牢牢守护好人民群众生命财产安全的第一线——双峰县甘棠镇推进应急管理的探索和启示

文/史海威（省委改革办）

禹乐安（双峰县委改革办）

当前我国仍处于灾害事故的易发多发期，各种风险隐患分散在各地域领域、厂矿企业、社区村屯。乡镇处于防范化解突发事件的第一线和最前沿，做好乡镇应急管理工作，走实群防群控最后一公里，对于保护好人民群众生命财产安全有着特殊的作用。近年来，双峰县甘棠镇深入贯彻上级决策部署，强化风险意识，建立健全“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的应急管理体制机制，全面提升了防灾减灾救灾能力。仅2019年，该镇就发现并成功处置企业安全隐患703处、违章作业176例、森林火险17处，规范烟花爆竹经营门店不安全行为260例，将各类突发事件处置在萌芽状态，确保了镇域经济社会和谐稳定。

创建统一高效的应急指挥体系。树立“大应急、大安全”理念，成立由镇党委书记任第一主任、镇长任主任的镇应急管理工作委员会（以下简称镇应急委），下设生产安全、道路交通、校园校车、建筑施工、防汛抗旱、消防与森林防灭火、地质灾害、公共卫生、社会事件等9个专项应急管理指挥部，由分管相关行业领域工作的班子成员担任专项应急管理指挥部指挥长。明确一般突发事件由专项指挥部负责处置，较大及以上突发事件由镇应急委牵头抓总，统一指挥。对应县级应急抢险救援预案，结合全镇形势和实际，制订应急总体预案和9个专项应急预案，并将镇域内65个重点行政、企事业单位的应急预案编入专项应急预案，建立了系统的应急预案体系。健全完善《应急指挥制度》《应急响应制度》《应急值班值守制度》《应急会商制度》等各项制度，确保应急管理有章可循。全面统一的应急指挥体系建立，改变了原来多头指挥、指令“打架”，信息不畅、反应迟缓的局面，实现了一线情况第一时间在镇应急指挥中心掌握分析，一个指令可直达排查、处险、救援一线人员，为快速处置、最大止损赢得了先机。

构建立体管用的应急信息网络。充分发挥应急指挥平台监测预警和风险管控作用，把全镇各系统、各行业重点作业场所的电子监控，全面接入指挥平台，实行24小时动态监视；对镇域重点生产经营单位、山林、路段加装摄像探头，实行图像输入，实时监控；对“雪亮工程”探头实行数据无缝对接，实现全域监控信息互联互通。在指挥系统开发运用上，依托应急救援资源“一张图”，进行数据信息录入和完善，建好了50个行政村和100余处重点单位1100个摄像头的数据库，内容包括基本概况、主要风险、应急预案，大大提升了应急处置的快速和精准水平。对镇域内关键部位、重点地段的隐患排查，由过去的现场排查转变为24小时不间断远程监控，排查准确率提升20%，处置及时率达100%。今年3月4日，上级新冠肺炎疫情防控应急指挥部指令甘棠镇查找一台鄂牌入境车辆，通过镇应急指挥体系线上监控和线下网格同步搜索，仅用3分钟，就在10个点位和1个网格内，将有关人员和车辆锁定。

组建快速反应的应急救援队伍。立足常规、常备、综合的职能定位，以安全监管、人武、水利、林业、卫健、综治等单位人员为主导力量，组建一支由20人组成的准专业化应急救援队伍。深化镇、村两级安全生产和应急管理网格化管理，在镇区重点单位、村（居）委会设立应急管理机构，建立由民兵应急分队队员、驻村辅警、村级消防员、水库管理员、安全生产信息员等近400人组成的联防联控应急力量，形成了“以乡镇政府应急救援队为主体、以县级专业救援力量为补充、以其他公共救援力量为基础”的多层次应急救援队伍构架。按照“平时分散、战时统一”的作战模式，由镇应急委组织，按每年不少于3次的频率，开展专项应急演练，同时不定期进行集训，开展业务技能培训，提高应急人员救援处置能力，确保突发事件发生时能做到闻令而动、战则能胜。比如去年6月，该镇在龙潭脑水库开展防汛抢险应急实战演练，参演人员达80人，转移疏散群众15户62人，演练达到预期效果，进一步磨合了应急反应机制，锤炼了应急人员的应急处突能力。

