桐庐县“最多跑一次”改革的实践与思考——基于地方政府职能转变的视角

王雪春

(中共桐庐县委党校，杭州 311500)

李克强总理在全国深化“放管服”改革，转变政府职能电视电话会议上强调持续深化“放管服”改革的主要目标在于推动政府职能深刻转变。中央做出顶层设计以后，浙江省各级政府提出“最多跑一次”的改革目标，旨在更好地落实改革任务，更好地推动地方政府职能的转变。对于县一级政府来说，在“最多跑一次”改革的倒逼作用下，如何推动自我革命，实现政府职能的转变，成为地方行政体制改革的新命题。近年来，桐庐县不断深化“最多跑一次”改革，在实践中展现了特定条件下地方政府职能转变的基本逻辑。

一、桐庐县纵深推进“最多跑一次”改革的实践

2017年6月21日，桐庐县政府召开了全县“最多跑一次”改革领导小组会议，立志要走在全省“最多跑一次”改革的前列。浙江省人大到桐庐进行多次调研以后，发现桐庐改革的基础比较好，改革的思路比较清晰，随后在2017年7月28日出台了《关于推进和保障桐庐县深化“最多跑一次”改革的决定》。该《决定》在商事登记、企业投资、权力下放、政务“一张网”建设和“一件事”标准化建设等方面提出了重要的指导意见，为桐庐县纵深推进“最多跑一次”改革提供了法律保障。

桐庐县政府先后成立“一办五组”的工作机制，全面实施“跑长”制，建立了“一个部门化争议”的矛盾纠纷解决机制，出台了一系列的规范性文件。在商事登记领域、企业投资领域、便民服务领域以及事中事后监管等方面改革成果丰硕。例如，在便民服务领域，桐庐县通过数据共享、权力下放、发挥老年协会力量等方式，创新“老年优待证”办理程序，实现了送证上门；以不动产登记信息平台为基础，开发建设一窗受理系统，真正实现了不动产登记“一窗受理、一小时办证”，改变了以往提交多份材料、录入多个系统的办理方式。在商事登记领域，桐庐县政府以压缩企业开办时间为目标，在审批流程上由串联改并联，实现了开办企业最多只需要三天时间。在企业投资领域，组建企业投资项目一站式服务中心，通过“三全四制”的工作机制，实现了企业投资的一般工业项目从拿地到开工仅需42天。在事中事后监管方面，自主开发桐庐县事中事后监管信息系统，制定对部门履职监察办法、企业失信惩戒办法，形成了“来源可查、去向可追、监管留痕、责任可究” 覆盖全流程全链条的事中事后监管“工作闭环”。

在“最多跑一次”改革的倒逼下，桐庐县也按照“一窗受理、受办分离”的思路，积极转变政府职能，在审批、监管和服务等领域完成了结构性的变革，具体表现为审批环节的简化、审批简化倒逼下的事中事后监管的强化以及公共服务的优化。原先以审批为核心的政府管理模式，养成了县级政府职能的“重审批、轻监管、劣服务”的特点。审批环节的简化意味着政府必须提升监管能力和水平，必须改变以审批为核心的政府管理模式，变为监管为核心的政府管理模式。这种结构性的变革有助于推动部门基于业务内在逻辑联系的职能融合，形成“‘大职能、宽领域、少机构’且与前台综合受理相匹配的横向政府组织体系”[1]。

二、基础条件：地方政府职能转变的四种“力量”

“最多跑一次”改革是政府主导下以营商环境再优化为目的的集体行动，在这一行动中，各级政府之间的上下互动、不同部门之间的相互联动以及全国范围内的区域竞争共同构成了地方政府职能转变的基础变量。从这个意义上，可以看得出“最多跑一次”改革也是地方政府职能转变的重要前提。

