粤港澳大湾区科技创新的现状、问题及对策

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一、引言

当今国际竞争尽管是综合国力的竞争，但其重点主要体现在科技创新能力上。在国际局势风云变幻和竞争日益加剧的背景下，通过科技创新来提升国际竞争力已成为我国战略发展的重中之重。中共中央和国务院在2019年2月联合印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》在确立粤港澳大湾区的重要地位的同时，提出粤港澳大湾区要吸引国际著名企业、聚集国际优质资源、优化创新环境和政策制度，建立自己的创新体系，走出一条属于中国的创新之路，打造成一个集金融贸易、先进工业和科技创新于一身的世界级大湾区。当前着力推进粤港澳大湾区科技创新至少具有以下几方面作用。

（一）推动粤港澳大湾区高质量发展

通过科技创新来驱动经济发展已经成为国际各大经济体发展的共识，而粤港澳大湾区想要成为国际上首屈一指的湾区，也离不开创新驱动的力量。科技创新可以通过国家层面推动香港和澳门融入国家创新体系，协调粤港澳三地在科研和交流上的融合，推进广深港澳的科技创新走廊建设，加强基础创新能力建设以及教育科研的联系，缩短从科研到应用的时间。科技创新能力是衡量高质量发展的重要标志，而通过发展科技创新来构建具有国际竞争力的产业体系，通过建设现代化、体系化、全面的知识供给，形成创新知识生产体系和系统资源配置能力，有助于粤港澳大湾区在国际竞争中沿着差异化竞争、高质量发展的路线前进。

（二）通过城市协同促进区域发展

随着科技创新的稳步推进，粤港澳大湾区逐渐向着共同研发、共享成果的科技共同体方向发展，区域产业分工协作体系逐步一体化，这有助于加强湾区不同城市的协同合作。对于粤港澳大湾区来说，尽管它囊括的每个城市都有其发展侧重点，但融入大湾区进行协同创新、智慧发展才是必然的选择。自2015年打造粤港澳大湾区的口号提出至今，大湾区对原有产业集群进行了整合和合作，已经形成了300余个较为完善的产业集群，主要有先进制造业、高科技产业、新型服务业等，产业体系的发展初见雏形。在不断的向外发展向内融合的大趋势下，已经形成较为完备且具有一定互补性的产业格局。其中，科技创新发挥了重要的引导和媒介作用。

（三）对其他地区科技创新的示范效应

从全球来看，世界上另外三大湾区（旧金山、东京、纽约）各有其特色，在其形成的过程中有着不同的经验路线，但在其发展过程中都经历了不同程度的无序竞争，因此造成了大量的资源浪费。我国具有在政策管理和统一规划方面的优势，如果通过政策指引和规划来提高发展效率、推动城市群之间的技术融合以及协同创新，这不仅对于大湾区的发展大有裨益，而且对世界上其他湾区的发展具有借鉴意义。从国内来看，科技创新对我国经济发展至关重要。粤港澳大湾区是科技创新的领头雁，通过促进粤港澳大湾区的科技创新发展，不仅对广东省发展具有重要作用，而且对我国其他欠发达地区的科技创新也具有重要的辐射和引领作用。

（四）实施国家战略发展的重要举措

粤港澳大湾区的建设是国家发展中极其重要的一环，而科技创新则是在国家战略规划以及发展建设中的支柱。创新是发展的首要动力，所以我国在粤港澳大湾区的发展规划中，将实施创新驱动作为重要项目来进行实行。在《规划纲要》中，粤港澳大湾区的定位之一是“具有全球影响力的科技创新中心”，这不仅体现了国家对于新时代发展趋势的深刻理解，而且也是国家面向未来的国际竞争所作出的正确部署。同时，科技创新对于“一带一路”建设和粤港澳大湾区建设均具有重要作用，而粤港澳大湾区作为“一带一路”在我国华南地区的出发点，科技创新带来的国际竞争力提升有助于粤港澳大湾区以更高的水平地参与到国际合作和竞争，从而将有力地促进“一带一路”建设[7]。

可见，大力促进粤港澳大湾区科技创新不仅能够推动粤港澳大湾区高质量发展并通过城市协同促进区域发展，而且具有引领其他地区科技创新以及促进国家发展战略实施的作用。事实上，结合雅各布对城市的见解和熊彼特对创新的认知，粤港澳大湾区不仅是科技创新的组织单位，而且它本身的发展就需要科技创新[1]。因此，厘清粤港澳大湾区科技创新的发展现状、问题，并在此基础上提出有针对性的政策建议，对于粤港澳乃至其他地区的发展均具有重大现实意义。

