三元主体视角下的高职教育PPP模式构建研究

毛艳华

（宁波工程学院，宁波 浙江 315211）

随着2019年国务院《国家职业教育改革实施方案》等文件的发布，要求，“经过5-10年时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”。随之而来的，是高职教育迎来了新一轮发展机遇。

在高职教育发展壮大的过程中，仅仅依靠院校的自身力量显然是远远不够的，还需要高职院校联手政府、社会等各方资源，共同推动高职教育的发展。这方面，公私合作（PPP）模式为我们提供了很好的借鉴，对于推进高职教育有着重要的借鉴意义。

一、相关研究界定

1.三元主体

高职教育PPP模式的构建，主要涉及政府、企业和高职院校三元主体，各主体的定位如下：

政府：在高职教育PPP模式中担任监督者和协调者的角色。作为监督者，政府需要制定合理的法律法规，引导正确的办学方向，投入适当的引导性资金，撬动社会资本的进入。在进行利益分配时，政府既要保证社会资本取得合理的盈利，又要防止社会资本以单纯的经济利益为导向，达到高职教育PPP的经济效益和社会效益相统一。作为协调者，在PPP模式的各方出现利益冲突时，政府还要做好居间协调工作，妥善处理好各方利益诉求，公正、公平地处置各方矛盾冲突。

企业：在法律法规和规章制度的框架下，与高职院校共同成立项目公司（SPV），投入资金、管理经验和社会资源，与高职院校联合开展人才培养、专业建设、科学研究、基础设施运营、服务提供等。通过建设和运营，企业获取合理的利润，同时树立良好的社会形象。

高职院校：高职院校是PPP模式的落脚点，也是PPP模式的最终受益者。高职院校需要在契约框架下，为企业营造良好的建设经营场地和环境，提供优质的教学资源和高质量的学生，与企业一起共同做大做强高职教育。

2.PPP模式

PPP模式有广义和狭义之分。从广义来看，广义PPP是指政府与社会资本在投融资领域进行的合作模式，如BT、BOO、TOT、BOT 等。而狭义的PPP 是指政府与私人部门组成特殊目的公司（SPV），通过SPV引入社会资本，政府与私人部门共同设计项目、共同合作开发、共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。

从狭义来看，狭义PPP的应用领域是在公共服务领域，其主要特点是：政府和企业的项目合作都是全过程参与和全生命周期管理，合作中双方的地位更加对等，信息更加对称，责任义务也相应更加对等。狭义的PPP模式，包含四个关键环节。

一是形成伙伴关系。基于市场运作机制，政府和企业在平等协商的前提下签订合同或协议，发挥政府在政策、公共服务和监管等方面的优势和企业在资金运作、技术创新、运营管理等方面的优势，双方形成合作共赢的伙伴关系。

二是实现利益共享。这里的利益既包括经济利益又包括社会效益。作为政府和社会资本在公共服务领域开展的合作关系，提高公共服务供给的质量是首要目的，其次才是经济利益。当社会资本提供了高质量的公共服务供给而未能得到应有的经济利益时，政府可给予其一定的补偿；当社会资本在提供高质量公共服务的同时还得到了超额的利润时，政府还可以根据合同或协议中的约定，将一定额度的超额利润让渡给社会公众，从而实现经济性和社会性的相统一。

三是进行风险分担。政府和社会资本在公共服务领域开展合作，相应地也进行各自的风险分担。一般而言，合作的双方在各自熟悉的领域里承担较多的风险，如政府在政策、政治、法律等方面承担较多的风险，企业则在资本运作、技术创新、运营管理等方面承担较多的风险。对于因自然灾害等不可抗力造成风险，政府和企业共同承担。

四是进行全生命周期管理。一般而言，通过PPP模式开展的政府和社会资本合作项目的周期都较长，由此也就产生了对整个项目的全生命周期管理，包括项目设计、遴选、建设、运营、管理、维护、移交等。在此过程中，政府主要是从公共利益的角度出发，对社会资本的运营和管理效率进行绩效评价，并支付相应的对价。

3.PPP模式与混合所有制的异同

政府和多元化的社会资本进入公共服务领域之后，就形成了包含国有、集体、民营、外资等多种资本在内的资金格局。可以说，在所有制方面，PPP与混合所有制有着天然的共同之处，但二者之间也有着明显的差异。

一是合作伙伴的选择方式不同。根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号），PPP 模式对合作伙伴的选择必须采取竞争性的方式，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等。而混合所有制的做法则不仅限于竞争性方式，还可以包括委托管理、资本并购、员工持股、合资建设等多种途径和方式，在合作伙伴的选择方式上更为多元。