(一)优化营商环境激发了地方政府职能转变的内在动力

营商环境是一个国家和地区的重要软实力，也是核心竞争力[2]。中共中央、国务院高度重视营商环境建设。李克强总理在2018年《政府工作报告》中指出优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力，要破障碍、去烦苛、筑坦途，为市场主体添活力，为人民群众增便利。对于浙江各级地方政府来说，优化营商环境是转变政府职能的内在动力。要实现地区经济社会的发展，首先要考虑的是通过优化营商环境来扩大市场主体的规模，激发市场活力。而优化营商环境则需要县级政府充分转变自身职能，在审批、监管和服务等方面更好地发挥政府的作用。桐庐县在大力发展“美丽经济”，推动产业转型的过程中，优势和不足都很明显。良好的生态环境与相对低下的经济质效之间形成了反差，如何将绿水青山转化为金山银山，从根本上来说还是要通过制度创新和科技创新，培育市场主体，做大经济总量。其中，制度创新要求优化营商“软”环境，根本举措在于通过简政放权、创新监管和优化服务，实现政府职能的结构性变革，最大限度地减少体制机制障碍，为企业全生命周期提供优质服务。

(二)上级政策支持提供了地方政府职能转变的纵向推力

无论是从行政权力的主体、内容还是运行方式上来看，地方政府职能的结构性变革是一个系统性、整体性的变革，不同层级的地方政府在结构性变革中都需要通过改革来调整自身的职能，以便实现权力配置的最佳方式。“最多跑一次”改革是最大的特征就是省级层面的顶层设计与基层自主探索的互动。对于县域政府来说，地方政府职能的转变在很大程度上离不开上级党委、人大和政府在方向、政策、资源等方面的支持。浙江省人大常委会多次来桐庐调研以后，发现虽然桐庐县改革的基础较好，但是单靠自身力量无法突破政府职能转变的诸多瓶颈。省人大常委会出台的《关于推进和保障桐庐县深化“最多跑一次”改革的决定》(以下简称《决定》)为桐庐县加快政府职能转变提供了重要支持。《决定》对桐庐在商事领域和企业投资领域改革，落实“一窗受理、集成服务”提出了更加具体的支持意见；并在推动权力下放、开展相对集中行政许可权试点工作、推进政务一张网建设、法律法规的梳理、事中事后监管等方面予以支持。在上级政策的支持下，桐庐不断深化简政放权、创新监管、优化公共服务，形成了一系列典型经验，推动政府职能结构更加优化。

(三)改革的横向竞争加强了政府职能转变的外部压力

区域之间的改革竞争，实质上是制度环境和制度供给的竞争[3]，这种竞争为地方政府职能转变提供了必要的外部压力。浙江省“最多跑一次”改革之初，就确定了改革不设试点，边推进、边推广的思路。在这一思路下，各地在推动“最多跑一次”的过程中，既相互竞争，又相互学习，各部门不断自我加压，不断提高标准，形成了激烈的改革浪潮。借助改革的横向竞争压力，地方政府加快自身职能转变就有了新动力。桐庐基于省人大常委会出台的政策支持，以及地方领导人强烈驱动改革的意识，在推动地方政府职能转变中具有更多的使命担当。为了打造“最多跑一次”改革的桐庐样本，桐庐县以问题为导向，主动对标世界银行《营商环境报告》中的各项指标，在涉及企业投资、商事登记、便民服务等领域中大胆探索，深刻反思其他兄弟县市的改革经验和教训，形成了一系列具有桐庐特色的改革成果。例如，在便民服务领域，伴随着改革竞争的同步展开，各地行政服务中心为便利群众办事，不断提升同类公共服务的水平，在不断相互学习和竞争中相继推出了周末不休息、中午不打烊等工作制度。对于桐庐的改革者来说，如何在办事时间的自由度方面再突破，成为优化政府服务的重要出发点。2017年11月，桐庐建立了浙江省首个“24小时不打烊”的自助服务大厅。24小时自助服务大厅有效解决了企业和群众非工作时间内不能办事的困境。

(四)部门协作加强了地方政府职能转变的改革合力

从政府治理的角度来看，“最多跑一次”改革的目标之一就是打造整体性政府，整体性政府的典型的表现则是“一窗受理、集成服务”。要做到这一点就必须倒逼政府的各个部门打破部门主义、碎片主义，协作完成权力重构、流程再造以及信息共享等工作，但事实上，专业化的职能部门鉴于自身利益考量和数据共享可能产生的风险，在相互协作中存在的一定困难。桐庐县在推动“放管服”改革过程中也遇到了这样的问题，为此创设了“跑长制”，县乡两级分设跑长，尝试利用跑长的权威来督查各级干部、各个部门落实任务，促进各个部门的协同作战。与此同时，桐庐县还建立了“一个部门化争议”的工作机制，试图通过行政复议局来解决部门之间因职权交叉、法律适用问题而引起的争议。“跑长制”和“一个部门化争议”等举措就是桐庐县政府在推动“最多跑一次”改革过程中强化部门协作的尝试，有利于推动各个部门打破碎片主义，形成合力，共同推动地方政府职能的深刻转变。

