突发事件中的残疾人社会支持研究

杨 立 雄

(中国人民大学 劳动人事学院，北京 100872)

一、引 言

突发事件具有突发性和高度不确定性，造成的后果具有严重性、广泛性和持久性等特征。突发事件发生后，极大地改变了所有人习以为常的生活、工作、学习、社会交往等行为方式，给人们精神和心理带来严重影响，也给人们的基本生存造成困难。在突发事件中受冲击最为严重的当属弱势群体，他们的生计被中断，服务被阻隔；而且随着事件的延续，家庭资源逐渐耗尽，生活变得越来越困难，精神压力越来越大，这对基于常规情境下的社会支持提出严峻挑战。残疾人对社会支持存在较高的依赖度，社会支持体系的完善程度不仅影响了残疾人平时的生活质量，在突发情况下甚至决定了残疾人的生死存亡。因此，研究突发事件中的残疾人社会支持问题具有重要的现实意义。

自2003年以来，学术界对我国公共卫生体制进行了反思[1][2]，对公共卫生风险和公共卫生事件产生的影响有了更为深刻的认识[3][4]，提出了完善突发事件应急管理机制的建议[5][6][7]。与此同时，随着我国残疾人事业的快速发展，学者对残疾人社会支持的理论范式、体系建构等方面做了大量研究[8][9][10]。但是，无论是突发事件领域的研究，还是残疾人社会支持领域的研究，危机情境中的残疾人社会支持研究均处于空白状态。新冠肺炎疫情的暴发引起了一些学者对突发事件中的残疾人安全保护的关注[11][12]，但是从总体上看，残疾人仍然是被忽视的群体，突发事件中的残疾人社会支持研究亟待深化。

社会支持是一个复杂的概念，学者从不同角度对其进行定义。如：林南从社会关系和网络的视角将社会支持定义为人们通过与他人、群体或者更大的社会之间的社会关系而得到的支持[13]；郑杭生则从支持主体的视角把社会支持定义为各种社会形态对社会脆弱群体所提供的无偿救助和服务[14]；李强则从心理健康的视角将社会支持定义为个人通过社会联系所获得的能减轻心理应激反应、缓解精神紧张状态、提高社会适应能力的影响[15]。对于社会支持的主体也有不同认识。索茨将家庭成员、朋友、同事、亲属和邻居等划为社会支持的主体[16]；李强将社会支持主体归为各种社会关系[15]。结合上述定义，本文将社会支持定义为各种社会形态对社会脆弱群体提供的无偿性或福利性的援助和服务，这些社会形态包括家庭、社区、志愿者、社会组织、政府等。本文采用林南等人的划分标准，将社会支持划分为常规情境中的常规支持(routine support)和危机情境中的非常规支持(crisis support)[17]。

二、突发事件中残疾人面临的风险和社会支持存在的不足

(一)突发事件中残疾人面临的风险

因身体或心理等方面的缺陷，残疾人在突发事件中面临比一般人群更大的原生风险；而更为严峻的是，残疾人对外部环境变化不敏感，再加上交流困难，往往身处危险而不知，面临比常人更大的次生风险。这些风险主要表现在以下三个方面：

一是发现不及时导致残疾人身处危险境地。残疾人行动不便，与外界交流困难，面临突发事件时，他们要么无法逃离危险境地，要么感知不到危险，由此导致危险变成灾难。受污名化的影响，还有部分残疾人及其家庭与社区的联系不强，甚至成为社区的“隐形人”，易被社区工作人员所忽视。突发事件发生后，设施设备遭受严重破坏，道路和交通陷入瘫痪状态，人员往来受阻；或者为防止疫情的传播，限制出行、封锁楼栋。于是，家庭变成孤岛，残疾人及其家庭突然陷入严重的生存困境之中。此次新冠肺炎疫情暴发后，湖北省十堰市张湾区发现一位六岁儿童与死去的爷爷相伴多日的事件，给紧急状态下的残疾人生存危机敲响了警钟。部分残疾人面临与儿童一样的生存风险，他们没有能力判断风险或规避风险，对外界的危险没有清晰的认知，在没有家庭支持且与外界隔离的状态下，容易陷入生存困境之中。

