地方政府公共服务均等化问题研究——以广东省中山市为例

陈亚辉

(电子科技大学中山学院，广东 中山 528400)

一、中山市推进基本公共服务均等化的主要经验

(一) 经济发展为中山市推进基本公共服务均等化创造了物质条件

由于经济实力较强和政策措施有效，中山市城乡居民人均收入差距小，提供给城乡居民的最低生活保障走在全省前列：一是城乡居民可支配收入差距全省最小。二是民生支出逐年增长。在过去5年里，中山民生支出逐年增长，平均占财政支出比重近七成。三是城市居民和农村居民一视同仁。而广东省乃至全国的其他地方都有较大城乡差别，广东省最低生活保障城市居民比农村居民每月高63元。

(二) 制度创新为中山市推进公共服务均等化奠定政策基础

第一创新基本公共服务体制和供给机制。中山市在推进与实现基本公共服务均等化过程中，从政府行为的理念(从重效率到重公平)、功能(从重经济建设到重公共服务)、政策工具(从重“事后补救”到重“主动发展”)、财政体制(从生产建设型财政到公共财政)、绩效评估(从重经济增长到重经济社会和人的全面发展)等多个方面进行了变革。改革创新基本公共服务的体制和供给机制，积极探索基本公共服务体系建设的新路径。第二实施户籍登记管理制度改革。按照“一变、三不变、一个逐步统一”的理念推进户籍登记制度改革，全市统一为“中山市居民户口簿”。中山市积分制在全国先试先行，从解决入户、入学到申请公租房，从政策的制定到推广落实，中山市政府及相关管理机构不断探索和总结经验，根据实际情况调整制度及申请规则，将保障人群从户籍人口扩大至常住人口，不少外来务工人员也通过积分入住政府建设的保障房。第三各级政府加大公共服务的经费投入。中山市2012年实施《中山市调整完善市与镇区财政管理体制实施方案》，实行“税收分成+税收基数返还+累进激励+均衡性转移支付+专项转移支付”等政策措施，下放财力超过10亿元，镇区可支配财力比重提高约3个百分点，市与镇财政实际可支配财力比重接近4∶6，中央及省、市、镇的收入比约为66∶14∶20，为镇区尤其是落后镇区承担支出责任提供底线均等的基本财力保障，进一步缩小镇区公共服务差距，促进镇区经济社会协调发展，使全体社会成员共同享受改革开放和社会发展的各项成果。

(三) 构建公共服务均等化的公众参与机制

近几年来，中山市不断创新与群众联系沟通的途径，健全了解群众需求的机制。首先，畅通了解人民群众需求的渠道，如除了传统的电话、邮箱外，还可通过微博、微信、手机应用等即时了解人民群众需求。其次，对不同的信息渠道加强管理。对“僵尸网站”“听话热线”“盲音电话”开展清理，加强对各种搜集信息的渠道开展管理，保持渠道畅通，建立政府与人民群众良好的互动机制。再次，创新了解人民群众需求的方法，拉近政府与人民群众距离。推动“城市论坛”“网络问政”等行之有效的群众参与平台扩大化、长效化、制度化，促进政府和公众在良性互动中实现和谐善治。最后，确定“民生实事”直接征求民意。多年来，中山市每年确定“十件民生实事”。在征集候选项目过程中，先是开展全面海选，在全市范围内公开征集民生实事意见建议，市民可从创业就业、社会保障、扶贫济困、文化教育、医疗卫生、住房保障、环境整治、公共交通、平安中山、社区建设等方面提出希望市政府下一年度实施的具体民生项目，然后实行全民票选，由“政府配餐”转变为“百姓点菜”，使“民生实事”更好切合人民群众需要。

二、中山市实现基本公共服务均等化存在问题

(一) 供给总量不足限制均等化发展

首先，中山市建立健全基本公共服务体系仍然面临许多困难和挑战，其中基本公共服务供给不足的矛盾仍然较为突出。中山市作为流动人口集中流入地，外来务工人员子女需在中山入学就读的规模庞大，目前中山公办学校资源严重不足，积分入学的指标难以满足需要，难以达到“以流入地政府为主、以公办学校为主”的要求。中山的廉租房、非户籍人员临时困难救助金等也难以适应外来务工人员的需求等。中山市的社会公共服务供给水平仍有待提高，惠及面仍有待扩大。但政府投入的不足，直接影响了中山市公共服务的供给规模。其次，社会投资缺乏，影响公共服务供给质量。在发展型社会政策的视角下，社会投资在公共服务均等化发展领域的重要作用越来越被重视。但相较于其他领域，尤其是房地产业、制造业以及文体娱乐产业等，社会资本在公共服务中的投入明显不足，导致中山市公共服务人均投入总量较低，供给种类较少。

