石油利益集团对美国外交政策的影响

陈茂哲

（南开大学周恩来政府管理学院 天津300350）

一、前言

从第二次工业革命到今天，作为现代工业动力来源的石油一直是国际大宗商品贸易中最重要的组成部分，是各国最重要的战略储备物资之一。自从1908 年在中东地区发现了石油，中东地区就变成世界各主要工业国家争夺的地区。由于资源争夺、民族矛盾、宗教矛盾和大国介入等原因至今中东动乱的结束也遥遥无期。正如地缘政治学家说讲的，控制了资源就能控制世界，在工业时代，控制了中东就控制了石油，控制了石油就控制了世界。[1]

二战结束后，由美国主导构建一个稳定的国际货币体系以促进国际贸易和金融的自由流通，提供各种商品的开放市场的自由国际经济秩序。而这个国际体系依赖于其他资本主义国家的恢复和发展，而这些国家的恢复和发展，必然依赖于能容易获取的工业生产“动力”——石油。罗伯特·基欧汉认为从物质含义上讲，石油处于美国霸权体系的中心位置······美国不但努力在金融和贸易领域，而且在石油领域也寻求建立正式的国际机制。[2]但是在石油领域，美国为什么最终没有建立起与金融和贸易领域相似的国际机制，却也能保持二十余年的稳定？

本文回顾1943 年至1959 年，美国有关石油的政策实施。认为美国没能建立石油领域的国际机制却也保持对石油的控制绝非偶然因素，这并非英法等国家强烈反对的结果，而是美国政府在国内石油公司组成的利益集团施加压力下的产物。

二、美国石油利益集团

在美国，影响政府外交政策的非国家因素有很多，利益集团与非政府组织占了较大的比重。这里的利益集团通常指，一群人为了通过共同行动，谋取共同利益而组成的联合体。[3]由实力比较强大的石油公司组成的石油利益集团与一般利益集团有很大区别。一般利益集团的主要行动方式是游说，利用各种方式接近、结交国会与政府的高层，组织示威抗议，影响舆论等。他们的目标或是维护自身权益，或是公益事业，还有的仅仅是为了强化一种社会理念。而石油利益集团目的是最大限度地追求利润，用一切可能的方式控制尽可能多的石油财富，攫取廉价油田的开采权、销售权。石油利益集团不是为了影响政府而存在，而是希望政府成为他们的利益代言人，在二战后一段时间里石油利益集团与美国政府的关系盘根错节。石油利益集团直接安插许多代理人直接参与进政府的同时，还利用自己所赞助的一些“智库机构”对美国政府的内外政策的制定提供建议，积极扩大影响。其中最著名的是洛克菲勒基金会和美国对外关系协会。

石油利益集团追逐的最大目标是利润，而在它推动下实施的外交政策即使是造成的相当一部分的负面后果却由美国来承担，无需它来独自承担。在理性利益选择的驱动下，石油利益集团自然会竭尽所能地推动能让其最大程度获利的外交政策付诸实践。

三、石油利益集团对美国政策制定的影响

与二战后美国牢牢控制住中东石油截然不同，美国在二战之前很少将注意力放到中东地区。原因在于，首先，地理位置遥远，美国与中东几乎处于地球表面相反的两面，相隔印度洋、大西洋和非洲大陆；其次，二战前的世界石油中心在墨西哥湾，尽管中东石油的发现吸引了众多石油公司前往开采，但是中东石油在国际市场上所占的比重很小；再次，美国石油公司动力不足，美国石油公司主要开采地在墨西哥湾，距离主要消费市场距离上更近；最后，美国尽管在一战后成为最强大的国家，但是国内孤立主义势力阻止其离开美洲太远，而且中东石油对美国战略的重要意义还未显现。

但是，随着二战的爆发和结束，美国成为资本主义世界唯一的强国，国际主义思想取代孤立主义成为美国主导思想，美国承担着复兴资本主义国家经济的责任，经济的复兴离不开便宜的、稳定的石油供应。这样一来就彻底改变了美国对中东石油的态度，开始积极制定石油外交政策，把石油利益确定为国家安全的利益。然而，美国石油公司却早于美国政府展开对中东石油的争夺，在二战后初期不仅影响了美国政府制定政策，甚至一定程度上还主导了政策制定的过程。

