刑事附带民事公益诉讼诉前程序问题研究

盛吉洋,郑明明,邵 媛,孔青青

(淮南市潘集检察院，安徽 淮南 232001)

一、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的内涵及意义

2015年12月16日，最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，开始在13个省市自治区施行检察机关提起公益诉讼制度试点工作。2016年12月，最高人民检察院发布《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》，首次提出探索提起刑事附带民事公益诉讼。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度明确写入这两部法律，标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。2018年3月2日施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定，人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，对刑事附带民事公益诉讼类型案件在立法层面进一步完善。2015年7月～2017年6月，公益诉讼在此两年试点期间，检察机关办理的行政公益诉讼案件占比89.5 %，刑事附带民事公益诉讼占比只有2.17 %。而2018年1月～2018年12月，刑事附带民事公益诉讼占所有公益诉讼的比重已经上升为76.7 %。 从近几年高检院统计的数据看，刑事附带民事公益诉讼案件数量占比仍处于高位。诉前程序是办理公益诉讼案件的必经程序，也是启动整个诉讼程序的基石，诉前程序是否合法、规范、严谨，直接关系到案件办理的效果。在司法实践中，刑事附带民事公益诉讼案件的办理仍有些问题亟待完善立法加以解决，如刑事部分和民事部分办案期限的匹配问题、负连带责任的非刑事被告侵权人的主体资格问题、侵权损害结果认定问题、调查取证缺乏保障、起诉条件认识不一等。基于近年来刑事附带民事公益案件持续大比重的事实以及法律工具缺失的现状，对刑事附带民事公益诉讼诉前程序相关问题进行深入剖析，显得尤为必要。

二、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼诉前程序存在的问题

(一) 期限冲突检察机关提起刑事附带民事公益诉讼前是否应履行公告程序，在很长一段时间内存在较大争议，实务界的做法也不统一。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,拟提起公益诉讼的,应当依法公告,公告期间为三十日。公告期满,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”这一条文仅对民事公益诉讼的案件范围作出诉前公告规定，但刑事附带民事公益诉讼案件是否要进行诉前公告，法律并不明确。

(二) 管辖冲突管辖和被告的确定是提起刑事附带民事公益诉讼的首要问题，也是诉前重要的程序问题，直接关系到诉讼能否被顺利启动。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定，人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由审理刑事案件的人民法院管辖。对比刑事诉讼法关于级别管辖的规定，上述特定领域损害社会公共利益的刑事案件中，属于中级以上人民法院一审管辖的案件范围十分狭小，绝大部分案件的一审管辖在基层人民法院。这种管辖上的冲突，是检察机关提起诉讼无法回避的问题，给司法实务带来很大困惑。

(三) 举证责任冲突刑事附带民事公益诉讼中的附带民事公益诉讼实质上是民事诉讼的一种，在举证责任方面，理所应当按照民事诉讼的规定。民事诉讼是按照“谁主张，谁举证”的原则对各自的主张加以证明。在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的民事公益诉讼案件中，公益诉讼起诉人一般要证明侵权行为、存在损害事实、侵权行为与损害结果之间存在因果关系等要素。民事诉讼证据规定，因环境污染引起的损害赔偿之诉，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。有人认为，这属于“举证责任倒置”的情形，证明责任在被告，原告不需要承担举证责任，由此引发举证责任冲突的讨论。

(四) 证据使用冲突在刑事附带民事公益诉讼中，刑事部分和附带民事公益诉讼部分在事实认定方面，证据存在很大程度的交叉性和关联性，由于刑事证明标准高于民事证明标准，所以民事部分侵权事实往往可以借助刑事证据加以认定。但围绕公益是否受损及受损程度、侵权行为与损害后果之间的因果联系、损害后果认定、侵权责任分配、赔偿数额等民事部分的证据调取与收集，则与刑事部分有较大区别，一味以刑事侦查证据做为附带民事公益诉讼证据，则会使民事诉讼请求缺乏依据，使诉讼工作难以推进。

三、提起刑附民公益诉讼诉前程序的设想

(一) 关于诉前公告程序与刑民同步起诉的期限冲突问题2019年12月6日起施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》(以下简称《批复》)，明确了人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼，应履行诉前公告程序。这一规定体现了检察机关作为法律监督机关的宪法定位，只有在法律规定的机关和有关组织不履行诉权时，检察机关才以诉讼的方式承担起保护国家和社会公共利益的职责。而诉前公告程序则是将具体案件与适格主体相连接的桥梁，起到督促适格主体积极参与公益保护的作用。如果不设定刑附民公告程序，检察机关可能成为提起刑事附带民事公益诉讼的唯一主体，其他主体的诉权就不能得到充分保障，保护公益的适格主体范围就在无形中缩小。在检察机关公告后，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下，检察机关才提起诉讼，即检察公益诉权应当在谦抑性和补充性的语境下行使。伴随刑附民公益诉讼诉前程序的确定，随之而来的是程序限期的冲突问题。刑事附带民事公益诉讼案件的刑事部分与民事案件同步办理，能有效节约诉讼资源、提高办案效率，达到刑事惩治犯罪和民事侵权赔偿的效果统一，所以同步办理是检察机关所追求的办案流程。根据刑事诉讼法规定，刑事案件的审查起诉期限是一个月，《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》规定刑事附带民事公益诉讼的公告期间是三十日，这种期间规定的冲突之下，要实现刑民同步办理，便捷有效的办法是借助一体化办案机制，畅通案件线索移送渠道，把附带民事公益诉讼案件的立案、调查取证、诉前公告等程序向前推移，为履行诉前公告程序和诉前审批程序预留出时间。此外，还要充分利用发布公告之后的公告期间审查案件，做到刑事部分和附带民事公益诉讼部分的案件审查有效衔接。对于案情较为复杂、案件事实有待庭审论证和判决确认的案件，以及需要较长周期进行鉴定和损害结果论证的案件，则建议另行提起诉讼，避免刑事部分过分拖延，实践中需要区分具体案件加以判定。检察机关与公安机关建立信息共享机制、在公益诉讼案件范围内及时获取侦查阶段的案件线索，在实践中也尤为重要，一则可以缓解刑民办案期限冲突问题；另一则可以通过提前介入引导侦查，调取损害公益的证据，为起诉做好准备。

