怀化旅游精准扶贫面临的问题与优化路径

李 策

（怀化学院商学院，湖南怀化418008）

一、引言

党的十八大以来，党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的重要位置，出台了一系列精准扶贫的政策和措施，各地的精准扶贫模式正在不断取得实效。旅游产业对区域经济发展具有极强的乘数效应，通过发展旅游业来消除贫困是西部地区扶贫的重要方式之一。旅游精准扶贫是以旅游为引擎，以精准科学方法为手段，对贫困地区、贫困人口进行精准识别、精准帮扶和精准管理，从而实现“真扶贫”“扶真贫”的目的[1]。实施旅游精准扶贫战略不仅可以消除贫困、创造就业机会，还有利于贫困地区产业结构调整，提升第三产业在国民经济中的比重，有利于贫困地区经济的长远发展。

目前学者对旅游精准扶贫的关注点主要集中于以下几个方面：一是对旅游精准扶贫的概念及理论基础的研究，邓小海[1]（2015）将旅游精准扶贫定义为针对不同贫困地区旅游扶贫开发条件和不同贫困人口状况的，由旅游精准扶贫识别、旅游精准扶贫帮扶、旅游精准扶贫管理构成的一种区别于以往粗放式旅游扶贫的全新方式；吴忠军等[2]（2017）利用3W1H法对旅游精准扶贫概念做出了相关阐释，即是什么（What）、扶持对象是谁（Who）、为什么（Why）、怎么扶（How）。二是对旅游精准扶贫的运行机制及实现路径的研究，张俊英[3]（2019）、张葳[4]（2019）认为可以通过志智双扶、创意开发、因地制宜、强化配套等方式提升旅游扶贫效果。三是对旅游精准扶贫效应的研究，党红艳[5]（2017）认为旅游精准扶贫最直接的效应是经济效应，即通过发展旅游带动贫困地区的经济增长，增加居民收入；赵荣荣[6]（2019）认为民族村寨居民对旅游精准扶贫的社会效应和环境效应感知明显，对经济效应感知较不明显。民族村寨可以通过提高居民旅游服务技能和素质，合理平衡旅游收益，形成可持续发展的村落遗产地旅游精准扶贫模式。四是对旅游精准扶贫存在的问题及对策的研究，林巧[7]（2016）、林移刚[8]（2017）认为目前旅游精准扶贫中存在诸如居民脱贫意识不强且贫困户旅游参与意识程度低；劳动、资本、土地等旅游初级生产要素配置不合理，旅游高级生产要素严重缺乏，基础设施建设不足等问题。在对问题进行深入剖析后，他们提出了有针对性的建议：完善政策，加强基础设施建设和人才培养，合理规划、升级、创新生产要素。目前，学者们有关民族地区旅游精准扶贫的路径优化的研究不多，民族地区是我国旅游扶贫的主战场，充分认识当前旅游精准扶贫过程中存在的问题并优化其发展路径，有助于其旅游精准扶贫效率的提高。

怀化所处的武陵山片区为我国十四个集中连片特困区之一。湖南“十三五”期间51个贫困市县中，怀化占了13个，数量位居榜首；在湖南省确定的11个深度贫困县中，怀化更是占了2个，贫困面积大，贫困人口多，贫困程度深是怀化扶贫工作面临的挑战[9]。虽然怀化地理环境复杂、产业薄弱，但是这里生态秀美，风情浓郁，特产丰富。怀化有原始次森林30多处，侗、苗、瑶、土家等50个少数民族聚居于此。怀化地区贫困村寨的自然环境、民族文化和其他社会自然资源与乡村旅游有着天然的耦合关系。怀化作为旅游精准扶贫的主战场之一，可以依托得天独厚的旅游资源，大力推进旅游精准扶贫，全力助推脱贫攻坚。但是目前，怀化旅游精准扶贫过程中还存在一些问题，旅游精准扶贫的效能还没有充分发挥出来。这些问题的解决有待于旅游精准扶贫路径的优化，只要我们把政策、资源、文化、市场等优势综合利用好，乡村旅游和休闲农业一定能够成为怀化地区精准扶贫的有效途径。

