新形势下土地储备与城市规划的良性互动——以龙岩市为例

王丽平

龙岩市土地收购储备中心

1 引言

所谓的土地储备是指县级（包含）以上自然资源主管部门为了合理调控土地市场，优化土地资源的配置，按照相关法律科学地进行土地开发以及储备工作。经过二十几年的探索与发展，我国土地储备制度已经相对成熟，保障了我国土地管理领域的改革与创新，为保障和促进城市规划实施发挥了巨大作用。

城市规划主管部门主要职能是组织编制审批各类城市规划，核发“两证一书”，参与国民经济与社会发展规划和土地利用规划的制定等。其宗旨可概括成：为了实现中国梦，促进城市发展与建设，改善民生提升人民生活水平，高效集约生态地利用有限的土地以期获得最多的建设成果，论证建设项目的必要性与可实施性，协调时间与空间上的城市发展建设需求与矛盾。

按照党中央、国务院关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的相关要求和“两统一”职责定位，土地储备作为政府对土地资源管理的利器，在履行所有者职责、维护所有者权益中发挥着日益重要的作用。而要履行好“两统一”职责，必须要有强有力的技术支撑保障。在国土和规划业务融合、机构合并以及体制机制改革的新形势下，如何更好地推进土地储备工作，保障城市规划实施，实现两者之间的良性互动有着十分重要的意义。

2 土地储备的具体实践

龙岩市于2003年成立龙岩市土地收购储备中心，作为市级土地储备机构，负责龙岩市中心城区土地储备，统筹全市土地储备工作。土地储备三年滚动计划的编制充分参照了全市社会经济发展情况、社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划以及国土规划等实际情况，土地储备规划明确全市后续三年的土地储备规模，合理规划未来三年可以储备的土地，科学安排土地结构、总量等各方面内容，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。

为促进经营性土地储备工作开展，龙岩市2012年完成了《中心城区六大片区储备规划》，内容包含龙岩市中心城区总体储备规划、近期储备规划和年度储备计划等，2013年、2014年先又后在龙津湖片区规划（如图1）、东山片区规划（如图2）的基础上开展了龙津湖片区以及东片山区等重点地区的土地储备规划工作。在总体规划以及近期规划、年度规划等不同层次对龙岩市政府土地储备工作的开展进行正确指导，这一系列工作的开展为龙岩市城市规划管理以及保障城市规划实施等方面提供了有效的保障。

龙岩市土地储备工作主要以“以点成线，以线成面”相结合的方式开展，以重点功能区成片战略储备的开发为主，辅以组团式储备开发，以“退二进三”“退城进郊”项目和单个地块储备开发为补充。紧紧围绕着“向南拓展，向西推进”的城市发展战略目标，结合龙岩市的实际情况开展良好的土地储备开发工作，优化城市的空间布局。

图1 龙岩市龙津湖片区规划图

图2 龙岩市东山片区规划图

3 土地储备与城市规划现状问题

3.1 可供出让用地不多，难以支撑发展需求

当下，能够支撑龙岩市中心城区发展的储备用地已为数不多，这些数量有限的储备用地着实难以满足龙岩市后期的战略发展目标。以龙岩市中心城区、新罗区、经开区为例，各功能区可出让用地接近70%已出让，剩余存量用地中20%用地因周边开发程度、规划制约、土壤环境治理等因素暂不具备供地条件（如图3）。

图3 龙岩市储备机构土地出让情况分析图

3.2 融资政策影响

2016年以来，国家为防范地方政府债务风险，改变了以往土地储备资金来源以银行贷款为主的制度安排，停止了土地储备的间接融资。为继续满足刚性融资需求，国家层面建立了新的土地储备融资机制——发行土地储备专项债券。财综4号文明确了各地不得再向银行金融机构举借土地储备贷款，土地融资需求应当通过省级政府发行地方政府专项债券的方式解决。政府储备融资的非市场化运作方式，不能确保储备资金的专项使用效能。受地方财政拨款规模的不稳定性影响，建立土地收益基金以及使用土地收益基金的情况不理想，使得土地储备资金得不到有效保障，导致土地储备规模非正常波动，土地储备计划项目建设不能按时完成，极易造成资金和资源的浪费。