三、重要路径：地方政府职能转变的三大路径

从“最多跑一次”改革的实践中，我们可以看出地方政府职能的转变具有一定的路径依赖，正是通过相关的路径，政府职能转变才能得以持续进行。

(一)制度化路径：行政行为的规范化建设

地方政府职能的转变，从根本上来说是以行政行为为内容的制度变迁。为此，必须以便民利企为目的，对行政行为开展规范化建设。浙江省在推进“最多跑一次”改革的过程中，以标准化的形式及时总结改革成果，形成工作规范，先后发布《政务办事“最多跑一次”工作规范》浙江省省级地方标准、《法人库数据规范》和《浙江政务服务网电子文件归档数据规范》两项标准，为全省“最多跑一次”改革提供了指导。桐庐县在“最多跑一次”改革中，也及时对相关经验总结提炼，形成规范性文本，推动政府职能转变。例如，全面开展“一件事”标准化建设，形成《桐庐县群众企业办理“一件事”标准化文本》。同时，高度重视推进政务服务标准体系化建设，形成《“最多跑一次”行政审批告知承诺制工作规范》《“最多跑一次”政务办事24小时自助大厅服务规范》《“最多跑一次”个体工商户简易自助登记服务规范》《“最多跑一次”“政务服务“一件事”工作规范》等4个操作规范，发布县级地方标准，为《浙江省“最多跑一次”改革规定》的出台提供了重要参考。在“最多跑一次”改革中，探索地方政府职能转变的重要经验还需要在规范性文件的基础上进一步上升为地方性的法律法规。基于在商事登记领域形成的一系列重要改革成果，桐庐县人大、县政府积极推动立法固化改革成果，向省人大提出《浙江省商事登记条例》立法建议。省法制办还将桐庐改革成果纳入全省“最多跑一次”改革领域立法文稿，同时，市人大也启动了《桐庐县农民建房管理办法》立法调研工作。

(二)程序化路径：行政程序的深度优化

“渐进式改革的现实逻辑必然遵循相反的改革路径，从最易突破的行政流程变革入手。事实上，以政务服务流程优化再造为切入点的‘最多跑一次’改革恰恰为撬动各个领域的改革，再造浙江体制机制优势提供了历史性的机遇”[1]。推动地方政府职能的结构性转变，离不开权力运行的程序化路径。权力的运行过程就是程序的展开、延伸，就是程序规则的实现。而且权力具有扩张性决定了它离不开程序和必须遵循程序原则。加强权力的程序化建设，必须进行流程再造，减少内部流转环节，规范限制自由裁量，实行权力运行流程法定。桐庐县在编制“一件事”办事清单中，对相关事项进行分类梳理，以简化办理手续。以商事登记领域中的证照分离改革为例，为了实现企业的准入准营同步，通过实行涉企证照登记整合、涉企证照告知承诺制、跨部门证照联办、综合进件，大力进行流程再造。同时在企业投资项目领域探索“标准地+承诺制”改革，开展颠覆性流程再造：桐庐县政府在供地前完成“九通一平一围墙”的高标准净地，明确拟供地的产业准入标准、经济技术指标及行业技术规范等，将制定政务服务指导单作为土地挂牌条件，免费提供土地平面蓝图底图和用地权籍证明(宗地图、界址表)。根据政府出具用地准入指标和技术标准，企业自主做出承诺后，各相关部门一次性容缺发证，实现不再审批，并可以第一时间跟银行沟通贷款等事项。通过这种颠覆性的流程再造，各类投资项目审批时间大大缩短。

