会实践中经由不断地尝试和经验的累积，才最终铸造了文明的社会人。由是看来，经验主义的制度进化论者认为，人的理性是有限理性。笔者赞同经验主义的制度进化论的主张。由于人的认识的理性的有限性，决定了我们不可能完全准确地预知未来课程改革中的一切情况，这就决定了课程改革不可能一蹴而就，而是一个循序渐进的过程。在这一过程中，我们不能脱离我国教育的实际情况，同时还要考虑我国的政治、经济、文化等多方面因素的影响。因此，课程改革应当设定近期、中期及远期三个阶段的目标，采取渐进式的改革方式。一方面，可以让社会公众能够适应、承受改革的力度；另一方面，在渐进的课程改革中，转变社会公众的课程价值观念，认同课程改革目标的价值取向，使之与国家要求相吻合。

其二，课程改革应满足广大社会公众的教育需要与诉求。由于课程改革是一项全局性的事业，涉及不同教育系统内部不同要素之间的协调、整合、沟通，以及教育系统外部不同地区、不同阶层受益群体之间的需要诉求与利益分配。因而，如何公正合理地处理课程改革牵涉的利益群体之间的诉求与利益，以使课程改革受到大多数人的认同与支持，是课程改革取得实质合法性的根本所在。正如哈贝马斯所言：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”[23]由此可见，提高课程改革的实质合法性，就应让广大的社会公众参与到课程改革中来，充分表达他们对课程改革的意见、愿望与利益诉求，以获取他们对课程改革的认可与支持。换句话而言，就是让课程改革的不同利益主体通过商谈的形式，最终达致“视域融合”。哈贝马斯指出：“一种或多或少以商谈的形式、在公开争论中产生的公共意见所具有的影响，当然是一种可以起举足轻重作用的经验变量”，当这种公共意见经过一系列的立法程序后，就“会从事实上普遍化的公共意见中产生出一种从利益普遍化的角度出发得到了检验、赋予政治决策以合法性的信念”[7]。那么，在众多课程利益主体参与商谈的过程中，如何确保商谈程序的公正性，就成为必须考虑的焦点了。为此，哈贝马斯提出了商谈伦理，并为此型构了一个“理想的沟通情境”。在这个“理想的沟通情境”中，为了防止某一利益主体的话语霸权，还必须遵守四条准入原则：一是任何具有言说与行动能力的参与者都有同等的参与权利，并在参与的过程中可以随时发表自己的意见与见解，针对其他的言说主体提出自己的质疑，任何言说主体不得压制其他言说主体进行言说的自由与权利；二是所有的言说主体都有进行辩解和建议的同等权利，以及对言语规范的有效性提出疑问或反对的权利；三是任何言说主体都有表达自己好恶、情感与愿望的平等言说权利；四是任何言说主体都有调节话语行为的同等权利，在言说的过程中进行自我辩护或要求他者作出辩护[24]。简单而言，在对课程改革进行讨论的过程中，任何有资质的人都可以成为话语主体，所有的话语主体都是平等的，都享有自由且公正地表达自己诉求与愿望的机会，其他的话语主体尤其是权力的拥有者不得进行压制与干涉。不同利益主体经过充分沟通，就会对课程改革方案达成共识。在我国的课程改革中，不同地区、不同层次教育主体的利益并未得到公平、完整的展现，使得课程改革出现不和谐的“音符”，进而不利于课程改革的实施。有研究者曾对人民教育出版社出版的九年义务教育语文课本进行分析发现，语文课本具有以下特点：一是从课文反映的内容来看，很难说有城市或农村偏向，各册课文反映的城乡内容多寡不一，但越到高年级反映城市的内容越多。同时，从课本中描述的城市或农村的内容可以看出，二者表现出明显的文化偏向。如，反映农村特色的课文内容多是与动物相关的故事、景物及历史上的故事；而反映城市特色的课文内容则要丰富得多，有介绍城市和反映城市景物的，有反映城市家庭生活的，有描述发生在城市里的故事的，还有反映城市文化生活的。由于农村更多地与历史、自然相关，这无意中可能暗示，农村代表一种自然的、固定的、过去的文化；而由于城市代表着现代生活，代表着现代化，成功人物也一律是有城市背景的，城市则代表一种人文的、现代的、高速发展的文化。这也许是无意的安排，却能引起学生，尤其是农村孩子对城市生活的向往与羡慕。二是在课文内容中，中性的内容占了比较大的比例。中性的内容除了动物、植物、人物、物品以外，古诗和古文在课文中也占了较大的比重。对于这些中性的内容，考虑到城乡家庭对孩子早期教育的差异，以及城乡家庭为孩子提供的文化资本的差异，城市孩子对这些中性的内容更为熟悉，而农村孩子对这些东西的接触则较少。三是即使农村学生非常熟悉的内容，课文中的表达方式也是农村孩子非常陌生的，如动植物的学名，用散文、诗歌、古诗词来描绘的农村景色，所以学校课程的学习从某种程度上也是一个将乡村学生熟悉的事物陌生化的过程[25]。由于在选择课程内容的过程中，对我国城乡间的巨大差异重视不够，在一定程度上忽视了城市和农村儿童在教育环境、教育资源上的巨大差别，导致农村学生所学的知识与农村联系不大，学生既不熟悉也不感兴趣，无法调动学生内在的学习动力。对此，有学者指出：“一种知识，只有当它从‘个人知识’转化为‘集体知识’，或从‘私人知识’转化为‘公共知识’的时候，才具有合法的身份，具有相当于客观性的那种强制性。”[26]如果公众对课程所承载的知识的合法性存在质疑，无疑会大大降低课程改革的实施效果。

综上，我们从形式合法性与实质合法性两个方面对课程改革的合法性问题进行了探讨，并从整体上对课程改革进行了反思，这或许有助于人们从另一个角度更好地认识课程改革，促进我国的课程改革合法化不断走向深入。