开发区规划环评与区域“三线一单”衔接的研究

王永红 李德鹏 董越男

（山西省环境规划院，山西太原 030002）

1 引言

生态环境部为进一步落实生态文明建设要求，深化环评制度改革，根据生态保护红线提出的背景与发展过程，兼顾生态、环境、资源三大领域重大问题与保护需求，提出了构建以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”为核心的“三线一单”体系［1］，于2017 年12 月编制印发《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》［2］。2018 年8 月，生态环境部印发了《区域空间生态环境评价工作实施方案》，除要求长江经济带11 省及青海省在2019 年完成“三线一单”编制工作及成果数据入库外，还要求北京、天津、河北等19 省市以及新疆生产建设兵团，全面启动“三线一单”编制工作［3］。规划环评是当前我国落实环境管理要求的重要抓手，原环境保护部要求强化规划环评的约束和指导作用，不断强化“三线一单”在优布局、控规模、调结构、促转型中的作用，以及对项目环境准入的强制约束作用［4］。2019 年12 月13 日，生态环境部修订发布了《规划环境影响评价技术导则 总纲》，与原导则相比，增加了与“三线一单”工作的衔接要求，环境影响减缓措施方面增加了环境管控要求等内容，也补充了针对产业园区等规划环评的生态环境准入清单内容的要求［5］。开发区属于“三线一单”和规划环评需发挥约束指导作用的重点领域，自我国1984 年开始设立开发区以来，得到迅速发展，已成为我国经济快速发展的重要载体，但由于区域集中开发、资源环境高强度利用也导致发展过程中环境制约、矛盾等问题频发，往往成为公众关注环境问题的焦点区域［6］。当前，我国大部分地区的“三线一单”正在编制，尚未发布实施，规划环评与之衔接等要求也新提出不久，相关实践研究较少。本文以临汾经济开发区规划环评工作实践为例，基于当地资源环境特征、基础资料、地方政策，对开发区规划环评衔接区域“三线一单”进行基础分析，研究如何在当前政策背景下更好地落实或为将来衔接打好基础，做好规划环评成果应用延续和政策过渡。本次研究对于促进规划环评环境管理政策落实，推动开发区经济和环境协调可持续发展具有重要实践意义。

2 总体分析

当前我国“三线一单”在大多数地区尚未发布实施，开发区规划环评与之衔接，需要也只能考虑与“三线一单”划定的技术规定及相关管理要求相衔接。我国以市为单元大尺度划定生态保护红线、环境质量底线、自然资源利用上线，然后以划分的环境管控单元为单位，相应制定生态环境准入清单。“三线一单”通过“线”管住空间布局，逐步解决产业结构、产业布局不合理问题，用“单”规范发展行为。“三线一单”面对的空间尺度相对开发区规划环评要大，环境准入有关要求一般较为宏观。对于具体开发区来讲，一般会被单独划为一个环境管控单元，由于开发区规划环评一般的相对“三线一单”范围尺度小、针对性更强、工作深入，如果已经自身列出了生态环境准入清单，一般会作为区域“三线一单”管控要求的重要依据。开发区规划环评环境管控要求首先与市级“三线一单”应当是协调统一的，如果开发区所在地区“三线一单”已经制定，规划环评应在区域划定粗线条“三线一单”的基础上进行衔接落实和细化优化；其次应当在产业园区规划定位、产业类型、产业规模、资源利用、环境特征、环境保护要求及环保基础设施等更为清晰明确的资料研究基础上，充分考虑“一区多园”、与城区毗邻发展等园区实际发展情况，细化优化落实“三线一单”内容要求，从生态保护空间、环境质量目标指标、资源利用要求及产业环境准入清单等方面进一步深入研究，划定生产、生活和生态管控空间及有关资源环境利用、环境准入管理要求。

3 具体衔接分析

3.1 生态保护红线衔接

规划环评需要收集区域生态保护红线规划进行比对分析，如未发布，可以对照《生态保护红线划定技术指南》中规定的国家公园、自然保护区等10 类保护目标及其他敏感区进行梳理分析，落实有关保护要求。如果开发区涉及生态保护红线敏感目标，对于有重叠面积部门均需要按照禁止开发区的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途；对于生态保护红线敏感区附近范围有规划开发的，应当依据环境影响分析评价的结论相应提出管控要求。规划环评需要在敏感目标现状调查、规划协调性分析、环境影响分析、规划方案综合论证、环境影响减缓措施及环境准入要求等章节与区域生态保护红线进行衔接。

