论PPP 项目的国企社会资本对政府违约风险的应对措施

付洁 安徽建工集团投资管理公司

《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10 号）解答了规范的PPP 项目、未来支出责任、隐性债务等实践困惑，稳定了地方政府和投资者的预期，通过正负面清单表明了政府规范发展PPP 市场的政策导向。根据财政部全国PPP 综合信息平台管理库项目2019 年报告，PPP 市场由重数量和速度向重质量转变。①然而，规范发展的导向使政府在操作项目时客观上增加了审批条件政策变动大，财政承受能力进一步受限，这些因素都会导致政府违约风险的发生。作为PPP 市场社会资本占比较大的一类主体，国有企业具有应对政府违约的天然优势。只要在合法合规的框架下，采取有效应对措施，就可以尽可能降低政府违约风险，确保投资收益。

一、PPP 项目政府违约的原因

PPP 项目中的政府违约是指，政府违反PPP 项目招标文件、PPP 协议、特许经营协议等约定或者纪要、公告等其他类型的双方合意，不依约履行自身义务而给项目造成损害。国企参与的PPP 项目政府违约的原因总结来看，有以下几点：

（1）客观因素。自2017 年开始，我国PPP 市场不再进行大规模体量增长，进入了清理整顿阶段。2019 年，财金〔2019〕10号文之后，PPP 管理库项目开启了“能进能出”的动态监管新阶段。客观上，政府要采取PPP 模式发展地方经济，就不得不综合考虑地区已有的PPP 存量、地方经济发展实力、项目质量等因素。加之，宏观经济下行压力持续，有些隐性债务负担较重的地方政府极易陷入违约之中。

（2）政府因素。政府履行公共职能，并不具备基础设施建设、环保、污水处理等公共事务的专业技术能力，这容易导致政府在实施PPP 项目中出现缺乏决策能力、前期评估失误、经验不足等错误决策。②另一方面，政府信用问题也是重要因素。有些地方为了吸引投资，做超出承受能力的承诺，采用较高的固定投资回报率，其实远远与实际不符；有些地方政府换届后新任领导对前任领导签署的合同不能完全履约等。政府信用风险导致PPP 项目违约，会给社会资本造成巨大经济损失。③

二、国企对政府违约风险的防控思路

政府违约风险是PPP 项目固有的风险之一。由于国有企业是公有制经济主体，具有天然优势，国企在PPP 项目推进与政府协调沟通更为顺畅。相比双方协调、谈判、诉讼等方式，国企可以采取其他有效途径。

（1）事前强化磋商。在PPP 项目投标前，国企要加强与地方政府沟通，了解项目概况、项目进展、合法合规手续办理情况、两方案一报告、入库状况、地方政府财政能力、融资方式等情况，综合多种因素判断项目质量。与地方政府强化磋商，明确地方政府投资需求，尤其是要积极对接项目实施机构，更要侧面了解该地区其他PPP、EPC 等政府投资类项目的状况。在PPP 项目投标到中标通知书发放期间，政府会组织预中标候选人开展确认谈判，就招标文件中非核心边界条款进行谈判，这一过程政府方会选择合适的社会资本。国企就关系自身重要利益的条款进行谈判，既要按照企业内部决策意见积极争取优质的PPP 项目，也要努力推进重要条款的完善工作，为政企合作奠定良好的基础。

（2）事中过程管控。在PPP 项目建设、运营期，国企要应对政府违约风险最直接的措施就是做好全面的过程管控。PPP 项目合作期时间长，内容复杂。项目开始后，由社会资本和政府共同组建的项目公司接手管理PPP 项目。因此，国企对于PPP 项目过程管控，将由社会资本控股的项目公司具体实施。从管理内容来说，一是要对PPP 项目建设实施管理，包括对项目设计的管理和项目建设的管理。二是要对PPP 项目运营实施管理，包括完善价格调整机制、绩效评估、项目调整等。④从管理主体来说，项目公司要与施工、银行、检测、监理、设计、审计、运营商等主体做好对接，确保项目质量和安全。只有项目资产良好，才能确保政府履约预期。

（3）变更履约方式。政府违约表现方式之一是可行性缺口补助或纯政府付费类项目的政府付费履约不到位，表现为政府付费不足额、不及时、延迟支付、不支付等。在运营期，政府付费不到位时，如何降低投资损失，同时避免给地方财政造成持续性压力？通常情况下，协调解决出现障碍时，会采取诉讼方式。国企则可以探索与地方政府签署补充协议，变更原PPP 协议的付费方式或数额。

三、结论

国企作为社会资本参与PPP 项目，既符合国企履行社会责任的要求，又能带动地方建设。在面对政府违约风险时，地方政府和国企应当积极协调处理，本着合作共赢的价值追求尽可能采取全过程举措降低政府违约风险，推进项目持续健康发展。

注释：

① https://www.cpppc.org/jb/1781.jhtml.

② 王秋云.政府与社会资本合作（PPP）法律风险控制研究[D].南京大学硕士学位论文，2016:13.

③ 王茜茜. PPP 项目的法律风险及其控制研究[D].山西大学硕士学位论文，2018：8.

④ 曹珊.政府和社会资本合作（PPP）项目法律实务[M].北京；法律出版社，2016.4.