二是对于利益的关注点不同。在混合所有制下，各方的关注点在于经济利益，合作方以实现经济利益最大化为主要目的，投资是为了实现资产的增值并有效退出。在PPP模式下，也关注经济利益，但并非追求完全的经济利益最大化，而是兼顾经济利益和社会利益的均衡，在给予社会资本合理利润的情况下，政府还承担了监管者的角色，对社会资本的经营利润进行合理调节，确保在经济利益和社会效益之间实现有效平衡。

二、高职教育应用PPP的重要意义

1.有利于引进多元化的资金，缓解财政资金压力

高职院校的经费收入主要包括财政拨款、学杂费收入、金融贷款、社会捐赠收入、个人捐赠收入等，而国家财政性教育经费在高职教育的经费中一直占据了最高份额。一方面，说明政府对高职教育高度重视，在经费投入上给予了大力支持；另一方面，这么高比例的投入对财政资金而言也构成了不小的压力。因此，在高职教育中应用PPP模式，引进多元化的社会资本，可望在做大资金投入的同时，还有助于摊薄财政资金的投入比重，有效缓解财政资金压力。

2.有利于引入高效率的管理，提升高职教育水平

多年来，政府在高职教育中扮演着监管者和指令者的角色，这使得高职院校在办学理念、办学方向和办学模式上打上了较多地行政化烙印，与市场的接轨显得不足。引入PPP模式后，随着社会资本进入而来的，还有与市场直接接轨的先进管理理念、管理方法和管理手段，这对于高职教育转变观念，主动接轨市场、提高管理效率，从而提升定位，有着重要的推动作用。

3.有利于引入市场化的运作，拓宽高职发展路径

在高职教育引入PPP，随之而来的还有市场化的运作方式，在师资培训、学生培养、教学改革等方面更贴合市场需要，在人才培养目标制订、专业设置、课程体系设计、教学实践开展、招生就业等环节更贴近行业实际，所培养的人才更受企业欢迎，所开展的“订单式”人才培养、“双师型”教师队伍建设也能更接近市场真实的生产和经营环境，教学和实践内容能更有效地满足社会的真实需求。

三、多元主体视角下高职教育应用PPP的难点分析

1.政府角度看

在高等教育序列中，政府对高职教育的重视程度不足。相比而言，作为政府及教育主管部门在本科院校的经费投入、优惠政策、基础设施和保障条件上比给予高职院校的要多。且在长期的教育举办过程中，政府占据的是主导地位，对于引进社会资本开展公私合作，在理念上还需要进一步开放和转变。

2.社会角度看

企业与高职院校的合作，按从浅到深的程度，可以分为顶岗实习、共建实训基地、共同进行专业课程建设和师资培养，开展订单和学徒培养以及企业深度参与院校共建和运营管理等。但从目前情况来看，多数的校企合作还停留在较浅层次，尤以实习实训为主，即企业提供实习实训岗位，院校提供学生，双方共同开展合作。在此过程中，院校解决了学生的实习实训问题，企业则在一定程度上获得了劳动力，缓解了人手不足的问题。但在实际操作过程中，双方的地位往往是不平等的，高职院校处于弱势地位，为了完成学生就业任务，主动出击，将学生输送到企业中去。而企业出于经济利益的考虑，对于接收高校输送的学生有着更多的考虑，双方合作的出发点存在差异，由此也导致了在双方合作的意愿上，企业主动到院校招人的动机要低于院校，双方合作的基础并不牢固。

高职教育的定位不清和就业中的学历歧视也是社会资本对高职教育认可度不高的重要原因。高职教育既具有高等教育性，又具有职业性，培养的是面向社会的职业性人才，但由于其定位的双重性，在实践中往往是既不在高等教育上占优势，也不在职业生涯中有优势。从招生来看，高职教育属于专科，在本科全部批次都录取完成之后才开始录取工作，生源上弱于本科院校。从就业来看，社会上对高职教育存在着或多或少的学历偏见，高职院校培养的学生就业定位较低，影响了高职教育的美誉度。种种因素综合起来，导致了社会资本对进入高职教育领域进行合作的积极性并不高。

3.高校角度看

优质教学资源和基础设施的不足是对社会资本缺乏吸引力的重要因素。高职院校对“双师型”教师队伍的培养和建设力度不足，教师队伍普遍满足于上完课即可，对科研和服务地方缺乏兴趣和热情，也没有太多的动力去主动对接社会。这就导致了教师的教学容易脱离社会实际需求。此外，高职院校面向社会可供合作的优质基础设施并不多，除了基础设施建设之外，教育服务本身的盈利性并不显著，对社会资本的吸引力不大。