(二) 非刑事被告的刑附民的被告管辖问题司法实践中，未达到刑事犯罪的责任认定标准，即不承担刑事责任的民事侵权主体，在适用管辖条款时争议较大。一种观点认为，既然是刑事附带民事公益诉讼，如果附带民事公益诉讼被告不是刑事被告人，就没有“被附带”的前提。如果对这类主体提起刑事附带民事公益诉讼，将陷入“皮之不存，毛将焉附”的尴尬境地。另外，最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，第一审环境民事公益诉讼案件由中级以上人民法院管辖。如果提起的环境类刑事附带民事公益诉讼由审理刑事案件的基层法院管辖，对无刑事责任的民事责任主体而言，就降低了管辖级别，把本应由中级以上法院管辖的民事公益诉讼案件变成了基层法院管辖，还将影响该类主体上诉或申请再审的法院级别，因此对于此类案件当事人，不应与刑事附带民事公益诉讼案件一并审理。另一种观点认为，刑事责任相对于民事责任的追究标准更为严格，对于构成侵害国家和社会公共利益的连带责任人，虽然不追究其刑事责任，但仍需追究其民事责任，出于案件事实上的牵连，应当一并审理，从而契合节约司法资源、提高诉讼效率的立法宗旨。另外，对于承担连带责任的当事人，如果单案另行在中级人民法院起诉，首先会形成对司法资源的损耗，而且可能会造成“同案不同判”的结果，影响司法公信力。对于同一事实的民事侵权各当事人而言，也会有上诉、再审、申诉等程序上管辖层级适用的困扰，因此应当一并审理。这一问题至今没有明确的法律规定。

(三) 关于破坏环境类案件的举证责任和证据采用问题认为环境类案件举证责任分配存在法律冲突的观点，其实是对举证责任的误解。法律只规定了加害人对免责事由和其行为与损害结果之间不存在因果关系两个方面承担举证责任，而并非真正意义上的“举证责任倒置”，检察机关提起环境污染类刑事附带民事公益诉讼，仍需要证明被告的侵权行为、公共利益受到损害的事实(结果)以及侵权行为与损害结果之间存在因果关系。对于破坏生态环境和资源保护领域的刑事附带民事公益诉讼案件，侵权责任的承担方式多体现为支付环境损害修复费用，通过何种途径确定修复费用是提起公益诉讼普遍面临的难题。司法鉴定是证明力较强的损害结果认定形式，也是确定赔偿损失数额的重要起诉依据，但存在着有资质的鉴定机构少、鉴定费用高、鉴定周期长等诸多弊端。近年来,司法部与生态环境部积极配合,先后联合制定出台了《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》和《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》等一系列规范性文件,在很大程度上推动了环境损害司法鉴定工作规范化、制度化、科学化发展，但用“先鉴定、后付费”的方式，将鉴定费用兑现的风险由起诉主体转稼到鉴定主体最终由败诉方承担的方式，从司法实践来看，收效并不明显。侵权人有限的赔偿能力用于支付鉴定费用，使得对于环境损害的赔偿能力大幅度减损，保护公益的立法主旨不便于完全实现。立法层面也出台了相关司法解释，进一步解决这一难题：最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条规定:“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。” 这一规定无疑是在损害结果证据采用上的一大突破。淮南市潘集区人民检察院办理的系列非法采砂刑事附带民事公益诉讼案件，通过委托水利部门出具评估意见，根据其环境保护监管职责，按照行业规定和标准，采用科学的方法，计算得出与采砂量相对应的生态修复工程的工程概算，用将要发生的工程概算做为诉请依据提起刑事附带民事公益诉讼，法院结合多种因素，参考水利部门出具的评估意见，酌情判处了生态环境修复费用。系列案件的成功办理是灵活运用法律规定的重要体现，为此类案件的取证提供了有益参考。专家意见也是司法实践中较为常用的起诉依据，有取证便利、周期短、办案成本相对较低等优势，但证明力弱于司法鉴定，判决采信率相对较低。

(四) 关于刑民证据的交叉使用问题刑事和民事证据的差异性，要求检察机关在办理刑事附带民事公益诉讼案件时，必须摒弃“搭便车”思想，独立取证。民事证据在证明公益受损情况和赔偿依据的同时，同样可以作为刑事部分的量刑证据使用，例如侵权行为人积极赔偿损失，可以作为认罪认罚从宽制度适用的参考因素。正是这一关节点的有机结合，给检察机关留出发挥检察监督一体化优势的空间。在刑事附带民事公益诉讼案件诉前程序中，基于刑事案件的未决性以及量刑建议的浮动性，有利于调动被告人赔偿公益损失、实施公益损害修复的积极性，通过检察权的灵活组合应用，使制度优势转化为办案效能。

四、结语

刑事附带民事公益诉讼可操作性法律规范尚不完善，很多问题尚未解决，检察机关在实践中的做法也不尽相同。在此呼吁加快健全法律体系的同时，笔者根据现有的法律规定和司法实践，对刑事附带民事公益诉讼诉前程序以及诉前应准备事项进行了分析研究，旨在为检察机关办理刑事附带民事公益诉讼案件，充分发挥检察公益诉讼职能提供参考，从而更好地保护国家和社会公共利益。