（一）石油利益集团与美国政府对石油控制权的争夺

在二战形势开始有利于美国的1943 年，美国政府就已经开始设计战后的安排。由于美国国内石油损耗的担忧，战后国际秩序重建的需求以及沙特巨量石油储藏被探明，美国想要在战后能够独享沙特石油的开采权。美国的疑虑集中在英国身上。因为英国石油公司采用欺骗的手段对付美国公司，加之沙特的阿布德·阿尔阿齐兹国王又以英国为砝码，要挟美国石油公司追加对沙特的投资，否则就会失去开采权。当时的美国石油利益集团认为，如果沙特一直由英国援助，美国企业将有被吞并的危险。[4]所以，在沙特的要挟下和在加利福尼亚标准石油等公司的支持下，罗斯福总统于1943 年2 月宣布《租借法案》适用于沙特阿拉伯。二战期间美国外援沙特的数额达到了9900 万美元，其中70%以上是无偿赠与的。在适用租借法案后，美国国际石油政策委员会，建议美国政府成立石油储备公司，由白宫、内政部、国防部和海军部的代表组成，其中没有一家私人石油公司参与，原因在于该公司目的是使政府能掌控中东石油的贸易。然而，这一项明显不利于私人石油公司的计划毫无意外被石油利益集团所反对。

建立石油储备公司计划被石油利益集团所阻后，外交关系委员会提出与英国进行谈判来订立一项关于成立国际石油委员会的协定，这个计划意味着将建立一个美英两国政府控制的石油公司，而且这个公司可以免于被反托拉斯指控。但是这项协定比石油储备公司遭到了更多的反对，比如来自美国国内独立的石油公司的反对，来自美国司法部的反托拉斯原则，以及来自美国国内长期坚持的不支持一个利益集团反对另一个利益集团的做法。[5]这其中，美国国内的石油公司利益受到特别大的威胁，他们担心这项协定可能使国外更加便宜的石油进入美国市场，侵害他们在美国国内经营的利益。他们的担心完全是有道理的，美国政府的目标便是通过开发中东石油保留西半球的石油储备。由于国内石油利益集团的强烈反对，美国政府对该协定进行了根本修改，新的方案删除了反托拉斯豁免条款，但这种变化意味着美国主要的跨国石油公司的利益将受到损害，再次遭到了强烈的反对，所以就该协定进行再次协商已没有意义。

经过与石油利益集团的争夺，美国政府最终没能通过政府主导的方式获得沙特石油的开采权，最终也没能通过与英国达成协议获得更大的开采权。美国政府提出的两种方案均因石油利益集团的反对而不了了之，可见美国政府的政策制定主要是满足石油利益集团的利益。

（二）石油利益集团与美英石油的价格调整

1949 到1950 年，英国政府因战后出现外汇短缺，采取行动来节省美元开支，其中的一项措施即对美国的石油公司采取歧视性措施，减少进口来自美国公司的石油。这种措施不但影响到美国对英国的出口，而且减少了美国企业在另一些国家的销售。当时较高的石油价格也使得美国石油公司不可能将其生产出来的石油全部卖掉，由此产生了大量的石油生产过剩。为了解决供给与需求的矛盾这次矛盾就需要提供一个更加合适的石油价格，但是调整石油价格的成本就需要有人来承担。显然，英国不会取消对美国公司的限制行为，其他石油进口国不愿多购买高价油，美国跨国石油公司不愿意降低价格，国内石油公司也不愿大量进口石油。复杂的矛盾中，美国石油利益集团发挥其影响美国政府的能力，要求政府要代表他们的利益与英国展开谈判。石油利益集团倡议美国政府暂停所有对英援助，要求英国取消对美石油公司的歧视性政策。虽然美国政府对石油公司所抱有巨大同情，但这项建议并未实行。

尽管这次价格争端并未持续太久就因为朝鲜战争爆发和经济复兴带来的需要所消除。从这次争端中可以观察到，美国政府在一定程度上对受损害的石油公司进行了补偿，但是美国并没有为满足石油利益集团的利益而破坏与英国的关系，原因在于美国意识到战后的国际秩序离不了英国的支持，所以美国政府在此次争端中保持了克制。

（三）石油利益集团与“石油救援”行动

二战结束后，众多殖民地国家纷纷脱离宗主国获得独立，这一次独立运动激励了埃及1956 年7 月将苏伊士运河收归国有。埃及这一行为引起了英法的不满，并且进行军事干预，由此爆发了“苏伊士运河危机”。最终美国对英法进行干预，埃及成功收回了苏伊士运河的所有权，但是这一危机持续期间阻塞苏伊士运河，而苏伊士运河是波斯湾石油运往西欧的最主要通道，这一通道被阻从而导致西欧出现石油紧缺的危机。