二是护理照料不及时导致健康状况恶化。部分残疾人长期依靠他人的护理照料而生活，重度残疾人则需要全天候进行护理。在突发事件发生后，残疾人的护理照料消耗用品难以得到保障，护理照料质量下降；残疾人照料者被隔离或被阻断于外，残疾人生存状态恶化。在某些特殊情形下，护理照料缺位或非专业的护理照料可能导致极其严重的后果。此次新冠肺炎疫情暴发后，黄冈市红安县脑瘫儿鄢成死亡事件就是一个典型案例。在此事件中，脑瘫儿鄢成虽然得到了照顾，但是乡镇政府和村委会并没有指定专人负责护理照料，也没有制定应急性的护理照料方案，导致其健康状况迅速恶化，最终失去生命。

三是外部刺激导致心理健康恶化。突发事件发生时对人们的心理及社会产生巨大的冲击。研究表明，灾难发生后，抑郁症的发病率可高达1/4,创伤后应激障碍的发病率可高达1/3[18], 尤其是有精神病史的人员具有较高的精神疾病复发或加重的风险[19]。此次新冠肺炎比17年前的SARS具有更强的传播性和危害性，疫情造成众多的人员患病、伤残甚至死亡，对心理产生强烈刺激，对个体的心理是一个巨大考验。面对突如其来的灾难，某些特定类别的残疾人心理问题快速恶化或旧病复发，对个体治疗和疫情防控带来困难。据国家卫生健康委发布的通知可知，到2020年2月18日，全国共有323名严重精神障碍患者被确诊患新冠肺炎，有43名为疑似患新冠肺炎，范围涉及全国17个省份。(1)参见《关于加强新冠肺炎疫情期间严重精神障碍患者治疗管理工作的通知》(肺炎机制综发〔2020〕70号)。对于这些精神病人不仅需要治疗新冠肺炎，还需要进行心理治疗，医生在治疗过程中需要采取更多措施制止患者的不配合行为，而这又给医疗带来较大的感染风险。

(二)突发事件中的残疾人社会支持不足

目前，我国初步建立了以家庭支持为基础、(2)多数学者支持将家庭支持纳入非正式支持当中，但是，肯迪格认为家庭支持与非正式支持有着本质区别，故应将其从非正式支持划分出来(参见:哈尔.肯迪格等：《世界家庭养老探析》，北京:中国劳动出版社1997年版，第8页)。本文将家庭支持从非正式支持体系中划分出来。正式支持为保障、非正式支持为补充的残疾人社会支持网络，残疾人社会支持内容逐渐丰富，社会支持手段日趋多样，社会支持体系逐步成熟。但是，现有支持体系是基于常规情境而建立起来的，在应对突发事件时还存在一些短板。

首先，家庭支持弱化导致风险防范的第一道防线出现缺口。中国在几千年前就提出了“鳏寡孤独废疾者皆有所养”的保障理念，并由此建立了残疾人居养支持模式[20]，由官方对贫病无助的残疾人进行生活救济和机构养护；民间建立了一些机构收养残疾人，邻里之间也时常对残疾人进行周济[21]；但是从总体上看，无论是官方的正式支持还是民间的非正式支持，均存在支持力度弱、支持内容单一、支持面窄等问题，绝对大多数残疾人需要依靠家庭及家族提供的支持维持生存，家庭不仅为残疾人提供了生活照料、护理服务，也为残疾人提供了情感支持，是非正式支持和正式支持所不能替代的。至今，残疾人仍然以家庭支持为主，家庭成员对残疾人的家庭支持被写入相关法律。在父母年老体弱丧失能力时子女均应承担养老送终的义务，父母对残疾子女有抚养义务并禁止遗弃残疾子女，而在代际之间不能履行义务时，家庭其他成员有责任履行扶养义务。家庭支持也是残疾人应对突发事件的第一道防线，在紧急情况下，家庭被隔离、社区被分割，外部的社会支持无法及时有效传递，家庭便成为残疾人的庇护所。但是，家庭支持正面临严峻的挑战。随着人口老龄化和家庭小型化的变化，家庭支持能力和支持意愿正在下降；为了生计，家庭成员不得不外出工作，甚至长期居住于外地，残疾人长期脱离于家庭主要成员的监护；还有部分一户多残和重度残疾人家庭，家庭成员长期背负沉重的护理照料任务，家庭支持资源基本耗尽，残疾人生存极为困难。一旦发生突发事件，第一道防线出现缺口，残疾人则面临较大的生存风险。