二、怀化市旅游精准扶贫开展现状

（一）旅游精准扶贫政策体系逐渐完善

从1991年我国首次提出“旅游扶贫”，到2014年首次提出“旅游精准扶贫”概念，再到2015年启动“贫困村旅游扶贫试点工作”，旅游扶贫及其精准帮扶正在成为各个贫困地区轰轰烈烈的实践。怀化市早在2016年5月30日就召开生态文化旅游产业发展现场推进会，并先后出台了《关于建设旅游强市的决定》 《怀化市生态文化旅游产业专项规划（2016-2025）》 《关于实施精准扶贫加快推进扶贫开发工作的决议》 《怀化市精准扶贫攻坚行动实施纲要（2015-2020年）》 《怀化市精准脱贫管理工程实施方案》等政策文件。怀化市扶贫规划把发展乡村旅游列为扶贫重点工程，连续三年每年安排5 000万元专项资金支持乡村旅游产业发展，财政、税收、金融、投资、土地政策也纷纷向旅游扶贫领域倾斜。同时，怀化市政府还成立生态文化旅游产业发展领导小组，完善日常考核、督查通报、责任追究等配套制度，构建了“纵向到底、横向到边、齐抓共管”的责任体系。这些措施有力地推动了旅游精准扶贫工作的开展。

（二）旅游精准扶贫成效开始显现

怀化市充分利用生态旅游资源优势，发挥旅游业的综合带动作用，将旅游开发与精准扶贫有机结合起来，借助“旅游+”发展灵活多样的旅游精准扶贫模式。比如，借助“旅游+农业”模式，发展了靖州杨梅小镇、九丰现代农博园等现代休闲农业；借助“旅游+文化”模式，发展了皇都侗文化村、芋头、坪坦等特色侗寨村落；借助“旅游生态”模式，发展了黄岩旅游度假区等优质景点。在发展旅游精准扶贫过程中，贫困村寨的道路交通、通信网络、环境卫生、绿化美化、公共服务体系和旅游基础配套设施都得到明显提升，贫困地区居民的生活环境得到极大改善。目前，怀化拥有省五星级休闲农庄5家、乡村旅游宾馆207家、农家乐499家、生态休闲度假区11处，已经有坪坛、鹤城区大坪村、白马村等28个旅游扶贫重点村通过发展旅游产业脱贫摘帽[10]。

（三）旅游精准扶贫品牌逐渐树立

品牌形象是推进旅游精准扶贫的关键。目前，怀化市的旅游精准扶贫产品从“粗放式管理”向“规范化管理”转变，从“无序竞争”向“联合提升”转变。在互联网和旅游电子商务的飞速发展的背景下，怀化各贫困地区纷纷聘请专家学者指导，加强宣传营销。旅游主管部门和扶贫部门依托电视、广播、微博、微信等传播媒介，借助节庆推广、主题活动、文体赛事等形式，推广民族风情旅游理念，打造旅游精准扶贫品牌。芋头侗寨、山背花瑶梯田、地笋苗寨、自驾雪峰山生态文化旅游节、通道侗族大歌节、靖州苗族歌鼟等一大批展示民族特色的旅游产品强势崛起。这些风情旅游扶贫产品在游客心中树立了怀化独有的民族旅游品牌形象，提升了怀化旅游的知名度、美誉度、向往度，吸引了全国各地及大量境外旅游者前往观光消费。

三、怀化旅游精准扶贫过程中面临的问题

（一）政府作用未能充分发挥，旅游扶贫产品开发靶向不精准

很多贫困地区的旅游项目缺乏科学的开发规划，开发层次较低，尤其是没有实现因地制宜的特色化开发，这种开发靶向不精准的旅游扶贫产品体系导致旅游扶贫产品同质化严重。一个典型现象就是很多贫困地区农家乐存在低层次重复建设等问题，这些农家乐接待能力有限，体验性差，服务产品单一，导致游客人均消费不高，商户利润微薄。除此之外，由于商户经营管理能力弱，服务单一标准低，呈现出“小、散、弱”的特点，这使得这些贫困户具有很强的返贫风险。除了良好的生态景观，少数民族村寨对游客吸引力最大的是民族特色文化。然而，很多少数民族村寨没有全要素开发意识，只是简单开发了自然山水资源，优秀的民族文化或者民间技艺并没有深入挖掘，即便开发了也大多是观赏性高于参与性。比如，作为国家非物质文化遗产的侗族刺绣，其旅游开发还仅仅停留在参观和售卖的层次，游客深度体验刺绣工艺的旅游产品稀少。因此，由于开发靶向不精准，旅游精准扶贫产品总体附加值不高，扶贫效应不明显。

