基于COSO五要素谈高校内控问题及对策

一、内部控制概述

（一）COSO内控。1992年美国COSO委员会发布《内部控制——整体框架》的专题报告，提出内部控制的五要素，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督。这一报告在世界各国得到广泛的认可和应用。有效的内部控制是加强内部管理，提高资金使用效益的重要手段。

（二）行政事业单位内控的发展。我国内部控制研究起步较晚，但近年来财政部门及教育部门都充分认识到内部控制建设的必要性与重要性，并提出更高的要求，管理日益规范。2012年11月财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），2013年教育部发布通知要求全国教育系统实施内部控制规范，加强教育经费监管，完善现代学校内部治理机制，2015年发布《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），2016年教育部发布《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号 ），2017年财政部发布《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号 ）。这一系列针对行政事业单位内控的制度体系为高校内控管理指明了方向。加强内部控制建设是学校完善内部治理机构、规范业务流程、防范经济风险的必然手段。经过几年的建设，高校内控建设取得了一定的成效，但是也存在一些不足。

二、高校内部控制存在的问题

（一）内部环境。2016年财政部全面推进各级行政事业单位于年底前建成并有效实施内部控制，建立单位内部控制建设年度报告制度，纳入单位决算报告体系。高校作为事业单位，对于内控建设的必要性和紧迫性还处于认识的初步阶段，一些部门和人员思想认识不足，认为内部控制主要是指财务内部控制，是财务、审计等少数部门的事情，以至于全员参与度不高，没有根据本校情况制定和完善内控制度。针对会计核算内部控制，如不相容岗位设置、票据报销、大额现金支出等有较完善的制度，非核算的内控环境建设还有待完善。大多数高校未设置专门的内控部门，而是确定一个牵头部门，然而内控建设涉及范围广、综合性强，既有单位层面权力运行制约机制建设，又包含业务层面工作流程、岗位设置、重要风险点防控等方面，如果没有上级领导的大力支持，难以得到其他部门密切配合，难以站在学校的高度整体推动学校内部控制制度的建设。

（二）风险评估。风险识别是确认风险的过程。要控制风险，首先要建立风险预警机制，其次关注关键岗位风险点识别风险，然后进行风险评估，选择风险应对的过程。这一过程是内部控制的重要组成部分。目前，多数高校并未建立风险预警、评估机制，部分注重事后控制，事前和事中的风险识别、评估机制不到位。对关键岗位未进行划分，无法识别关键风险点且定期轮岗制度落实不到位。

（三）控制活动。高校内控建设涵盖六大方面业务：即预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理及合同管理。部分高校存在问题有：预算管理缺乏对预算执行的监督和考核评价体系；收支管理方面支出不规范、专项资金挪用等；政府采购预算编制不到位，采购周期长、效率低；资产管理方面存在资产清查不够按时规范；建设项目可行性研究不充分；合同签订迟缓，项目推进缓慢等。

（四）信息与沟通。信息系统是确保高校内部控制有效的重要手段，信息化使得每个环节都能经过系统的监督，而目前各部门系统自成体系，未形成统一的内控管理信息平台，未实现资源共享，不能对经济活动全过程实施网络化管理，且不能保证部门与部门之间数据传递的及时性与准确性，不仅影响工作效率也造成了一定的风险隐患。

（五）监督。监督的主要方式为内部监督和外部监督。内部监督通过内部审计实现，内部审计多数仅涉及财务层面未深入管理层面，没有从全面、战略的角度观察、分析问题，缺乏独立性且审计范围局限在财政收支及经济活动方面，没有深入管理制度层面，降低了风险识别和防范能力。外部监督包括教育主管部门、财政部门、审计部门等监督活动，一般采取抽查形式，存在几年都抽查不到的情况,导致监督缺失。

三、对策及建议

（一）强化内控意识。内控建设是一项长期系统工程，一是从领导层要强化内控意识，将单位内部控制建设制度化、规范化，从组织架构方面建立领导小组、工作小组、检查小组三级体系；二是加强对全体教职工进行内部控制方面的培训，调动全员参与内部控制建设及完善的积极性，认真梳理各部门管理薄弱环节和风险隐患，确保全面、有效建立和实施内部控制，确保内部控制覆盖本校业务活动的全范围；三是确保人员配备的专业化，组建专门的内控管理机构，负责指导、组织、协调、评价单位内部控制制度，配备既熟悉学校情况又具备内控专业知识的专岗人员。

（二）加强风险管控力度。从单位层面、业务层面及信息系统层面考虑风险，建立风险监控、评价、预警体系，对财务运作中潜在风险预警预报，提出控制措施，定期进行关键岗位风险点排查，及时对经济活动风险进行评估，并将风险评估结果形成书面报告，及时上报学校领导班子。

（三）完善业务活动控制。预算管理方面建立预算支出绩效与预算安排挂钩机制，加强预算分析与考核控制，严格落实预决算奖惩制度；收支管理方面严格落实非税收入统一票据的使用规定，建立健全票据清理制度；资产定期清查并出具清查报告；强化政府采购预算管理，加强采购人员队伍建设；建立项目库，实施动态管理；加强合同档案管理，严格合同变更程序。

（四）加快内控信息化建设。重视信息化系统在内控中的作用，加大信息化建设的投资力度，全面覆盖各业务模块，如预算、收支、决算、采购、合同、资产、绩效运行监控等，对各模块统筹规划，实现数据对接资源共享，形成统一的内控管理体系，形成机控和人控的联控机制。

（五）完善监督评价机制。建立有效的监督评价机制,一是健全内部监督流程，实施自我监督和自我评价。包括制定内控评价方案，确定评价范围、内容、方式、步骤、时间节点等关键要素，组织开展内部控制自评工作，编报内部控制自评报告等，对主要经济活动的风险进行评估，制定全面详细的评价指标，采用打分的方式将其量化，从而对内部控制的完善性、有效性等做出客观评价。二是加强高校的上级主管等部门对高校内部控制建立和实施情况的监督。包括对高校内部控制基础性工作、内部管理制度的建立与执行、内控关键岗位及人员设置方面等进行全面监督检查，检查存在的问题并提出整改要求和建议。