其次，社区支持不足导致风险防范的第二道防线失守。社区不仅是残疾人生活场所，也是残疾人在突发事件发生时可以依靠的第二道防线，“远亲不如近邻”的俗语充分体现了社区中邻里支持的关键地位。尤其在熟人社会中，社会关系网络基于“差序格局”按照血缘、亲缘、地缘而建立[22]，邻里互助是除家庭支持外的最重要的社会支持。但是，在迈向现代化的过程中，邻里守望正在渐行渐远：受农村并村、大量劳动力外出等因素影响，传统农村正在向准熟人社会转型[23]，邻里守望正在被商品关系所替代；而在城市，陌生人社会[24]的人际关系被理性、规则和隐私所主导，密闭的生活空间、最小化的公共区域和匮乏的社区公共活动导致邻里关系疏远，再加上人口的快速流动和社会信任的下降，造成城市社区的“群体性冷漠”[25]。目前，各地开展了“邻里守望”志愿服务活动和邻里互助活动，创新互助内容。(3)如：山东省聊城市借助农村群众世代为邻、朝夕相处的感情优势和居住优势，整合政府、医疗、社会三方资源，由基层党委、政府组织，以村为单位，对失去劳动能力残疾人在内的贫困群众进行居家护理。护理人员主要从有照料能力、有责任心的本村贫困人员或贫困残疾人中选择，以政府公益岗的形式，每人每月发放300～500元的护理补贴。但是，在紧急情况下，多数地区开展的一阵风式、运动式的邻里互助或志愿者活动难以发挥长效作用。

再次，正式支持“远水救不了近火”。我国高度重视残疾人事业，构建了残疾人正式社会支持的法制体系、组织体系和业务体系，正式社会支持内容涵盖康复、教育就业、扶贫托养、无障碍、文化体育、法律维权等服务。但是残疾人正式支持在应付意外事件、应付大量的非规律性需求及应付无法细分的工作时存在不足[26]，不仅难以满足残疾人日益增强的情感性支持和专业化服务需求，而且基于常规情境而建立起来的社会支持也缺乏应对突发事件的应急预案，面临突发事件时正式支持难以及时有效传递至残疾人。(4)2020年2月12日，湖北省十堰市张湾区宣布封城，但是直到2月24日才发现独处的六岁小孩子，这反映了正式社会支持存在发现不及时的问题。而且，我国正式社会支持存在较大的城乡和地区差距，中西部地区和广大农村地区的残疾人及其家庭获得的社会支持较为有限，部分地区的正式社会支持体系尚处于发育初期。

最后，突发事件中残疾人社会支持立法保护不足。《突发事件应对法》是应急管理的“龙头”法，是统率其他应对突发事件法律的基本法，它提高了政府应对突发事件的法律能力，最大程度地保证了公民基本权利和自由。但是，《突发事件应对法》并未对特殊群体进行区别保护。《联合国儿童权利公约》要求缔约国“应最大限度地确保儿童的生存与发展”(第6条)；《残疾人权利公约》要求缔约国“采取一切必要措施，确保在危难情况下……残疾人获得保护和安全”(第11条)。在历年的国际减灾日主题中，有多个年份将妇女儿童、残疾人等设定为主题，体现了国际社会在突发事件中对特殊群体的高度关注。日本的《灾害对策基本法》将高龄者、残疾人、婴幼儿及其他人列为需要关怀的人员，制定相应的保护措施。我国在多个文件提倡对特殊群体给予保护，但是我国的《突发事件应对法》并未提及儿童、老年人、残疾人等群体的保护，儿童优先、弱势优先的保护理念未在该法中得到有效体现。特殊群体具有脆弱性、多样性和异质性，在突发事件中他们不仅面临更大的风险，也面临一般人群难以遇到的生存困难，如听力残疾人和视力残疾人难以准确得到信息，需要长期康复的残疾人可能导致康复中断，需要全天护理照料的残疾人不能适时得到照顾。在突发事件中，这些看似无关紧要的问题对某些特殊群体来说则可能导致灾难性的事故。因此，需要对特殊群体的救助需求实施不同保护措施，但是《突发事件应对法》基于一般人群的需求而制定，尚未考虑到特殊人群的特殊需求，未根据特殊群体的特征制定分人群的应急预案，未对紧急避难场所的无障碍提出要求，未对交通无障碍进行规定，未对政府的新闻发布会和电视网络会的手语翻译和字幕做出规定，未对特定人群的护理照料服务进行规定等。