（二）贫困户思想观念落后，主动脱贫导向不精准

长期以来，政府扶贫往往都停留于“授人以鱼”的做法，尤其是喜欢逢年过节给贫困户送钱送物，这样的扶贫方式造成一部分贫困户“等、靠、要”思想严重，部分地区甚至存在着利用扶贫政策养懒汉的现象。与此同时，长期深度贫困也令山区贫困群众失去脱贫主动性，不少贫困户由于身上背着长期积累的债务，没有胆量参与旅游产业扶贫，“宁可穷着”。这些因素导致大部分贫困群众对旅游精准扶贫政策和内容不了解，对旅游扶贫项目主动参与性不高。部分扶贫干部对脱贫攻坚政治责任认识不足，扶贫责任传导层层递减，扶贫方式重“输血”轻“造血”，对贫苦户缺乏主动脱贫教育和引导，贫困群众脱贫的积极性、主动性和创造性没有充分调动起来。旅游精准扶贫的一系列优惠政策和旅游发展带来的经济利益，贫困人口未能充分享受，扶贫效果不明显。

（三）旅游专业人才储备不足，人才培养方向不精准

旅游精准扶贫人才缺失是影响振兴旅游产业、落实精准扶贫目标的关键因素之一。在贫困村寨进行旅游扶贫管理和运行的多为本地村干部，由于缺少旅游开发与管理的专业培训，他们在提供旅游公共安全服务、景区信息服务、处理游客投诉时往往力不从心，其管理方式和水平不能很好地适应旅游精准扶贫的要求。同时，由于贫困地区优质教育资源集聚力较弱和地方职业教育课程“大而全”，缺乏对当地旅游扶贫人才培养的精准定位，导致旅游扶贫人才培养方向不精准，不能满足当地旅游扶贫的人才需求。目前，各贫困地区对旅游规划、旅游营销、旅游信息化管理、旅游文创等实用型人才需求迫切，既深入了解当地民俗风情又懂旅游经营管理的复合型人才稀缺。旅游精准扶贫人才储备量不足，人才技术缺乏成为旅游精准扶贫过程中面临的巨大挑战。

（四）利益分配机制不健全，贫困人口利益维护不精准

由于怀化的旅游精准扶贫模式还在不断探索中，旅游利益分配机制不健全，让本该成为旅游精准扶贫利益主体的贫困群众，在利益分配中处于被动地位。一方面，贫困户存在较多资金、人力、技能等方面的制约，在旅游扶贫开发中话语权较弱，维权意识缺乏，对外来资本的依赖性较强。这导致外来资本在利益分配中较为强势，占有了旅游收入中的多数份额，贫困人口从旅游开发中获取的利益有限。另一方面，贫困户在参与旅游精准扶贫过程中，由于自身观念、知识、能力、资金以及住家位置等因素影响，导致贫困人口参与不平衡，旅游扶贫效应不能覆盖所有贫困群众，贫困人口之间的贫富差距增大。贫困村寨从“绝对贫困”走向了“相对贫困”，贫者更贫，富者更富，“马太效应”显现，容易引起贫困人口对旅游发展的抗拒及其他一系列社会矛盾[11]。

四、怀化旅游精准扶贫优化路径

（一）强化政府主导，提高旅游精准扶贫效果

1.科学规划，增强发展协同性

怀化要实现旅游精准扶贫，各级政府及各贫困村寨要在认真学习国家和湖南省政府关于发展乡村旅游扶贫的政策体系的基础上，选择适合本地的旅游精准扶贫模式和脱贫路径，使民族村寨的乡村旅游和休闲农业能够最大限度地用好、用活政府的扶持政策。

旅游精准扶贫是一项跨区域、跨部门、跨行业的活动，只有各方面协调配合才能实现有效扶贫。因此，怀化市政府要将分散于扶贫办、旅游、财政、规划等部门的旅游扶贫相关职能进行整合，为旅游扶贫活动提供有力的组织领导力量，同时建立多元旅游精准扶贫的监管体系。通过各方的合作，形成旅游精准扶贫工作的组织保障，为实施旅游精准扶贫提供良好的政策环境。

2.加大投资，完善基础设施

旅游目的地完善的基础设施、畅通的道路交通、良好的通讯网络、完善的旅游服务都能有效延长游客的逗留时间，提升游客满意度，进而提升旅游扶贫效应。由于怀化的贫困村寨大多位于偏远山区，基础设施落后，距离周边目标客源地较远，政府部门要加强贫困地区的基础设施建设，改善贫困地区的道路交通、停车场、厕所等公共服务设施，提升乡村旅游公共服务水平；提升污水、固体废弃物处理能力和水平，改善乡村旅游生态环境；加大信息通信设施建设，优化物流配送，提升乡村旅游信息化水平。民族村寨在发展旅游精准扶贫的初始阶段，需要“跳出旅游来发展旅游”，通过对公共基础设施建设，消除旅游产业发展短板。