在当前直接衔接对象及保护要求不明朗的情况下，规划环评需要充分利用区域资料进行分析，借助资料收集及管理部门和公众的座谈了解、核实有关敏感目标的信息，避免遗漏或者偏差。开发区生态保护空间管控与生态保护红线衔接，应当全面覆盖生态红线保护规划或依据《生态保护红线划定技术指南》的敏感保护对象及保护要求，结合开发区具体保护需求，适当扩大保护空间范围，细化管控措施。

3.2 资源利用上线衔接

3.2.1 水资源利用上线衔接

作为开发区规划环评，需要落实的主要是开发区的水资源需求、可利用水资源总量、利用效率以及其他一些水资源管控要求。例如，水资源量方面，规划环评衔接水资源全域化配置方案、水资源公报及其他类似作用的水利部门既有管理或研究成果，从中查找当地区域供水量的控制要求，包括所在县级行政区内水资源总量、可利用水量、水资源可利用率现状，不同规划年的用水控制指标，分析可增加用水量，以及可能利用的新增供水工程。水资源利用效率方面，评价可以对比区域水资源管控要求中现状、规划万元GDP 用水量、万元工业增加值用水量指标值与所在省、市平均值指标，结合开发区定位、产业结构和用水产业类型特点，分析指标优劣和协调性。规划环评重点在水资源利用现状调查、评价目标指标体系设定、水资源承载力分析、规划方案综合论证、环境准入清单等章节进行衔接。

3.2.2 土地资源利用上线衔接

重点对开发区规划用地与工业项目建设用地控制指标、土地利用总体规划、城市总体规划以及正在推进编制的空间体系规划等的有关要求进行衔接。结合土地利用现状和规划，评估规划实施土地资源利用供需形势及合理性，衔接国土资源、规划、建设等部门对土地资源开发利用总量及强度的管控要求。对于涉及基本农田的，根据国家管理政策，应建议将基本农田涉及范围调整出实际规划建设用地范围；涉及湿地公园、风景名胜区等各类生态敏感区的，应根据相应敏感目标环境保护管理规定，提出对土地利用的管控要求。建议可以按照规划确定的建设用地总量扣除基本农田、敏感保护目标保护范围等的面积来设定开发区土地利用的总量上线，开发利用强度可以依据开发区规划经济目标与占地指标进行设定，以单位面积GDP 来表征。规划环评可以重点在规划协调性分析、规划方案综合论证、环境准入清单等章节进行衔接。

3.2.3 能源利用上线衔接

结合区域能源禀赋和能源供给能力，衔接国家、省、市能源利用相关政策与法规、开发区能源利用规划等，梳理能源利用总量、结构和利用效率要求，作为能源利用上线管控要求。例如，规划环评可以梳理分析国家、地方打赢蓝天保卫战行动计划、环境质量达标规划及其他环境管理文件中的能源利用管控要求，以及当地城市集中供热规划、高污染燃料禁燃区规划等相关要求。具体可以从开发区燃料类型和总量管控、区域集中供热替代、高污染燃料禁燃区划分、单位国民生产总值能耗指标等方面进行衔接。规划环评可以在规划协调性分析、评价目标指标体系设定、规划方案综合论证、环境准入清单等章节进行衔接。

3.3 环境质量底线衔接

3.3.1 地表水环境质量底线衔接

在当前“三线一单”未发布的情况下，需基于开发区排水受纳水体的水环境功能要求、水质现状及当地地表水环境质量管理目标要求进行衔接。通过地表水环境功能区划查阅开发区排水受纳水体的水环境功能和水质标准要求，分析开发区集中废水排口与当地例行地表水监测断面的上下游影响关系。表征开发区所在区域地表水环境质量现状与变化趋势的现状资料应尽量引用当地常年国控、省控例行监测数据。环境管理要求方面需要搜集分析当地生态环境保护规划、地表水环境综合整治实施方案、水污染防治年度行动计划等类似管理文件的相关要求。此外，规划环评需对开发区规划污水处理厂处理规模、排放标准、排口设置等进行分析，预测开发区污水排放对例行监测断面水体浓度贡献影响，并与地表水水环境质量改善目标要求相衔接，分析地表水环境质量底线对开发区排水的制约性，判断水环境可行性。规划环评可以在评价目标指标设定、规划环境影响预测、规划方案综合论证、环境影响减缓措施等章节进行衔接。