二、粤港澳大湾区科技创新的发展现状

（一）科技创新绩效明显且竞争力整体较强

从科技创新绩效上看，粤港澳大湾区近年来取得显著进步。发明专利数由2013年的7.10万件增加至2017年的25.8万件，呈现出不断增长态势。2013—2017年间每年增幅依次为15.01%、45.9%、49.7%、24.9%、33.2%。从年均增幅分析，近5年粤港澳大湾区发明专利总量年均增幅为33.1%，其中2015年增幅高达49.7%。从增量视角观察，2017年粤港澳大湾区发明专利总数增加近6.43万件，已达近5年来增长的峰值。

从科技创新竞争力与经济发展竞争力的匹配程度看，粤港澳大湾区不同城市的科技创新能力整体上能够支撑产业体系、经济增长和可持续发展。粤港澳大湾区城市竞争力排名显示，除香港、澳门外，深圳、广州和佛山等其他城市的科技创新能力均领先于本城市的产业体系排名；除香港、广州、佛山、澳门外，深圳、东莞、中山等其他城市的科技创新能力均能与本城市的经济竞争力持平或处于领先的排名位次；除深圳、澳门外，香港、广州和佛山等其他城市的科技创新能力均能与本城市的可持续竞争力持平或处于领先的排名位次（表1）。

（二）科技创新有产业体系与发展主体的有力支撑

从产业体系看，粤港澳大湾区相对合理的产业布局已为其科技创新奠定了坚实基础。粤港澳大湾区目前已经形成300余个具有不同特色产业的集群，其中主要是由高端制造业和现代服务业组成，区域内产业分工较为完善，先进制造业和现代服务业“双轮”驱动的产业体系已经形成。粤港澳大湾区西部地区主要以技术密集型产业为主；东部以知识密集型产业、高科技为主；沿海地区主要发展先进制造业和现代服务业[12]；港澳地区则起到促进向外发展和向内融合的作用，形成了供应链在上下游完备、产业互补性强的格局（表2）。

就施行创新的主体看，科技创新的发展主体完备。通过对创新平台体系不断完善，粤港澳大湾区拥有国家级自主创新示范区1个，国家级创新型城市3座，国家大科学装置8个，国家级工程研究中心25个，国家工程实验室等国家级创新平台达177 家，省新型研发机构191个，科技企业孵化器608家[9]。2017年有研发活动的企业中研发机构拥有2.3万家，增速达62.7%；研发项目数由2016年的13.57万个提高到2017年的17.02万个，增长25.5%。在高新技术企业数方面，截至2017年年底，广东省共有高新技术企业3.3万家，超过北京排名全国第一，甚至超过了江苏、浙江两省的总和。粤港澳大湾区在粤9市的高新技术企业总数达3万家，占广东全省的90%。

表1 粤港澳大湾区城市竞争力全球排名（2018—2019年）

表2 粤港澳大湾区优势产业分布情况（2015—2018年）

（三）科技创新的投入强度大

粤港澳大湾区在研发上的投入支出占GDP的2.70%，投资水平已经与美国、德国处于同等档次。自2013—2018年，粤港澳大湾区上市企业的平均研发费用为1.3亿、1.5亿、1.7亿、2.2亿、3.5亿和5.3亿元人民币，呈逐年加速递增趋势，其中2018年已经追平了美国、欧盟等科技强国的投资水平。深圳研发投入强度为4.34%，远远领先于湾区其他城市，已达到发达国家水平。粤港澳大湾区的上市企业从一定程度上可以反映出当地优势行业的发展概况，其研发支出逐年增高，从2003年的800亿元到2017年超过1900亿元，其中A股/港股上市企业研发投入复合增长率达31%。仅从研发投入来看，粤港澳大湾区的整体研发投入已经走在世界前列。

（四）科技创新的基础环境良好

从硬环境看，基础设施开始实现互联互通。漫长的海岸线和开阔的经济腹地孕育了大湾区的深圳港、香港港和广州港，三大国际港口均位列世界前十大港口。目前粤港澳大湾区拥有吞吐量达到亿吨级的大港口5个，包括广州港、深圳港、东莞港、珠海港、香港港。随着粤港澳大湾区建设的逐步推进，一个区内港口分工明确的世界级港口群将会崛起。粤港澳大湾区未来的交通系统将由海运、陆运、空运组成，湾区内不同城市间的经济、资源、通信将会联系日趋紧密，生产要素的配置将更加高效集约。除深圳、中山和惠州外，香港、广州和澳门等城市的基础设施竞争力均领先于本城市的科技创新排名位次（表1）。