三、加强突发事件中的残疾人社会支持

(一)建立危机情境下的非常规支持体系

目前，我国正在逐步完善残疾人社会支持体系，但是这一支持体系基于常规情境下残疾人及家庭的社会需要而建立，而对于危机情境中的社会支持建设尚未引起关注。为此，需要从以下几个方面加强危机情境下的非常规支持体系建设。

首先，完善突发事件中的残疾人社会支持机制。包括：(1)及时精准发现机制。突发事件发生后，逐户进行走访排查是一种非常有效的主动发现手段，尤其是在熟人社会和静态社会的环境下，农村社区工作人员和邻里对残疾人家庭情况较为熟悉，通过排查均能覆盖到弱势群体家庭。但是，在流动性强的城市社区，依靠人海战术进行拉网式排查，仍难免有遗漏。为此，需要采取更加多样的手段高效及时地找到有帮助需要的残疾人，包括：根据持证残疾人数据库按图索骥找到残疾人；通过残疾人交流群寻找残疾人；充分发挥社区残协的作用及时准确地发现和找到处于困境的残疾人。(5)我国建立了较为完善的残疾人组织体系，在社区层面，近95%的社区(村)建立了残疾人协会，残协接近55万个，乡镇(街道)、村(社区)选聘残疾人专职委员超过58万人，他们掌握社区内的残疾人基本情况，在及时精准发现中起着无可替代的作用。(2)交流沟通机制。及时获得外界信息，并保持有效沟通，是残疾人备灾、减灾和应对突发事件最为有效的手段[27]。但是，特定类别的残疾人(如言语残疾、视力残疾、听力残疾、精神残疾等)与外界交流沟通存在障碍，甚至无法与外界互动和信息交换；部分残疾人不愿或不能参与社区生活，产生社会退却，成为长期困于家庭、脱离社会的“隐形人”，不愿求助于外人或社区工作人员。为此，需要采取以下措施加强沟通交流：政府新闻发布必须配备手语翻译，提供纯文字和语言信息，使用不同媒体发布方式，并针对不同类型残疾人采用不同方式发布；增加电视和视频发布中的手语翻译；残联组织或专门协会组织制定紧急情形下的残疾人沟通交流手册，方便不同残疾人阅读和理解；及时配备手语交流等工作人员，提供上门服务；建立监护人联系名单，每天进行电话或短信联系，及时掌握残疾人的动态。(3)协同工作机制。残疾人事务业务杂、部门多，在突发事件发生时，应明确主要管理部门的职责，包括：民政部门负责居家照料护理服务和基本生活保障，卫健部门负责残疾人治疗和心理危机干预，残联负责数据服务，并提供相关服务。除此之外，还涉及残协、村(居)、物业管理等单位以及残疾人专业服务机构，明确规定其职责。在应急指挥机构的统一领导下，分工合作，做到无缝衔接；协调各方资源，提供绿色通道，确保残疾人得到及时转移、就医、安置、护理等服务。