(二) 政府作为单一供给主体负担沉重

目前，中山市公共服务的提供主体较为单一，很大程度上依赖于政府，社区、企业、个人尚没有发挥其应有的作用。这一格局造成了中山市公共服务提供种类偏少，供给不足，公共服务均等化动力缺乏。作为第三方供给主体的社会组织发育不良，承担社会服务的职能较为有限，由此造成中山市公共服务的供给主体单一，社会组织、公众参与度较低，这大大影响均等化的发展。

(三) 供给—需求不均衡引发新矛盾

首先，长期以来，中山市在公共服务供给上多偏向于市区。近几年来情况虽有好转，但仍不能弥补差距。各镇区对不同公共服务领域的财政投入均不相同，有的甚至极度分化。纵向比较，各个镇区在本区域内不同公共服务领域的投入也各不相同。由于历史及现实等多方面的原因，中山市的公共财政制度在具体实施当中存在着差异性，财政存在不同程度的倾斜。这就造成了公共服务区域之间，领域之间的非均等化。其次，供给需求分配不均带来新的不公。随着经济的不断发展，中山市居民的物质文化生活不断丰富，社会公共服务需求强劲增长。与此相比，中山市的公共服务供给难以相应到位，尤其在退休金、养老金、医疗保险等方面仍存在一定偏差，分配不均仍较为严重。公共服务资源的占有不均，首先体现在镇区之间的资源占有不均，包括公共服务的基础设施、人力资源、技术条件、财政投入等方面占有失衡。

三、中山市实现基本公共服务均等化的对策

(一) 提高供给总量，全面推进城乡公共服务均等化

1.城乡公共教育均等化的供给机制创新。一是建立充分的公共教育供给的资金保障机制。实现公共教育服务均等化需要建立比较稳定的资金来源机制。二是完善城乡教师资源均衡配置的相关制度。统一城乡教师待遇，保障农村教师工资待遇。三是要完善和落实城乡教师交流与合作制度。通过建立教师城乡交流制度来改变城乡间教师资源配置的不均衡状态。通过提供各类优厚待遇，来引导和鼓励高校毕业生到农村执教，多渠道扩充教师队伍。四是要注重对现有教师尤其是农村教师专业知识的培训与提高，不断提升农村师资的整体素质和教学水平，缩小城乡师资力量的差距。

2.城乡基本劳动就业创业均等化的供给机制创新。一是建立城乡统一的公共就业创业均等化服务体系。进一步完善市镇村三级公共就业服务网的管理，积极推进全市基本公共就业服务均等化。二是进一步完善“创业服务平台”建设。在现有的中山创业就业服务平台基础上进行调整完善，技术方面提高先进性，功能方面实现综合化，使其对中山市的就业创业工作提供更强有力的支撑。三是加强社区就业服务基地的就业管理和就业平台建设，引导大龄农民和残疾人等困难群体就地就业。继续开展全市性的“大嫂工作坊”“社区车间”“农业工作坊”等就业平台建设，努力因地制宜就近解决就业困难人员的就业问题。

3.城乡基本医疗卫生均等化的供给机制创新。一是构建公私医疗卫生机构合作机制。在推进城乡基本公共卫生服务均等化过程中，要建立公立医疗机构和民间医疗卫生机构的合作机制，以弥补政府目前在基本公共卫生服务均等化中的不足。二是确保基本公共卫生服务均等化的财力投入长效稳定化。改进公共卫生服务投入方式，在财力和能力许可范围内，根据居民的需求，逐步扩大基本公共卫生服务项目内容。 三是搭建城乡统筹的基本公共卫生服务信息管理系统。统筹的信息管理网络不仅有利于开展以远程会诊、电子病历、电子健康档案、数字影像等为主的区域卫生信息化协同服务，促进城乡基本公共卫生服务均等，而且将促进大中型医院与城乡社区卫生服务机构对口帮扶和双向转诊制度。