这一次石油危机实质上是一个石油如何到达西欧的运输问题。当月，美国政府就迅速成立了由政府相关部门和美国石油公司组成的“中东紧急委员会”，从美国向西欧运输石油以解决西欧盟国的石油需求。但是美国国内石油公司并不支持政府援助西欧的这项计划，作为公司的他们根本性在于逐利，希望能有更高的石油价格，所以控制着德克萨斯石油生产的德克萨斯铁路委员会拒绝增加可允许的生产量，以寻求更高的石油价格。

欧洲各国的外交部门向美国政府施加压力要求增加产量，同时美国国内官员也要求国内石油生产商增加产量，但是石油利益集团起初并不为所动。最终，军人出身艾森豪威尔总统直接介入了此事。德克萨斯铁路委员会最终同意增加石油产量，其他各独立石油公司也纷纷加入，一方面是因为总统的隐含威胁，另一方面是因为石油储量减少价格已经上升到他们满意的水平。

（四）石油利益集团与强制性石油进口配额计划

美国在战后经济快速发展对石油的需求也在快速增长，美国石油公司也在中东站稳脚跟，源源不断廉价的中东石油进入美国国内市场，从1948 年到1957 年近十间进口自中东的石油几乎增加了3 倍。大量石油进口侵害了美国国内石油生产商和煤炭生产商的利益，他们推动石油利益集团对美国政府进行游说，理由是大量进口石油会危及美国的国家安全，他们要求美国政府对其进行保护。由此，美国政府决定建立一个强制性进口配额计划用以限制石油进口。该计划的设计是将美国国内市场上石油的价格提高，乃至超过国际市场上的石油价格，希望可以鼓励石油公司专注于国内石油生产而不是从国外进口。该计划效果明显，进口石油在美国国内的需求1948 年占总需求的2.4%，1959 年占16.5%，而1970 年则占21.9%。[7]1959 年到1970 年间的进口增长速度比起1948 年到1959 年的增长速度减慢约60%。

强制性石油进口配额计划名义上是以满足美国国家安全利益获得通过的，但是很显然，这项计划更重要的目标要为了保护国内石油利益集团的利益不被进口石油所侵损。而且国会中对这项计划的拥护者基本都是石油利益集团的代言人。艾森豪威总统和一些高级官员都曾怀疑这项计划能否真的保护国际安全还是较高的石油价格满足了少部分利益集团的诉求。尽管有一些怀疑的声音，但美国石油利益集团几乎以不可抗的力量向政府施压通过了这项与自由贸易政策完全冲突的强制性石油配额计划。

从结果来看，这项计划最终没能保护美国安全利益，反而损害了美国建立国际石油贸易体系的战略计划。强制性石油进口配额计划尽管是一项国内政策，但在制定时候没有考虑美国作为全球最大经济体，任何政策的出台都会对其他国家产生重大的影响，而且石油利益集团也仅看到了保护自己利益的迫切性，没有考虑这样一项政策对国家整体利益的负面影响。1973 年，欧佩克国家联合发动石油禁运引发第一次石油危机，其带来的经济危机也瓦解了美国建立的布雷顿森林体系，给美国实力造成相对的衰落，世界格局也发生了巨大变化。

四、总结

美国二战后初期石油外交政策的制定和执行不是单一的行为体取向的逻辑，而是复杂的国际国内双层互动，最终由国内石油利益集团所主导。当美国在面对欧洲各国的时候，很容易就能够与它们达成协议。这主要是取于美国在战后独一无二的霸权地位与欧洲普遍衰落的实力对比，尽管英国就外汇问题向美国发起挑战，但若不是朝鲜战争爆发，英国政府财政也难以坚持。另外，美国作为霸权国，为将别国纳入其构建的“霸权体系”，甘愿做出自我牺牲维持国际秩序。当美国政府在面对国内石油利益集团时，往往受其影响制定出可能并不符合美国战略利益的政策。有学者认为这一时期的美国政府可以说是跨国石油公司利益的发言人，艾森豪威尔竞选总统之路就是由石油公司的金钱铺就的。[8]

基欧汉认为美国在二战后初期采取一种制度自由主义霸权战略，该战略指导下美国在贸易和金融领域主导建立正式的国际机制，而在石油领域则由石油公司运作为基础的不稳定机制。在短期看，这项战略是成功的，它实现了复兴西欧和日本以应对苏联扩展的目标，并且维护了美国同盟体系的团结，而这也正是美国政府在冷战期间所追寻的目标。但是从长期看，狭隘的公司运作机制，石油公司的利益在很大程度上成为了美国外交政策的制定依据，在个别时期甚至超越了国家的整体利益。石油利益集团不但阻碍了国际石油机制的建立，而且加速了美国在世界政治经济中实力的衰落。