其次，建立“家庭—社区—正式”三大支持网络。 (1)强化残疾人家庭责任。为提升家庭应急支持能力，需要从“家庭支持”向“支持家庭”的理念转变，进一步强化家庭责任，包括：建立残疾人家庭突发事件应急预案，并对家庭成员或监护人进行培训和演练；针对不同类别的残疾人家庭设计公共卫生事件急救包；建立居家养老托残服务系统，运用移动互联网技术、智能呼叫、云技术、GPS定位技术等技术，实现“一键求助”。(2) 整合社区支持网络，形成基于地缘由内向外逐步扩展的社区支持网络。包括：适应社会交往形式的变化，创新邻里守望形式，建立邻里定点帮扶制度，并对邻里互助给予支持，对指定帮扶人提供的帮扶记入档案，并可换取相应服务；建立和健全社区残疾人专(兼)干制度，加强业务培训，提高补助水平；发挥物业管理公司、业主委员会作用，对楼栋内残疾人家庭进行摸排，准确掌握残疾人及家庭的基本情况；加强村(居)对残疾人家庭的支持，建立党(团)员与残疾人家庭对口联系制度，定期组织残疾人及其家庭参与社区活动。(3)强化正式应急支持网络。制定残疾人应急预案，明确突发事件中各方管理责任，为应急救助提供资金保障；发挥残联服务于社会组织的作用，大力培育社会组织，形成专业化的社会支持网络；发挥残疾人专门协会优势，制定和完善适用于不同残疾类别的应急预案，并培训专业服务组织；社会组织在承担政府和残联的社会服务时，根据应急预案制定和完善措施，建立紧急情形下的沟通交流渠道。

最后，强化“护理照料—心理干预—生活救助”三大支持内容。 (1)护理照料。突发事件发生后，首先要指定专人负责残疾人的护理照料，然后由专业社会组织或专业人员制定残疾人护理照料方案。需要进行治疗的，及时转送定点医疗机构，并指定专门护理照料人员；需要进行转介的，应尽快进行转介护理照料机构；可以由家人进行护理照料的，尽快找到家人并确定护理照料方案。(2)心理干预。突发事件发生后，对社会产生强烈的心理冲击，造成精神病人的病情加重，为此需要加强精神病人的管理治疗和社区照护。包括：制定残疾人突发事件防护手册，对残疾人及家人进行讲解；培训监护人与残疾人的沟通技巧，缓解残疾人的心理压力；制定紧急心理危机干预指导手册，为专业人员提供指导；开展形式多样的心理咨询，包括电话咨询、网络咨询；做好高危人群的中长期心理健康服务，成立灾后心理卫生服务领导小组，组建灾后心理卫生服务工作队伍，吸纳精神医学、残疾人心理咨询专家、专科护士、社工等专业人员，对残疾人群进行筛查,甄别出重点人群和高危人群信息，制定长期心理援助方案。(3)紧急生活救助。突发事件发生后，残疾人家庭面临比一般人群更大的生活困难。为此，需要从以下几个方面加强对困难残疾人的生活救助：排查生存困难的残疾人家庭，指定和落实专人负责残疾人的生活起居，将生活物资及时发放到残疾人手中；对残疾人低保家庭，按当地最低生活保障标准全额发放低保金；对残疾人低收入家庭，参考当地城乡最低生活保障标准发放一次性临时生活补贴；对享受残疾人“两项补贴”的残疾人，参考当地“两项补贴”标准发放一次性临时生活补贴；对农村建档立卡残疾户，参考当地农村最低生活保障标准发放一次性临时生活补贴。

(二)完善常规情境中的常规支持体系

危机情境中的非常规支持不仅取决于应急管理能力，也依赖于常规支持体系的完善。要将突发事件中残疾人面临的次生风险降到最低，不仅需要完善紧急状态下的残疾人社会支持网络，还要健全常规情境中的社会支持体系。