(三)技术化路径：互联网+政务服务的集成应用

在“最多跑一次”改革推动下，互联网技术的应用对政府职能转变具有重要的影响。对于地方政府来说，通过打造数字化政府，提升公共服务水平，同样离不开大数据技术的支撑，离不开互联网+政务服务的关键应用。互联网+政务服务要求打破条块分割造成的数据壁垒，实现数据的互认共享。浙江省在推动“四张清单一张网”的过程中，利用阿里云技术，整合了40余省级部门、11个地市和90个县(市、区)政务服务资源、实现省市县的数据直连。桐庐县为了更好地实施“一窗受理、集成服务”，大力推动互联网+政务服务的集成应用，自觉开发和利用信息共享平台，实现部门之间的数据连通，极大地优化了群众办事流程。以不动产登记信息平台为基础，开发建设一窗受理系统，充分集成房屋交易、税收、不动产登记受理工作内容，实施交易、税收、登记“一体化”受理。通过“一窗受理”系统，涉及不动产登记的三个部门实现了数据的共享，行政相对人只需要提交一份材料，受理人员只需要录入一次系统即可。作为不动产登记改革的延伸，群众在申请二手房过户时填写一张水电气联动过户业务申请表，不动产登记人员将资料一并受理后，再通过信息共享平台将受理结果及信息资料实时推送给水电气三部门，真正实现了部门间的数据共享，让群众“减少路上跑，减少大厅等，减少窗口办”。另外，在压缩企业开办时间中，桐庐县也自主开发了小微企业服务平台，通过该平台，刻章店、国税局、商业银行等可以同步办理相关手续。

四、价值输出：地方政府职能转变的效应分析

在“最多跑一次”改革的推动下，地方政府职能的转变将政府权力的规范运行、高效运行作为改革的重要目标，有效地激发了市场活力和社会活力。一方面，通过降低制度交易成本，营造了良好的营商环境；另一方面，通过促进社会主体地位更加平等，进一步推动社会民主化。地方政府职能转变在两个方面的作用下，极大地增强了人民群众的获得感。

(一)规范权力的运行方式是地方政府职能转变的核心抓手

从权力的视角看，地方政府职能转变也是政府合理配置权力的过程。在这个过程中，审批权力的过分集中容易导致权力的放纵，监管权力的自由裁量范围的随意扩大容易导致权力的寻租，为腐败制造温床。地方政府职能的转变成败与否，关键在于能否从源头上遏制权力的“任性”，推动行政权力的规范行使。桐庐县通过“最多跑一次”事项的标准化梳理，进一步发挥权力清单的作用，明确审批权力的边界，消除权力寻租和设租空间，有利于从源头上斩断滋生腐败的链条。为了推动监管权力规范化，桐庐县编制行政执法监管清单，推动政府监管数字化转型。以往日常监管更多是凭借经验在现场执法，不但监管内容不全面，而且随意性强。2018年，桐庐县跑改办组织全县机关部门，以部门每条行政处罚事项为基础，按照统一的格式，逐项梳理违法情形，并根据各类违法情形，结合实践工作中探索出来的监督管理方法，编制监管检查项目(即监管清单)。通过编制行政执法监管清单，把笼统的法条变成精准的操作，实现监管职责清单化、监管事项标准化，进一步完善了事中事后监管体系，构建起审批、监管、服务之间有效衔接、无缝对接的新机制。另外，桐庐县还通过技术路径和制度路径，也即“一套系统、两个办法”，构建了覆盖了所有监管主体和市场主体在内的监管格局。

(二)地方政府通过权力规范运行降低了制度性交易成本，激发了市场活力

地方政府职能转变要通过权力的规范运行发挥作用，不仅要体现权力运行的合法性，还要追求权力的高效运行。对于市场主体来说，因遵循各种法律、法规、规章、制度、政策等需要付出的制度性成本越低越好[4]。通过制度变革、流程优化、技术更新，推动权力的规范运行，更好地发挥政府的作用，也是可以降低制度性成本的。为了有效破解投资项目“审批不协同、部门成藩篱；审批环节多、中介不可控；审批负载重、事后难监管”等难题，桐庐县政府建立投资项目“一站式”服务中心，将各个部门的审批权限统一集中该中心，统筹全县投资项目的健康体检、标准地打造、事项集成审批、联合中介改革、信息化集成等五大职能。通过企业投资项目“一站式”服务中心，桐庐县工业投资项目审批从原来的42个环节减少到6个，实现了企业投资的一般工业项目从拿地到开工仅需42天，房地产、商贸旅游等其他投资项目和政府投资项目开工前审批不超过100天。投资项目审批时间的缩短，极大地增强了业主的获得感，也在很大程度上推动了当地营商环境的改善。

