着力提升防范化解生态环境风险能力

许先春

(中共中央党史和文献研究院，北京 100017)

建立健全生态安全体系、维护生态安全，是加快构建生态文明体系的重大任务。习近平总书记指出：“要始终保持高度警觉，防止各类生态环境风险积聚扩散，做好应对任何形式生态环境风险挑战的准备”[1]。我们要增强忧患意识，坚持底线思维，打好防范化解生态环境风险的战略主动战，为建设美丽中国提供坚强保障。

1 充分认识防范化解生态环境风险的重要性紧迫性

1.1 维护国家安全、实现民族复兴和永续发展的必然要求

习近平总书记指出：“生态环境安全是国家安全的重要组成部分，是经济社会持续发展的重要保障”[2]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，着力打好污染防治攻坚战，推动我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。在看到成绩的同时，习近平总书记指出，我国环境容量有限，生态系统脆弱，污染重、损失大、风险高的生态环境状况还没有根本扭转，资源约束趋紧、生态系统退化的形势依然十分严峻。我国快速发展过程中积累下来的环境问题逐渐进入高强度频发阶段[3]，生态环境问题已经成为现代化建设的短板，成为民生之患、民心之痛。如果生态环境没有治理好，人民群众的幸福感就会大打折扣，甚至会出现强烈的不满情绪，极易引发群体性事件，影响到社会稳定。生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。生态文明建设是中华民族永续发展的根本大计。如果任由生态环境风险滋生、爆发、扩散，我们的发展将难以为继，中华民族伟大复兴的进程就可能被迫中断，最终危及党的执政地位和国家长治久安。

1.2 坚持底线思维、应对风险挑战的客观需要

“统筹安全和发展，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”[4]。从国际上看，当今世界正在经历百年未有之大变局，各种新旧因素、力量相互交织，全球秩序、国家关系深刻演变，政治局势、地区安全深刻重塑，热点问题、摩擦冲突此起彼伏，不稳定不确定因素依然很多。世界经济严重衰退，经济全球化遭遇波折，国际投资大幅萎缩，贸易保护主义、单边主义抬头。从国内看，我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，全面深化改革进入深水区，深层次的体制机制问题不断显现，急流险滩暗礁更多。我国的发展进入了风险挑战不断积累甚至集中显露的时期，各种矛盾交织作用、叠加碰撞。如果防范不力、应对不及时，就极可能传导、联动、演变、升级，使小的风险挑战发展为大的风险挑战，个别风险挑战发展为综合风险挑战，局部风险挑战发展为系统性风险挑战，经济、社会、文化、生态等领域的风险挑战转化为政治安全问题，中国特色社会主义大厦有可能毁于一旦。污染防治是三大攻坚战中的一大攻坚战，生态环境风险属于我们要重点防控的那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险之一。我们必须未雨绸缪，有效防范化解生态领域各种显性安全和隐性威胁。

1.3 推进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务

注重制度和治理能力建设，运用制度威力应对风险挑战的冲击，是我们党治国理政的一条重要经验。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了13个方面的战略部署。其中，“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”，就是直接聚焦于人民群众最关心最直接最现实的生态环境问题而作出的重大部署。全会提出的实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、严明生态环境保护责任制度等重大举措，尽管各自侧重点不一，但归根到底，都与生态环境治理息息相关，体现了维护生态环境安全的要求。可以说，防范化解生态环境风险，本身就是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

2 辩证把握应对生态环境风险挑战中的各种重大关系

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一变化也必然体现到生态文明领域中来，人民群众对优美生态环境的需要已经成为这一矛盾的重要方面。广大人民群众对干净的水、清新的空气、安全的食品、优美的生态环境等要求越来越高，生态环境在群众生活幸福指数中的地位不断凸显。人民群众殷切期盼加快提高生态环境质量，我们必须顺应人民群众所想所需，为人民群众提供更多优质生态产品。

当前，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。如果现在不抓紧做好防范化解生态环境风险挑战工作，将来解决起来代价会更高、难度会更大、后果会更重。防范化解生态环境风险是一项复杂的系统工程，我们必须妥善处理如下一些重大关系。

一是经济发展和生态环境保护的关系。这也就是习近平总书记所说的“绿水青山和金山银山”的关系，是推进新时代生态文明建设的一个重大原则。这二者是辩证统一的，经济要上台阶，生态文明也要上台阶，决不能顾此失彼。发展经济不能对资源和生态环境竭泽而渔，生态环境保护也不是舍弃经济发展而缘木求鱼。生态环境问题归根到底是经济发展方式问题，要转方式、调结构，推动经济高质量发展。必须坚持在发展中保护、在保护中发展、发展和保护协同共生。

二是经济社会发展和资源环境承载力的关系。要以资源环境承载力为硬约束，把经济社会活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，形成与资源环境承载力相匹配、可持续的发展格局。深入推进绿色发展，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，推进能源生产和消费革命，推进资源全面节约和循环利用，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。

三是生态保护和污染防治的关系。这两者是此消彼长的关系。习近平总书记在阐述其关系时，使用了一个形象生动的比喻：污染防治好比是分子，生态保护好比是分母，要对分子做好减法，对分母做好加法，协同发力。

四是治标和治本的关系。生态环境风险表现多样、成因复杂，必须坚持标本兼治、综合治理的方针，形成总体效应。治标，就是要着力解决突出生态环境问题，该整治的整治、该禁止的禁止，遏制环境污染蔓延的趋势。治本，就是要查找生态环境风险发生的深层次原因，在思想观念、体制机制等方面下功夫，从源头上解决问题。治标和治本是相辅相成、相得益彰的两个方面。要坚持治标治本有机结合，既解决显性问题，也解决隐性问题；既解决表层次问题，也解决深层次问题。