一是尽快建立居家护理照料体系。随着家庭护理照料能力的减弱和老残一体的加速，残疾人家庭对社会化的照料护理需求呈现快速增长的态势。但是受各种条件的限制，得到托养服务的残疾人只占符合条件的残疾人总数的10%左右，(6)数据来源：中国残疾人联合会：《全国残疾人基本服务状况和需求信息数据动态更新》(2016—2019年)。其余残疾人的护理照料依赖于家庭成员提供或市场化的服务，这给家庭造成较为沉重的负担。为此，需要加强居家护理照料体系的建设，包括：(1)加大政府购买服务力度，培育专业社会组织，扩大城市社区残疾人居家服务对象。对居家护理照料对象进行分类管理，符合条件的，由政府给予支持；不符合条件的，进行定期访问，实时更新信息，以便在需要时能提供快速有效的服务。建立定期上门服务制度，在减轻家庭护理照料负担的同时，实现突发事件下的及时精准发现；建立专业化居家照料护理服务队伍，在提高残疾人生存质量的同时，实现突发事件下的专业护理。(2)因陋就简开展农村托养服务。充分利用农村闲置资源，包括农村中小学校舍、农村合作社、乡镇卫生院，对其进行改造即可；运营经费以中央和省级两级财政为主，州政府和县级政府可以将重度残疾人护理补贴和特困人员供养整合打包，直接用于托养，支付护理人员工资；招募贫困残疾人为护工，进行简单护理知识培训即可上岗。在农村专业社会组织缺乏的情况下，由乡镇托养中心摸排居家护理照料服务需求，建立数据库，并对符合条件的残疾人开展居家护理照料服务。

二是逐步完善残疾人心理健康服务体系。残疾人的心理健康普遍比一般人群差，并容易进入恶性循环圈。而健全的社会支持体系对残疾人的心理健康产生积极影响，社会支持越多，残疾人心理健康越好[28][29]。为此，要高度重视残疾人的心理健康问题，完善常态情形下的残疾人心理危机干预体系，包括：建立心理干预管理机构，组建专业化的心理危机干预小组，吸纳残疾人心理危机干预专业人才；建立心理危机干预应急预案，根据突发事件的类别和等级以及残疾人的残疾类别、残疾程度等因素，制定详细行动准则，细化措施；加快复合型人才培养，尤其是对残疾人从事心理咨询专业的学习提供支持，从心理咨询师、心理治疗师、精神科医生等人员发现并培育残疾人心理危机干预人才；将心理健康服务逐步纳入基本公共服务范围，加大政府购买服务的力度。

三是改进残疾人基本生活保障制度。针对困难家庭中的残疾人，各地政府采取提高受助标准、单独立户、建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴等措施，进一步夯实了残疾人的基本生活保障。但是相对于残疾人的贫困现状来说，现行政策的保障力度偏弱。残疾人具有比其他人群更多的刚性支出，不仅在医疗、康复方面的费用支出高出一般人群，而且还在普通人群无须支出的辅助器具、家庭无障碍改造等方面付出更多，还有些家庭需要进行花费较高的护理[30][31]，而这会大幅度挤占基本生活支出，造成残疾人家庭即使收入稍高于普通家庭而其生活状态也更为艰难的局面。为此，需要从两个方面加强困难残疾人家庭的基本生活保障：(1)在临时保障措施中将低收入家庭纳入保障范围，发放一次性临时生活补贴；尚未建立低收入家庭保障制度的地区，参照最低生活保障标准制定救助范围，采取简易程序，将未纳入最低生活保障的困难残疾人家庭纳入救助范围。(2)改进最低生活保障制度，建立基本生活保障制度。将特困人员供养、受灾人员救助和临时救助中的生活救助内容与最低生活保障制度合并，建立基本生活保障制度。基于儿童优先、强弱有别和积极救助的方针，将儿童、残疾人等人员优先纳入保障，并提高保障标准；建立低收入家庭保障制度，将残疾人家庭优先纳入低收入保障范围，让更多的残疾人得到不同形式的社会救助；实施社会救助个案帮扶制度，对社会救助对象中的残疾人家庭实施个案管理，加大社会救助政府购买服务力度，引入社工机构、专业社会工作者，提供个性化、多元化精准救助服务。

(三)在《突发事件应对法》修订中增加特殊群体保护条款

2020年4月24日，全国人大正式启动《突发事件应对法》的修订工作，这是该法颁布以来的首次修订。鉴于《突发事件应对法》对特殊群体保护不足的问题，此次修订应把特殊人群纳入优先保护对象，确保他们在突发事件发生时得到及时支持和优先保护，尽最大可能降低其面临的风险。具体修订意见如下：