3.3 土地储备影响城市规划

因土地资源稀缺，土地储备来源有限，早期土地储备机构往往是超前地、无特定具体用途地在城市发展方向上和城镇开发边界附近成片储备土地，土地储备先于城市规划。一旦土地储备与城市规划没有很好的衔接，就会影响土地地再投放和资金回笼。如果土地纳入政府储备后，规划条件不及时明确，土地就无法及时推向市场，土地储备时间过长，土地储备的资金压力就会增加，后期政府为了短期经济效益，以牺牲城市规划为代价，调整城市规划，导致土地储备倒逼城市规划的情况发生。

4 土地储备与城市规划的良性互动

2019 年1 月，龙岩市国土资源局与市城乡规划局合并成立龙岩市自然资源局，在新形势下市自然资源局提出以土地出让、土地招商、产业策划、土地储备以及城市规划为一体的发展战略，精细谋划城市土地储备，对城市品质进行改善，保障城市发展效益以及土地开发价值得到提升。积极推进土地储备规划与规划实施体系的有效衔接（如图4），以重点功能区成片战略储备的开发为主，辅以组团式储备开发，以“退二进三”“退城进郊”项目储备为支撑，借助国土规划合并的技术整合以及行政统一，加快推进规划、储备一体化。

图4 土地储备规划与规划实施体系的衔接关系

4.1 城市规划和土地储备相融合

(1）技术实施方面：城市规划的图件成果应对接土地储备规划，运用多规合一信息平台，在统一的技术平台上整合地理坐标与DEM数据，统一规划管理时限。城市规划的数据处理转为采用GIS 平台，以便于数据的录入与发出，提高政府信息化服务水平。

（2）管理编制方面：城市规划扩展为国土空间规划，包含城市规划区外的海域、农村田地、山林等地域。将城市规划中的土地评价报告与土地储备规划相结合，城市规划文本与说明书，尤其是强制性内容应对接土地储备规划，以编制国土空间规划，形成有且只有一个的法定成果。

（3）开发保护方面：利用国土空间一张图，在土地与规划完成后续建设、开发与生态保护方面，积极响应后端反馈，及时收集有关信息汇总并调整国土空间规划、近期建设规划，以便在下一期的规划编制中高瞻远瞩，紧跟城市发展步伐。

4.2 推进规划、储备一体化

（1）前期环节——强化规划引领，强调储备参与。在土地储备规划编制的阶段应与城市规划为引领，以上位规划为基础将土地储备的相关信息与规划相衔接。现阶段龙岩市正在开展城际交通规划，储备机构应当对城际交通场站的周边土地进行综合开发以及提前储备，对“轨道+交通”的轨道交通模式进行深入的分析，最大力度的控制开发成本，获取土地增值效益。

（2）征收环节——促进规划协同，加强政策保。在“多规合一”的大背景下，强化土地储备与规划编制、规划管理实际工作的联动，在实际操作中，对成片储备区域进行统一规划，提前安排或预留储备地块的土地规模，保障城市规划的实施。

（3）出让环节——提前产业谋划，创新土地供给。针对地块，结合规划情况，分门别类地提出不同的开发模式。对于一些成片出让的地块，需要充分了解和掌握市场的土地需求，并科学规划土地出让的时序。对于单宗土地而言，需要对土地的供给方式进行创新，研究土地与建筑打包出让或者是带建筑方案出让，甚至可以探索出一种长久出租的方式，实现土地的开发、建设以及经营的一体化开发方式，以满足市场对土地多元化的开发需求。

5 结语

土地储备制度经过二十几年的探索和实践，从“被动式”启动到“探索式”发展，逐步建立“统一规划、统一收储、统一开发、统一供应”的工作机制，围绕贯彻落实城市规划，以“突出社会公共利益，兼顾经济利益”为原则，为城市的转型发展、土地资源的合理配置以及房地产市场的健康发展发挥重要的作用。

新形势下加强土地储备与城市规划的良性互动，在规划的指导下进行土地储备，合理地确定各类用地的空间区位，有效地完善基础设施与公共配套设施，有利于地方政府实现“地尽其用”和“地尽其利”的目标，保证城市健康、和谐发展。