发挥好燃气特许经营权“稳定器”功能

以《市政公用事业特许经营管理办法》出台为标志，2004年开始特许经营权制度在我国城市天然气领域落地生根并推广实施。该项制度在全国推广之后，国内城市使用液化石油气、水煤气的人口迅速减少，天然气在居民生活、城市工商业以及工业领域的消费规模保持了较快增长，目前城市燃气在我国天然气消费中占据近40%的比例，是天然气消费的重点领域。

燃气特许经营制度随着天然气市场的变革而改变。我国能源消费结构优化的具体目标是到2030年天然气在一次能源消费中占比增长至15%，而当前这一比例不足10%。这一变化意味着天然气消费在接下来的较长时期内将保持较快的增长速度。与之相关，天然气用户也将日渐多元化，广泛分布于民用、交通、工商业以及工业领域。从过去的实践看，特许经营权制度使得天然气终端市场表现出自然垄断特点，有其存在的合理性，但也出现垄断限制竞争的弊端。

从当前表现出的问题看，比较有代表性的是天然气特许经营权与城市内出现的天然气点供、直供的矛盾。按照以往的特许经营制度的规定，直供、点供在特许经营领域是不被允许的。但是天然气直供、点供因其输送便捷且节省管网输送费用，又颇受工业、发电等大用户以及管网不能覆盖区域用户的普遍欢迎。地方政府兼具燃气特许经营权的许可方、点供和直供的审批方等多重身份，当上述矛盾出现时往往倾向于默许点供和直供的存在，由此造成不少司法纠纷。地方政府的本意是加快发展本地天然气事业，适度对特许经营权的“垄断”给予限制，但产生的市场反应往往令决策者始料不及。

天然气直供作为一种被国内外天然气行业广泛实践且被证明行之有效的供应形式在我国终究要落地生根。国家油气管网公司成立以及资产重组工作进程加快形势下，“管住中间，放开两头”的改革举措很快将落到实处，省级管网等地方管网的经营也要实现运销分离，此形势下天然气直供就有了更大的生存空间。点供在目前城市管网不完善以及管网建设需要一定周期的条件下，其存在也有其合理性。由此，不能因为直供、点供的存在就否定天然气特许经营权存在的必要。从某种意义上说，特许经营权依然是今后城市燃气事业稳定发展的“基石”。

即便如此，市场环境和天然气产业形势的发展变化需要对燃气特许经营权做出科学的变革，这一点毋庸置疑。从制度执行层面看，地方政府与燃气特许经营权者在充分遵循《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《城镇燃气管理条例》《燃气经营许可管理办法》基础上，应就特许经营的业务范围、地域范围做出明确界定，并给予天然气直供以及符合安全经营要求的点供的合法地位。从特许经营权管理方面看，实施机构应依托《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相关规定，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对特许经营权进行调整的机制，保证提供给消费者的燃气特许经营权的货真价实。同时，特许经营权实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容，防止特许经营权人因垄断产生的不作为或者乱作为。目前相关的规定和政策是存在的，且内容全面，但“有法不依，执法不严”现象普遍存在，问题多出在执行层面，因垄断产生的高收费现象还时有发生。比如居民家装过程中的燃气设施改造的高收费就很有代表性，居民对此多有怨言。若能对此类环节不规范行为进行脚踏实地的有效监督和规制，燃气特许经营权制度定会行稳致远。