3.3.2 大气环境质量底线衔接

首先分析明确开发区大气环境影响评价范围执行的环境空气功能级别，一般执行《环境空气质量标准》（GB 3095—2012）二级标准，如有自然保护区、风景名胜区等一类环境空气功能区，则相应区域需要执行一级标准。其次通过区域城市例行监测资料对开发区所在区域环境空气质量达标与否进行判断，当前我国大多数城市环境空气质量目前属于不达标区域。在此背景下，需要考虑与当地环境空气质量达标规划、大气污染防治规划、蓝天保卫战行动计划等的环境空气质量改善目标和污染防治要求进行衔接。鉴于当前我国主要大气超标因子为细颗粒物，而常规二氧化硫、颗粒物、氮氧化物等主要大气污染物均是细颗粒物成因贡献来源，对于超标地区建议均需要落实区域倍量削减污染物来源。衔接应充分考虑现状企业淘汰搬迁、污染防治措施升级改造、村镇散煤燃烧治理、区域削减等背景，一般应做到开发区规划实施后，大气污染物排放量不增加，结合区域削减预测对区域城市例行监测点的浓度贡献，与区域城市空气质量改善目标相衔接。规划环评可以重点在环境现状调查、评价目标指标设定、规划环境影响预测、规划方案综合论证、环境影响减缓措施等章节进行衔接。

3.3.3 土壤环境风险管控底线衔接

衔接土壤环境质量标准及土壤污染防治相关规划、行动计划要求，以受污染耕地及污染地块安全利用为重点，确定土壤环境风险管控目标。目前我国大多数地区土壤环境缺乏例行监测资料，规划环评可以通过现状补充监测，表征开发区土壤环境质量是否相应达到《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 15618—2018）和《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 36600—2018）中的风险筛选值，一般均应以土壤环境质量达标为环境质量底线。规划环评同时结合我国正在组织开展的重点行业企业用地土壤风险筛查工作进行了分析，对用地风险筛查的重点企业衔接落实有关要求，明确需关注的现有重点企业，对于规划行业属于土壤风险筛查范围的，也应提出相应的土壤污染防治和风险防控要求。规划环评在环境现状调查、环境影响减缓措施、环境准入清单等章节进行衔接。

3.4 与区域环境准入要求的衔接

当前我国环境质量改善总体形势依然严峻，工业清洁生产水平日益提高，基于当前行政区、排污行业口径的环境管控要求应是开发区环境准入设定的基本要求。前述与生态保护红线、资源利用上线、环境质量底线的衔接分析，实质上已系统梳理了开发区所在区域相关的资源环境准入管理要求。与区域环境准入要求衔接时，规划环评应充分考虑落实前述“三线”衔接分析的要求。

4 衔接问题的探讨

4.1 引用资料的地域、时间尺度不匹配的问题

开发区资源利用上线、环境质量底线衔接与区域相关规划、政策管控要求衔接存在地域、时间尺度不一致的问题。地域方面，一般相关文件要求多是针对以市、县行政区口径提要求、划管控线，一般都难以直接对应到开发区范畴；时间方面，由于当前属于“十三五”末，新的5 年环境规划尚未开始编制实施。区域管控多是对眼前2020 年的管控或目标，少数是至2025 年的计划，而目前开发区规划环评近期为2025 年，远期至2035 年，管控或资料时限上难以匹配。因此，更多的只能考虑眼前的管控要求，但环境质量、资源利用有明确要求，可以从开发区发展预测层次，从自身角度分析对达标或资源利用目标的贡献与影响，说清楚开发区个体与区域总体的关系。规划环评需要一方面以当前管控要求为利用最低约束分析开发区资源环境利用的合理性；另一方面要进一步多以开发区行业标准、规范等长序列管控要求为分析评价的依据，提升衔接评价结果长时期的前瞻性、合理性。

4.2 开发区与区域环境污染影响关系的问题

开发区一般是区域污染的重要贡献者，但又不能完全归咎于开发区，例如开发区上游来水超标，超标原因复杂，开发区排水对区域地表水有排污贡献，但存在较多情况，地表水超标的主要原因又并不在开发区。规划环评角度，应首先要求开发区管理控制好自己的污染排放，自身提标改造升级，新增污染物应严格落实超标地区倍量削减要求，达到控制规划实施不增加区域环境质量改善压力的目的。同时也应明确，保障区域环境质量改善，还需要更大尺度的区域削减支持，最终共同保障区域环境质量改善的衔接。规划环评分析与区域总体污染防治和环境质量改善工作衔接，但又不应无限扩大赋予超出其影响范畴的污染控制责任，否则容易导致误判开发区从环境角度不可行的结论。

5 结语

“三线一单”是纲，开发区是维度、重要环节，当前开发区在国家经济发展中的地位日益重要，但其集聚发展引发的环境问题同样引人关注，作为“三线一单”的重点管控单元，落实环境保护政策的重点区，都至关重要。当前全国各省区“三线一单”均尚未发布，且大部分省区需在2020 年或更久才能落地实施，但大量开发区环评工作在此空当期间还要编制、审核、实施。本文在此背景下，结合工作实践，对开发区规划环评与“三线一单”的衔接落实做了探讨，供开展规划环评相关技术和管理工作参考。