3.创新旅游精准扶贫模式，深度融合本地文化资源

怀化市构建旅游精准扶贫机制，探索“旅游+”的精准扶贫模式，要依托当地的农业自然资源、民俗文化资源、历史文化资源等，使贫困村寨的农业生产、手工艺品以及民族文化元素成为旅游业开发的核心元素。旅游扶贫成效显著的村寨，都特别注重精准识别村寨的特色旅游资源，突出独特的地方文化与民族文化，开发出为旅游者乐意消费的旅游项目。比如通道皇都侗文化村通过充分挖掘侗族的饮食习俗、民族服饰、民俗风情等开发了一批具有浓郁侗族特色的民俗旅游体验项目，如吃合拢宴、看侗族民俗歌舞表演，体验侗族趣味打糍粑、侗语学习等，深受游客喜爱。

（二）加强扶“志”教育，激发脱贫内生动力

贫困人口要想在旅游精准扶贫中获益，首先要积极、主动参与旅游发展，要有强烈的“参与意愿”，正所谓“扶贫先扶志”。政府部门除了对贫困人口进行旅游精准扶贫政策宣传和技能培训外，还要积极对贫困人口尤其是深度贫困和消极脱贫的人口开展自强教育，要培育一批主动脱贫示范户，形成可复制、可推广的主动脱贫教育模式。旅游业是典型的服务行业，只有帮扶对象有了主动脱贫积极脱贫的意愿，旅游服务工作才能做好，旅游扶贫效果才能显现。因此，政府部门要从注重外部帮扶向注重外部帮扶与激发内生动力并重转变，加强观念引导，强化项目带动，让贫困地区农户充分享受旅游所带来的收益。比如通过开发传统手工刺绣让贫困群众参与旅游经营甚至文创产品研发生产，促进贫困人口增收。

另一方面，政府部门也要加强贫困识别工作，利用“大数据”优势精准识别贫困人口和致贫原因，做到“假贫退出去，真贫真帮扶”，避免出现“干部干、群众看”现象。做好旅游精准扶贫工作必须要坚决克服“等、靠、要”思想，扶贫政策不能养懒汉。

（三）加强培训，提供人才支撑

贫困群众是旅游精准扶贫的主要参与者和直接受益者，但由于知识结构、观念技能等因素的制约，贫困群众参与旅游精准扶贫的深度和广度有待于提升。同时，良好的旅游服务需要较高的专业技能和优良的服务态度。因此，扶贫部门要坚持扶贫与扶智相结合，积极开展旅游扶贫信息化服务培训、乡村旅游技能培训和旅游项目金融业务培训等紧缺服务培训，定期举办旅游专题培训班，全面提升贫困人口的综合素质，降低返贫风险。

同时，旅游精准扶贫的有效开展，离不开人才这一关键推动因素。政府部门要制定旅游扶贫人才发展规划，实施旅游扶贫人才提质升级项目。贫困地区可以通过和各类院校机构、知名旅游企业、旅游管理部门合作，采取定向招生、定向培养、定向上岗的方式，培养紧缺旅游扶贫专业人才。贫困村寨要充分发挥信息技术在技能培训中的作用，利用慕课、在线培训等方式培养一批有技能、懂经营、会管理的乡村旅游管理人才，为旅游精准扶贫提供有力的人才保障。

（四）建立合理的利益分配机制，把贫困户利益放在核心位置

旅游精准扶贫要按照“政府主导、市场运作、全民参与、成果共享”的发展格局，帮助贫困村和贫困户脱贫增收。除此之外，政府还要支持困难群众直接参与旅游经营，出售自家农副土特产，获取经营性收入；支持困难群众流转土地，获得租金收入；支持困难群众通过资金、人力、土地参与乡村旅游经营获取入股分红；支持旅游企业吸纳困难群众就业，增强其务工收入。推动资源与资本“联姻”，实现“资源变股权、资金变股金、农民变股民”；推动生产与生活“共建”，积极开展景区与村寨组共建扶贫，把周边贫困村寨发展纳入旅游景区统一规划、统一营销，统筹推进景区基础设施建设和农村人居环境改善，实现景区生产与村民生活双赢。正确处理好旅游精准扶贫过程中的利益分配关系关键要把建立贫困户分享利益机制放在核心位置，让贫困户从乡村旅游发展中充分、持续、长期受益。

五、结语

怀化的贫困地区有优良的自然生态环境和丰富多彩的少数民族风情，这些优异的旅游资源吸引了国内外大批游客，并使怀化成为湖南省重要的旅游目的地。同时，由于历史、地域等原因，这些地区经济落后，成为国家及湖南省扶贫攻坚的主战场。在国家大力发展乡村旅游和扶贫攻坚的大背景下，怀化要抓住难得的发展机遇，科学分析当地旅游资源特色、选择合适的旅游发展模式，充分利用好国家的扶贫政策，走好旅游精准扶贫的发展道路。