谈如何加强PPP 建设项目的施工合同管理

祝敬毅 安徽省交通航务工程有限公司

一、PPP 建设项目施工合同管理的特点

从PPP（Pub-Private Partnerships，公私合营）“公私合营”的合作模式进入我国建设项目领域以来，随着其不断地深入与发展，已经逐步形成了具有我国特色的PPP 建设项目施工合同管理特点：

（1）合同风险较大。PPP 模式引入我国的时间不长，在模式运行方面仍然不够成熟，因此在相关的政府政策以及对应的运行流程，政府介入的深度等责权都不是很明晰。而政府的纯公益性项目由于缺乏必要的保障，因此极易发生违约事件，从而给政府相关部门及投资运营单位带来负面的影响。

（2）合同数量较多。PPP 涉及投融资与建设等多环节，因此合同管理数量多，难度大，并且合同在某些边界条件上过于宏观，难以确切落地，因此在项目的推进建设过程中还需要增加各类补充协议。另外，在合同管理方面不仅涉及多个参建单位，例如政府、股东、设计勘察、施工、材料采购、运营等主体，还涉及各个环节，因此主导单位需要有强大的合同管控能力为支撑。

（3）合同金额不确定。在传统的建设项目中，通常各类合同的标的额都是明确的，但是PPP 建设项目在初期阶段都是属于框架协议，甚至有些项目都没有推进到设计环节，因此在合同金额方面有较大的不确定性。

二、PPP 建设项目的施工合同管理策略

（一）完善相关法律法规

PPP 建设项目管理模式要想健康持续的发展，离不开完善的法律法规做支持，在依法治国的大背景下，各行业须依托于各项完善的法律法规体系来提升行业的公信力。作为PPP 建设项目总包单位而言，须通过相应的法律法规做指导，不断健全自身内部的合同管理法规体系，进而实现PPP 建设项目合同的规范化管理。近年来，各项法律法规与管理体系的不断改革，使得一些法律法规条款已经不能适应建设市场的发展，因此相关政府部门务须要充分调研，考虑实际，并结合各方单位的经验与意见，从全局出发不断完善PPP 建设项目的施工合同管理法律法规，进而为PPP 建设项目施工合同的合法合规管理提供切实保障。

（二）构建全程参与机制

目前PPP 项目在我国主要应用于市政基础设施项目，例如公路桥梁项目、污水处理项目、大型公用场馆项目、能源电力项目等，其社会影响大，公众关注度高。因此，传统招投标的模式中，公开招标的方式更适合PPP 项目总包商的选择，一方面可以通过公开竞争的方式择优选择最有资信的承包商进行总包施工，另一方面也提高了群众对该项目的关注度，有效实现社会监督。与此同时，还应当构建独立第三方的全程参与机制或者通过群众监督的方式对项目的全过程进行监督，提高了PPP 项目的社会群众基础。另外，还应当全面调动社会民营资本的参与积极性，提高社会资本在PPP 项目中的参与比例和参与程度，充分发挥PPP 的项目优势。由于PPP 项目的最终受益人是社会大众，因此通过全程参与及调动参与积极性的方式，可以获得良好的项目口碑，也为企业的品牌建设提供了有力的支撑。

（三）基于风险共担原则

结合以往PPP 工程项目实践经验，项目风险多因项目的不同类型、不同特点而有多种分类，较为常见的有政治和法律风险、财务风险、建设风险、运营风险、市场及收益风险。在上述的风险中，每种风险的主要承担者都有不同，但是为了保证公平性，应当要基于风险共担的原则，优化PPP 项目分担机制，并采取相应的措施使其少受或不受风险事件的影响。另外，为了保证合同条款的公正性，对于总承包单位而言要在合同谈判时提高合同谈判能力，充分考虑在建设过程中存在的诸多不确定性风险，及时在合同谈判中提出相应的条款优化，以此尽量避免在项目推进过程中的反复磋商，减少谈判成本。此外，我国在2020 年3 月实施的《工程总包管理办法》中为PPP 总包项目提供了依据与借鉴，总包单位可以结合自身经验，组建法务小组、技术小组等多部门对合同内容进行分析研究，并从自身出发维护企业利益，避免违约风险及经济损失。风险共担要遵循三项原则，一是，对企业自身风险要有上限保护；二是，尽量保护对风险承担中相对弱势的一方；三是，承担风险应与利益大小相符。

（四）重视项目合同管理

在传统的管理中，合同管理常常被作为不重要因素对待，各参建单位更关注技术方面与成本方面的管理工作。但是对于PPP 项目而言，为了确保项目的顺利实施，一定要提高对合同管理的重视程度，通过完善的合同管理手段和措施来约束双方的行为，达到令人满意的履约效果。这就要求相关单位从以下几个方面入手，切实提升合同管理成效：

首先，合同相关单位不仅要主动规范自身行为，而且也要充分高效地利用合同条款来进行科学的项目管理，避免由于合同条款的缺失给自身带来不必要的经济损失。只有建设工程市场的规范化，PPP 建设项目才能在多方协作下实现共赢，从而也提升了各方的竞争力，实现了参建各单位的健康平稳发展。

另外，需要注意的是在合同管理的具体落实措施中，还要通过规范的标准化管理来提高管理效率，例如通过法务审查、档案管理、过程追踪等方式确保合同签订及实施流程的高效性及科学性，并通过相应权限的设置便于进行合同的调阅及管理。

此外，对于不同种类的PPP 项目，合同规范有其针对性，因此在进行合同起草时，要选择与项目特点相符的示范文本，以提高合同的科学合理性。根据实践经验，要充分重视合同履行的每一个环节，尤其在合同收尾阶段也不可掉以轻心，通过严谨的管控实现合同全过程的科学管理。

三、结语

作为新兴项目模式，PPP 项目合同类型不同于其他项目模式，合同管理要点亦大不相同。对此，相应参建方务须不断探索、认真研究、相互配合，进而促使企业与社会同获益、同发展，实现“双赢”。