搭建应急救援物资和装备保障平台。装备和物资在应急管理中处于基础性地位。整合应急管理各方资源，新建应急指挥大楼，完善应急管理办公室、会商室、指挥调度中心等功能室建设。加强应急物资和装备的储备和管理，镇应急委负责应急物资储备保障的统一规划、调配，对所有应急物资、装备、器材实行集中存放、分类管理，明确专人负责，定期维护保养，确保灾害事故发生时，能及时获得所需的物资器材、装备和生活用品，提供有效医疗保障。目前，已经建立4处应急物资装备、储备仓库，与镇中心卫生院签订医疗救护协议，与2家商场、超市签订应急物资储备协议。在做好常规应急装备储备的基础上，今年新购置对讲机30台，计划投资45万元在猪婆山林场装置火灾热感应报警仪，投资50万元对全镇所有水库安装大坝监测仪，推动应急装备不断升级。

应急防控做不到万无一失，就可能一失万无。甘棠镇通过健全体系、依托科技、网格治理、强化力量、加强保障，显著提升了应急管理能力和水平，为当前加强基层应急管理工作，推进应急管理体制改革，提高基层防范应对突发事件能力，提供了有益启示。

全面加强党的领导是突破基层应急管理条块壁垒、实现资源整合的根本保证。应急管理是一项综合性协调性很强的工作，在本轮机构改革中，乡镇没有单设应急管理部门，工作可能被弱化的情况下，如何加强党对应急管理工作的领导，落实好上级部门部署要求，整合镇属各部门力量，守护好人民群众生命财产安全，是一道必须破解的难题。甘棠镇党委、政府切实担负起“促一方发展、保一方平安”的政治责任，创建党委书记、镇长“双主任”制的镇应急委，建立“政府统筹协调、社会广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的应急机制，打破了部门和系统壁垒，强化了应急管理常态工作与非常态工作的灵活切换，有效提升了应急管理能力和水平。

加强资源统筹是解决基层应急管理财力不足、投入泛力的有效途径。应急管理不同于其他工作的一个重要特点，就是平时要为战时做好准备，这决定了持续的财力投入必不可少。甘棠镇坚持长期规划、全面统筹、持续发力，采取向上争取和自筹资金相结合的方式，将应急保障资金纳入年度财政预算，按每年不少于30万元的标准作为专项预备费，并逐年增加。同时充分利用已有的装备设施，不搞重复建设，一投多用，节约了经费投入。比如，将重点交通路段监控、“雪亮工程”探头和农户安装摄像头实行数据对接，以小的投入织就了一张宠大的监控网络。各地可以结合正在深入推进的政务服务改革，充分利用好已有平台，按照“一级开发四级使用”的总体要求，统筹搭建集信息公开、网上办事、效能监察、公共服务于一体的应急管理网，实现数据协同，发挥好财政资金投入的最大效益。

充分运用信息技术是确保基层应急管理精准高效的必要手段。较长一段时间，乡镇应急管理工作主要靠肉眼识别、手工操作、人盯死守，信息化应用水平普遍较低，基础信息联通共享几乎是片空白，与群众日益增长的安全需求相比有很大差距。甘棠镇较早搭建了智能化的应急指挥平台，在科技化、信息化方面做了积极有益的探索实践，实现了信息融合、数据共享和工作效率提升。各地要主动适应新一代信息技术发展趋势，高起点规划高标准建设应急指挥平台，不断更新换代应急装备，切实以信息化助推应急管理现代化。

坚持联防联控群防群治是实现基层应急管理强大效力的有力支撑。形成多元主体协商合作的互动机制，是防范化解安全风险的内在需要，是健全应急管理体系的应有之义。甘棠镇着力推动全民参与应急管理，针对应急管理社会化网络不尽完善，基层村（社区）应急能力有待提高，社会组织尚不成熟，群众安全意识薄弱的现实，加强对镇域内企事业单位、村（社区）和群众安全宣教，鼓励和组织他们积极参与应急规划、预案编制和应急演练，应急管理从政府的“独角戏”变成政府主导的“大合唱”。实现公共安全是全社会的共同需求。各地要积极转变观念，增强民众风险意识，推动应急管理由“要我参与”向“我要参与”转变，拓宽社会力量参与渠道，着力构建共建共治共享的应急管理共同体，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。