五是全局和局部的关系。局部与全局相互依存。在应对生态环境风险挑战的过程中，每一项举措既要考虑局部的具体情况，更要从大局出发，从全局上来统筹谋划，做好前瞻性的顶层设计，避免只见树木、不见森林，防止囿于局部和眼前利益而损害全局和长远利益。

六是整体推进和重点突破的关系。要在整体推进的基础上抓主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住当前最紧急、人民群众反映最强烈、危害最大、后果最严重的生态环境风险源，精准施策、靶向治疗，进行重点突破。要统筹谋划生态文明体系各个环节的工作，注重各项举措系统集成、协同配套，做到整体推进和重点突破相统一。

3 打好防范化解生态环境风险的战略主动战

面对新老环境问题交织，区域性、布局性、结构性环境风险凸显，环境污染、生态破坏等问题时有发生的态势，我们要强化风险意识，坚持把生态环境风险纳入常态化管理，坚持防治污染、保护生态、管控风险“三管齐下”，着力提升防范化解生态环境风险能力，有效应对生态安全挑战。

3.1 见微知著，科学预判生态环境风险

习近平总书记强调，要“常观大势、常思大局，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战”[5]。预判风险是有效防范化解风险的前提，把握风险走向是谋求战略主动的关键。要坚持问题导向，善于发现隐患因素、倾向性苗头，善于透过复杂现象把握本质、抓住要害，知道潜在的风险点在哪里、症结在哪里，对各种可能的风险及原因要心中有数。

系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系。所谓全过程，就是要把生态安全体系建立在生态文明从源头到结果的全过程，在整个过程中都要注重防范风险，不能此一时彼一时、抓一时松一时。所谓多层次，就是要把风险意识贯彻到生态文明建设的各个方面各个环节。要按照系统工程的思路，全方位、全流域、全过程开展生态环境保护建设，加快以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系建设。

要加强对各种风险源的研判。当前要特别注重充分运用第二次全国污染源普查成果，深入梳理全国工业污染源、农业污染源、生活污染源、集中式污染治理设施和移动源相关基本信息和污染物排放信息，深入分析未来应对生态环境风险挑战的重点区域、重点流域、重点行业、重点污染物的最新最全面情况，为加强污染源监管、环境风险排查、重大环境科技攻关项目等各项工作提供有力支撑。

3.2 未雨绸缪，主动防范生态环境风险

生态环境风险爆发非一日之功，从积累到显现会经历一个过程。越是见事早、行动快，就越能减少其负面影响；越是见事迟、行动缓，解决起来难度就越大。因此，要早作谋划，防微杜渐，下好先手棋，及时清除各种隐患。

要强化风险防控，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制。切实抓好资源环境承载能力评价工作，抓紧建立资源环境承载能力监测预警机制，特别是要运用大数据技术开展监测预警，为生态环境治理提供精准、科学的支撑。系统梳理和掌握各类生态隐患和环境风险，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，研究提出从源头上系统开展生态环境治理的整体预案和行动方案，在此基础上分类施策、重点突破。按照主体功能区定位，明确优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的空间管控单元。对于资源、生态、环境超载区域要实行限制性措施，调整发展规划、产业结构，控制发展速度、人口规模，促进人口、资源、环境、生态、经济社会协调和可持续发展。

3.3 精准施策，有效化解生态环境风险

应对生态环境风险挑战，要对准焦距、找准穴位，不能“走神”“散光”、不能大水漫灌。要加强对各种风险源的研判，坚持辨证施治、靶向治疗，真刀真枪地解决问题。注重查源头、排隐患、防风险，盯紧把牢各类风险源，切实做好风险管控。要采取务实管用、针对性强、落地见效的措施，力争把风险化解在源头、消灭在萌芽状态，及时中止生态环境领域不同风险的联动传导，阻断生态环境风险向经济社会等领域扩散传播的通道。

着力防范化解重点领域的生态环境风险。要以改善生态环境质量为核心，以解决人民群众反映强烈的大气、水、土壤污染等突出问题为重点，坚决打赢蓝天保卫战、碧水保卫战、净土保卫战，持续开展农村人居环境整治行动，在此基础上全面加强环境污染防治。要把解决严重损害人民群众身体健康的环境问题作为民生优先领域，着力解决好细颗粒物(PM2.5)、食品污染、重金属、化学品等环境难题，有效破解“邻避”问题，切实提高人民群众在生态环境质量方面的获得感、幸福感、安全感。

着力提升突发环境事件的应急处置能力。环境应急管理承载着及时应对处置各类生态环境突发事件的重要使命。要关口前移，努力实现从注重事后处置向注重事前预防转变，从减小生态环境风险损失向遏制生态环境事故发生转变。加强生态环境应急预案管理，健全全国统一的环境应急预案电子备案系统，强化跨部门、跨区域环境应急协调联动能力。

加快生态安全制度建设。聚集重点问题和关键环节，以防控生态环境风险为底线，以打好污染防治攻坚战为载体，加快制度创新，强化制度执行。一是注重源头严防，健全自然资源产权制度、加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度等基础性、总体性的制度。二是注重过程严控，实行资源总量管理和全面节约制度、健全生态保护和修复制度等约束性、管控性的制度。三是注重损害赔偿，构建资源有偿使用和生态补偿制度等补偿性的制度。四是注重后果严惩，建立生态文明建设目标评价考核制度、实行责任追究制度等评价性、惩处性的制度。

提高生态环境监管水平。健全生态环境监测和评价制度，加快形成信息共享、天地一体化的生态环境监测网络。完善生态环境监管体系，严格生态环境质量管理，加强污染源监管、重点地区监督帮扶、排污许可证核发等工作。落实中央生态环境保护督察制度，严肃查处生态破坏行为。