从软环境看，一方面政府对企业创新在政策上支持和鼓励。2017年底广东省出台《广深科技创新走廊规划》，随着“一廊十核多节点”布局的展开，广东省将集聚优秀科研人才、重要科技成果和科技创新型企业，打造中国科技创新的高地。另一方面，营商环境优良。世界500强企业有20家落户粤港澳大湾区，“独角兽”企业35家，主要分布在科技、金融、房地产、零售行业。2018年粤港澳大湾区研究院报告称，粤港澳大湾区的深圳、广州分别以0.61与0.51的营商环境指数名列全国第一和第三。粤港澳大湾区内优质成熟的企业数量较多，反映出当地优良的营商环境。除深圳、广州和澳门外，香港、佛山和东莞等城市的营商成本竞争力均领先于本城市的科技创新能力竞争力（表1）。

三、粤港澳大湾区科技创新面临的问题

（一）治理参与主体的协同性不强

首先，参与主体的协同性不强。粤港澳部分项目的合作过程中，各个地市均应积极协调参与，但不同地市存在传统上、地缘上和市场上合作关系的亲疏，出现在顶层设计和具体执行阶段中参与的积极性不同，制约了项目的推进并最终影响了目标的实现[13]。其次，科研人员的研究项目与生产企业的需求脱节。粤港澳大湾区内高校的专利转移、许可较为活跃，为区域经济发展形成创新支撑，但与湾区内高校雄厚的研究实力以及湾区实现建设世界一流的科技创新高地的雄心还不够匹配。科技成果转化存在问题，导致纵向课题不接地气[10]。再次，政企及科研机构对科研人员激励不足。目前广东省在科研人员绩效工资激励、离岗创业等方面仍存在新旧政策并存、不协调不衔接等问题，因此造成的科研资源浪费较为严重。

（二）科技创新的要素流动不充分

一方面，劳动力要素存在流动不充分情况，主要体现在人才结构失调。当前，广东人才队伍总量大，但存在高水平科技创新人才稀缺，人才队伍的专业结构与我省创新发展重点领域实际需求不够匹配，大学和科研机构教学方式方法难以满足创新型人才培养要求等问题。目前粤港澳大湾区内除港澳两地外，在粤9市的国际先进人才比例较低，国际科研活动不够多[3]。除香港和澳门外，深圳、广州和佛山等其他城市的人力资本竞争力均落后于本城市的科技创新竞争力排名（表1）。由于劳动力要素的流动性差，导致劳动要素投入对经济增长的直接效应和溢出效应均不显著[11]。另一方面，资本要素流动不充分，主要体现在科技与金融的融合上存在制约因素。体制制度差异化障碍、创新资源分布不均匀、创新资源流通共享机制缺失等因素，都阻碍了粤港澳大湾区科技与金融融合发展。除香港和澳门外，深圳、广州和佛山等其他城市的金融服务竞争力均落后于本城市的科技创新竞争力排名（表1）。金融服务的短板将直接影响到科技创新的进步。

粤港澳大湾区的要素流动不充分存在的原因很多，比如：对外联系不紧密——除香港、广州和澳门外，深圳、佛山和东莞等其他城市的全球联系竞争力均落后于本城市的科技创新竞争力排名（表1）。社会包容性差——除澳门和肇庆外，深圳、香港和广州等其他城市的社会包容竞争力均落后于本城市的科技创新竞争力排名（表1）。创新平台载体建设不足。从教育资源与企业实力看，2018年粤港澳大湾区高校总数173所，落后于纽约湾区的227所；在世界500强企业中，粤港澳大湾区仅拥有16家，远低于纽约湾区46家、旧金山湾区36家，东京湾区60家；在波士顿咨询公司发布的《2018年全球最具创新力企业50强》中，粤港澳大湾区拥有4家，远低于旧金山湾区8家，且仅为东京湾区数量的20%。

（三）重大科技基础设施薄弱

建设重大科技基础研究设施，对于突破科研难题、解决经济、社会问题和国家安全重大科技问题意义重大；同时也对于粤港澳大湾区的城市群转型发展和集约资源发展具有重要支持作用。最近几年，粤港澳大湾区在科技基础研究设施的建设上已经有所成就，高端科学工程体系愈发完善，中国（东莞）散裂中子源、中微子实验室（江门）、加速器驱动澶变系统研究装置（惠州）和强流重离子加速器装置（惠州）等重大基础设施将在未来几年中相继投入使用。但重大科技基础研究设施整体数量较少且关联性较差。并且，与世界上另外三大湾区以及北京、上海等地区相比还存在一定差距[3]。例如，旧金山湾区拥有5个国家级研究实验室，由美国能源部、航天局与旧金山著名高校合作打造，而且除实验室外还拥有大量由联邦资金支持的研究中心和实验室、独立实验室和研究机构；全球研发1000强企业约有1/10在纽约湾区设立研发中心。