四、三元主体下的高职教育PPP模式构建

1.高职教育PPP的应用领域

在高职教育中应用PPP，既可以应用在基础设施领域，又可以应用在服务领域。其中基础设施领域包括：教学设施（教学楼、图书馆）、教学辅助设施（实训基地、实验室、网络中心、礼堂、体育馆）、行政设施（行政办公楼）等。服务领域包括校园的后勤服务（学生宿舍、食堂、校医院）以及对外交流服务（科技交流、创新创业）等。按照不同设施和服务的盈利性、社会资本参与热情进行划分，各种设施和服务可采用的PPP模式和实施要点如表1所示。

2.高职教育PPP的操作流程

高职教育领域应用PPP模式，其操作流程分为五个阶段。

一是项目识别。高职院校根据自身的业务发展，提交需要开展公私合作的项目需求，由政府委托社会机构进行可行性分析，确定项目的可行性。

二是项目准备。高职院校对外发布招标文件和邀请，邀请社会机构进行竞争性投标。通过招投标，确定合适的中标对象后，院校和企业共同签署合同或协议，明确双方的责任和权利，筹备项目公司，开展融资工作。按照合同的进度要求，将各自资金落实到位。

三是项目建设。高职院校和中标企业双方就项目的具体方案进行细化落实，开展施工建设、提供服务，双方共担风险。在此阶段，政府部门还需履行监督者和指导者的角色，就工程或服务的进度、风险、效益等适时地提供监督指导。

四是项目运营。项目建设完成之后，企业开展具体的运营和维护工作，高职院校和企业就项目运营过程中获取的利润进行合理分配，共担风险。在此过程中，政府同样需要就项目的经济效益和社会效益在各方之间做好监督指导工作。

五是项目移交。随着运营阶段结束，项目正式移交给高职院校，公私合作结束。

表1 高职教育PPP的具体模式和要点

五、三元主体推进高职教育PPP模式的对策建议

1.政府层面，广泛宣传推广，营造良好的政策和导向

引导更多的高职院校和社会资本共同参与PPP模式，做好项目的监督指导工作。一是在舆论导向上，打破高等教育重本科轻高职的现象，结合“中国制造2025”、制造强国等国家发展战略，大力宣传高职教育的积极作用，提振高职院校和社会资本对高职教育的信心和重视程度。二是在政策制定上，适当对高职教育和产业融合、工业制造等结合的重点领域进行倾斜。三是在风险防范上，要对高职教育开展PPP 的领域做好风险防范，尤其是做好政策性风险、经营性风险和不可抗力风险在各自主体之间的风险防范和责任划分。四是在监督指导上，要做好监督但又不宜过多介入社会资本的建设运营。对不涉及项目重大问题的事情，政府应当放手让高职院校和社会资本做好建设运营。

2.社会层面，要充分用足鼓励政府与社会资本进行公私合作的各项有利政策

寻找、发掘进入高职教育领域的合适机会，在获取合理经济利益的同时，树立企业热心教育的良好正面社会形象，提升企业的知名度和美誉度。一是算好经济效益和社会效益两本账。社会资本进入高职教育领域，在这些领域的投资回报可能不及其它高回报率项目的情况下，需要放宽视野，潜心做好与高职院校的公私合作项目，通过优质的设施、产品和服务提供，赢得良好的声誉，树立积极正面的社会形象，以此赢得更多的优质商业机会。二是做好项目的全过程建设运维管理。牢固树立质量为本的观念，在项目的设计、施工、建设、运营、维护等全过程中，牢牢把好质量关，以优异的品质取信于院校、师生和服务对象。三是拓宽项目合作层次和领域。纵向做深，在与校级层面开展公私合作的基础上，还可尝试与学校二级学院开展项目合作；横向做长，加强已开展的项目与当地经济、产业之间的对接，做大单个项目的影响力，争取形成可复制、可扩散的由点到面的模式。

3.高校层面，要充分发挥自身的既有优势，为开展PPP提供优质的土地、基础设施、教师、学生等资源

一是在拓展资金进入渠道上下功夫。用好用足各类优惠政策，积极探索股份制、混合所有制等所有制模式，拓展社会资本进入渠道，为项目公私合作提供公平、对等、开放的平台。二是在开拓项目合作方式上下功夫。除传统的校企合作、顶岗实习等形式之外，积极探索“企业办校”“校办企业”等多元化的合作路子，实现“引企入校”“办校进厂”，进一步密切高职院校与企业之间的合作关系。三是在提升项目合作质量上下功夫。紧扣高职教育发展主线，设计出更多贴近现实发展、有较好现金流、能产生较好社会效益的项目，以此来吸引优质社会资本的加入。