一是增加特殊人群应急预案编制和演练。应急预案是突发事件应对的依据，有利于最大限度地减少突发事件造成的损失。在修订《突发事件应对法》时，应对特殊群体的应急预案进行规定。即修订第十七条的内容，在“国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案”后增加“在制定专项应急预案和部门应急预案时，应充分研判儿童、残疾人、老年人等在突发事件中面临的风险，制定相应的应急预案”。在“地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案”后增加“针对儿童、残疾人、老年人等人群，制定相应的应急预案，并加强演练”。

二是增加特殊群体保护设备研发的条款。相比于普通人群，特殊群体对新技术、新设备具有更高的依赖性，新技术、新设备不仅极大地方便了特殊群体的生活，更为重要的是在面对突发事件时有助于其摆脱困境，因而更要加大新技术和新设备的研发和应用。为此，在第三十六条中增加以下内容：“国家鼓励科研机构、企业研发并推广应用协助残疾人、老年人等紧急逃生的建筑设施和辅助用品；在建筑中应用方便老年人、残疾人使用的设施和设备；对交通工具进行无障碍改造。”

三是在“应急处置与救援”增加护理照料服务和心理辅导服务。部分特殊群体长期依靠他人的护理照料而生活，重度残疾人、重病患者则需要全天候护理。突发事件发生后，护理照料缺位或非专业的护理照料则可能导致极其严重的后果。建议在修订《突发事件应对法》时，在第四十九条中增加：“对特定人群提供基本护理照料服务和心理辅助服务。”

四是增加符合特殊群体使用和接受的信息发布方式。在发生突发公共事件后，及时准确地向公众发布事件信息，对于公众了解事件真相、采取相应措施、降低突发事件带来的影响、稳定人心，具有十分重要的意义。对于普通人来说，在通讯技术快速发展的现代社会，接受权威部门发布的信息是一件简单而普通的事情，而对于某些特殊群体来说，却成为一道不可逾越的高墙。为此，建议在第五十三条中增加针对特殊群体的信息发布方式。具体修改意见为：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。信息发布形式包括文字、声音、手语等；政府举办的新闻发布会以及授权发布的媒体应提供字幕、语音、手语等服务。”

五是在“事后恢复与重建”中优先保障特殊群体的利益。在第六十一条中增加相关保障条款，即“受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。制定善后工作计划并组织实施的过程中，应充分尊重并优先保障儿童、残疾人、老年人的利益”。

结 论

此次新冠肺炎疫情对包括残疾人在内的特殊群体构成了极大威胁，政府秉持不抛弃、不放弃每一位新冠肺炎病患的原则，给予包括残疾人在内的所有人以最大保护。3月10日，习近平总书记在武汉考察疫情防控工作时再次强调：“对因疫情防控在家隔离的孤寡老人、困难儿童、特困人员、残疾人等特殊群体，要落实包保联系人，加强走访探视，及时提供必要帮助。”疫情发生后，党和政府颁布了多项政策，采取了多种措施，进一步完善了突发事件中的残疾人社会支持。

但是，从总体上看，突发事件中残疾人社会支持体系仍然有待进一步完善，具体表现为：家庭小型化和现代个人主义观念导致家庭支持力度弱化，社区支持网络不完善，正式支持鞭长莫及。根据残疾人的身体心理特征和突发公共卫生对残疾人带来的影响，突发事件残疾人社会支持机制需加强沟通机制、精准发现机制和协同作战机制的建设，提升家庭支持能力，健全社区支持网络，完善应急正式支持，提高危机情境下的非常规支持能力。同时，要加快建立残疾人护理照料体系，建立残疾人心理危机干预保障体系，改进困难残疾人生活保障体系，完善常规情境中的社会支持体系。

完善突发事件下的残疾人社会支持，一个重要途径是通过立法优先保障残疾人。但是，《突发事件应对法》的立法条文既未体现出对特殊群体优先保障的理念，也没有在相关条款中照顾特殊群体的特殊需求。在修订《突发事件应对法》时应增加包括残疾人在内的特殊群体的保护，增加特殊人群应急预案编制和演练，加强特殊群体保护设备的研发和应用，增加符合特殊群体特征的信息发布方式，增加护理照料服务和心理辅导服务，并在事后恢复与重建中优先保障特殊群体的利益。