4.城乡基本住房保障均等化的供给机制创新。一是构建多层次住房保障机制。第一层级应首先考虑农村最贫困家庭、老人家庭和重病家庭，对这些家庭的基本住房需求政府应予以充分保障，应鼓励与资助农村集体在农民集中居住的小区中为这类家庭集中建设类似经济适用房、廉租房或周转房的住房，以保证农村最弱势家庭也能够享有最基本的居住权利; 第二层级为农村中低收入家庭。对于这类家庭的住房需求，政府应通过一定的政策倾斜与资金优惠，引导农村居民通过宅基地置换补偿、退宅还耕补偿、优惠利率、优惠税收等方式兴建和修缮住房，以解决目前在农村中广泛存在的住房困难。 二是突出公租房选址布局设计。研究表明，公租房选址远离就业市场即城镇中心和副中心，会减少公租房租住者的就业信息的获取和工作机会，降低其寻找工作的努力程度，加剧低收入和失业待业人口在公租房小区的聚集。三是做好住房保障需求测算，逐步增加公租房存量。未来在住房保障建设中，要建立多层次的住房保障体系：为贫困阶层居民提供廉租住房；为虽不符合廉租房保障条件，住房确实困难暂且买不起房的居民提供公共租赁住房；为中低收入家庭提供经济适用房。形成多层次的保障住房体系，做好目标人群的住房保障需求测算，切实将有限的社会资源进行有效分配。

(二) 以需求为目标，创新全民参与机制

一是加强公民参与公共服务的决策过程。包括：决策型参与、有限吸纳型参与和告知型参与几种类型。决策型参与，是指公共服务供给和实现的规则由公民通过一定的讨论或投票形式，从而实现对公共服务政策制定的影响；有限吸纳型参与则是指政府在制定公共服务政策中，将政府对决策的主导权和吸收公民意见结合起来，从而改进公共服务供给的过程；告知型参与则是公共服务政策制定中，政府已经有了倾向性意见，但为了获得社会认可，选择在决策正式做出之前，通过一定的形式，倾听社会各相关群体的意见，公民对该种决策的参与，往往对决策的影响微乎其微，其参与的作用是获得社会的认可。为了更好地实现公共服务均等化，政府在制定公共服务相关决策时，要充分吸收、听取公民意见和需求，尽可能在制定政策过程中充分考虑到公民意见。二是重视公民参与公共服务的效果评估。公民参与的类型可以划分为校正型参与、改善型参与和合作型参与等形式。校正型参与方面，政府可以通过了解公民真实需求，校正公共服务提供的偏差；改善型参与重在强调通过公民参与提高公共服务的质量和绩效；而合作型参与，则是指在公共服务提供中，需要政府公共部门和公民或社会组织，通过一定的制度设计，双方通过付出各自的资源和努力，共同完成公共服务提供的过程。

(三) 探索组团式公共服务供给机制，破除公共服务不均衡难题

一是建立组团间公共服务组织合作网络。重点在教育、医疗卫生、社会服务等领域，推动组团间公共服务组织的密切合作，从而整体上提升公共服务水平，逐步缩小组团间公共服务差距。以组团为单位，通过整合公共服务资源，在提升教育质量、医疗水平、社会服务能力等方面开展合作，同时，可以在质量标准制定、评估管理等方面统一标准，通过密切合作和互相学习的方式弥合公共服务差距。以教育为例，可以建立区域教育合作机制，如建立教师合作培养培训机制、校校合作机制、学生交换培养机制、教育设备援助机制和对口支援机制等。二是探索区域公共服务联合体供给模式。重点在医疗卫生领域探索医联体的公共服务供给模式。将同一个区域内的医疗资源整合在一起，成立市、镇区、社区组成的三级医联体。医联体要建立长效机制，重点以培训人才和技术指导为主要方向，指导基层医疗机构开展好工作，完善各镇区医院信息互联，转变基层医疗机构的职能，让基层医疗机构发挥更大作用。提升群众对基层医疗服务能力的信心，引导群众改变就医习惯，实现分级诊疗。