如果说企业投资项目“一站式”服务中心是通过调整部门职能结构来优化政府职能的话，那么压缩企业开办时间的改革则是桐庐县政府从技术路径出发整合权力运行方式、降低制度成本的一次尝试。在压缩开办企业时间的改革中，桐庐县依托桐庐县自主开发的小微企业平台将传统的串联式审批转变为并联审批，实现企业从申领营业执照到公章刻制、银行开户、领取税务发票全流程“只找一窗、只跑一次、最多三天”。通过该平台的信息推送和反馈功能，公章刻制店、商业银行、税务部门可以同步办理相关业务，有效地提高了办事效率。伴随着地方政府职能的转变，桐庐县市场主体规模也进一步扩大，据统计，2018年新注册登记各类市场主体9992家，增长7.3%，市场更具活力，营商环境更加优化。

(三)地方政府通过权力的规范运行为社会平等化趋势厚植了基础条件

在政府、市场和社会的关系中，社会的内在属性更强调平等的价值取向。而这种平等价值的实现既要靠社会的孕育，也要靠政府的推动。特别是处于现代化进程中的发展中国家，政府在推动社会平等化中的责任更重要。对于地方政府来说，依托自上而下的改革浪潮，从普通公民办事的角度出发，重新梳理权力事项和公共服务事项，减少自由裁量的空间，形成审批最简、服务最优、监管最严的政府职能，是推动社会平等化的一项重要举措。桐庐县政府编制了群众和企业视角下的“一件事”标准化清单，并上升为具有法律意义的权威性规范，这就意味着政府在履行社会管理和公共服务等职能过程中，约束了权力的无限制扩展，形成了相对确定和普遍适用的行政行为规范，也意味着普通公民避免了在获得相关权利过程中可能存在的差别化对待。无论是政府履职人员还是普通公民，在“一件事”的标准面前，都是法律权威下的平等主体，没有任何人可以成为特殊的对象。而且，由于“一件事”标准化清单已经从源头上为办事群众提供了极大的便利，人们寻求特殊关注的冲动也会减少或消失，进而为平等化趋势提供了先决条件。

另外，面向大众的互联网技术为权力的规范运行和权利的平等化提供了技术条件。在互联网技术的支撑下，电子政务得到了大量的推广应用，地方政府正朝着数字化政府的方向迈进。这一变量客观上既有利于标准化成果的运用，也有利于为普通公民办事提供平等的技术条件。作为“最多跑一次”改革的成果，任何人办事都可以通过“一窗受理”来享受均等化的服务，还可以通过政务服务网，自助服务机、电话热线等平台获得无差别的服务。

从上述分析来看，县级地方政府职能的转变最终要通过权力的规范运行反映到市场和社会的效益中来。在这个过程中，权力的规范运行是政府职能转变的关键所在，决定了政府职能转变的成败；而市场和社会主体分别通过实现市场效益和社会平等产生的获得感，更是评价地方政府职能转变成功与否最直观的体现。

五、结论和讨论

在“最多跑一次”改革的背景下，地方政府职能的转变既有条件约束，也有路径可寻，但是基于法律法规、体制机制与改革目标之间存在的差距，地方政府在推动自身职能转变上受到了一些影响。“‘最多跑一次’改革的进一步深化，需要对国家部委的职权进行削减、 需要对现有的全国性法律法规规章进行废改立，而这些都不是浙江省自己可以做主的事情”[3]。对于省政府尚且如此，何况像桐庐这样的县级政府呢？值得一提的是，桐庐县政府比其他地方多了一项改革任务，也就是梳理限制改革进一步深化的法律法规条文。迄今为止，已经发现了与改革不衔接的法律法规规章和规范性文件132部(件)，形成了12张问题清单，并上升为浙江建议，提交中央深改委第三次会议审议通过。如果基于问题清单的法律完善能够早日完成，那么地方政府职能转变的成效也会更加明显。