四、打造粤港澳大湾区科技创新高地的对策建议

（一）积极推进制度创新

增强科技创新和制度创新“双轮驱动”，不断提高制度成本的竞争力。粤港澳大湾区要在坚持“一国两制”原则的基础上争取国家支持，建立大湾区政策合作的法制框架，实现常态化的政策沟通和协调机制，完善区域治理中的合作和参与，实现区域协调发展的体制创新。在不同区域的协调方面，大湾区可以通过构建区内统一的协调机制，通过学习类似欧盟跨国合作政策的体制，将其引入大湾区内各地区的交流之中。通过这样的机制保障各地区之间拥有统一目标、统一市场规则，并消除各地区间的要素壁垒、解决各区域协调发展等问题。在不同行业的协调方面，通过构建地方商会、工会等非政府组织，然后通过这类民间组织加速企业和行业间的联系，从而减少行业间的信息阻滞。在具体的不同制度协调方面，要瞄准科研管理、知识产权、科技金融等重点领域，持续深入推动体制机制创新，营造具有国际竞争力的创新创业环境。

（二）创新参与主体的协同机制

首先，增强参与主体的协同性。粤港澳大湾区不同城市的科技创新能力存在差异，从影响科技创新源头上的制度成本、营商成本、人力资本、金融服务、全球联系、社会包容、基础设施竞争力存在差异，而从科技创新影响结果的产业体系、经济竞争力和可持续竞争力也存在差异。各地市可以通过取长补短，在实现粤港澳大湾区不同城市的协同发展共赢中提高湾区的整体竞争力[5]。其次，加强政研企的协调沟通。在粤港澳大湾区的建设中，想要有效地使科研和应用衔接、将科研成果尽快投产，其重点在于大湾区的制造业应该与高校及科研单位进行深度合作，完善高校的专利申请、利用、转化机制。通过一系列的政策及跨行业交流营造一个良好的专利转移和许可体系，充分利用大湾区的优势教育资源，不让优秀技术仅仅存在于实验室中，这样才可以为大湾区的高质量建设发展提供源源不断的动力（董大旻，2009）。再次，健全政企对科研人员的激励机制。采用“薪酬+职位+培养机制+文化”多方面多手段结合进行系统性激励，建立健全复合激励机制。

（三）创新科技要素的流动机制

科技要素在不同地区和产业间以及产业内部的流动，对于产业的结构升级和区间交流都有极其明显的促进作用。因此，应该进一步强化和创新科技要素流动的机制。科技要素的流动包括人才、资本、技术和信息等多方面，但人才和资本是科技创新的关键所在，而且两者之间具有耦合性，研究显示，投资普遍聚集在更大、更密集、人力资本水平更高的城市中心[2]。一方面，要建立与完善人才流动机制，积极引进先进的国际型人才。要逐步消除大湾区内部由于制度原因影响人才自由流动的障碍，降低人才落户的限制，提高符合条件的人才的福利待遇和工作环境，建立完善的吸引人才和配置人才的体系，如为在广州工作的港澳科研人员购买社会福利保险、放宽其在粤港澳之间的通行次数限制，并通过提高薪酬、改善生活质量、提供多元生活方式等手段促进人才的流入。另一方面，要强化资本流动，增强科技与资本的融合[8]。打破机制障碍，充分发挥香港作为金融“桥头堡”的优势，促进粤港澳三地投资和科研资金交流，加速科技创新资金体制内的流动，使得港澳资金与内地资金形成联动，达到降低科研创新投融资成本的效果。同时要在金融体制上做改革，拓宽新型技术创新在融资时的难度和阻碍，为投融资搭好便捷通道，并完善科技保险和政策保障，降低科技创新风险。通过地区间的新型要素流动机制，赋予科技创新以新的活力，从而使得地区间和产业内部结构不断的优化升级。

（四）强化重大科技基础设施建设

重大科技基础设施不仅有助于解决科学上关键的核心问题，而且新型技术的应用也会带动一大批相关产业的发展。投资建设重大科技基础设施，无论对科技、经济还是社会都有强大的引领和带动作用。首先，立足自身资源。广东省要利用粤港澳大湾区建设重大契机，携手港澳有效促进三地高端创新资源流动。推进建设粤港澳联合实验室，鼓励港澳和广东联合建立实验室、参与重大科技基础研究设施建设。建设世界一流的先进科学研究设施集群，为港澳科研、技术创新提供更好的条件和服务。其次，争取国家支持。要紧盯世界科技发展前沿，加大基础研究和应用基础研究投入力度，主动承接国家重点研发计划和重大专项，争取国家在大湾区建设综合性国家科学研究中心，共同争取国家实验室、先进科学设施落户粤港澳大湾区。再次，加强分享协作。要增强与北京、上海以及全球其他发达地区加速实验室、大科学装置、大型科研仪器设备等创新资源互联互通与协同分享。