落实中央千方百计恢复养猪生产的思考

孙德林

（中国种猪信息网&《猪业科学》超级编辑部，北京 100102）

1 非洲猪瘟以来养猪行情沿革

1.1 历史上最残酷的猪场环保战

由于地方政府错误理解习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的思想。各地出现疯狂拆除战役。像上海这样市场经济比较活跃的地方，电视上天天宣传667m2（一亩地）能带来多少税收，各地在建设高新开发区都是以设计一个未来理想税收为目标。2016 年北京市每年可以出栏300 万头商品猪，由于各区县一路席卷猪场拆除热潮，很多地方领导提出“无猪县”的口号。笔者认为，环保需要治理，但要实事求是，必须要有一个过程，要给出比较科学、合理的时间表。改革开放40 年来，中国成为一个经济高速发展的国家，速度与质量是一对矛盾，在高速发展的同时若质量跟不上，必然会出现很多安全隐患。1985 年以来，中国政府放开农产品市场供应，特别是猪肉市场的放开，为了满足消费，政府鼓励大建猪场，像北京市政府在郊区县建设1 250 家猪场。各地区按照政府指示，本着个人、集体、政府共建原则建设了大批猪场。因此在环保方面，尤其是猪场废弃物处理方面存在很大问题。30年前确实没有环保标准，现在突然出台一套环保要求，要与原来的建设配套有一定的困难。

中央成立环保督查组，原本是专门治理工业污染，关停高耗能污染企业，恢复中国蓝天白云，但执行起来却出现走样。居住在猪场周边村民、个别干部为了获得补偿，大胆向中央环保督查组举报。政府接到中央环保督查组反馈意见后立即把猪场负责人进行拘留。这样的事件频繁发生，使得很多养猪企业几十年辛苦投入的猪场被拆除。

在农业农村污染治理方面，全国累计划定畜禽养殖禁养区4.9 万个，面积63.6 万平方千米，累计关闭或搬迁禁养区内畜禽养殖场（小区）21.3 万个，山西、吉林、黑龙江、湖南、广西、海南、西藏、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等14 个省（区）未完成畜禽养殖禁养区划定且关闭搬迁工作进展缓慢。2017 年农村环境综合整治目标为2.8 万个建制村，已开工建设2万个（建成8 509 个），青海、吉林、天津、广西等4 个省（区）工作滞后。由于猪场集中拆除，使得生猪存栏数量急剧下降。

1.2 历史上最残酷疫情暴发

2018 年8 月，中国沈阳发生第一例非洲猪瘟。养猪人从来没有接触这种传播快、死亡率高的疾病。疫情突发之后，政府也一时拿不出有效防护技术与方法。

开始，各猪场出现恐慌，人们不知道怎么进行有效应对。当成批猪只出现死亡时，首先想到是猪场损失，损失怎么办，那就是尽量减少损失。唯一办法是卖猪，非洲猪瘟是猪与猪之间直接传染，也通过传播媒介，如车辆等实现间接传染。由于猪只的移动造成疾病大面积传播。在政府采取扑杀补助政策落实不好的地区，非洲猪瘟传播的更加严重。一些猪场认为每头猪补助1 200 元无法抵消猪场对于每头猪所投入资金，后来地方财政补贴跟不上，卖猪现象更加严重。到2019 年10 月份，根据政府网统计，生猪存栏减少41.4%，能繁母猪减少37.8%。从2019 年国家统计局公布的数据看，2019 年生猪存栏比2018 年底减少1.2 亿头，猪肉产量4 255 万吨，比2018 年减少1 000多万吨，出栏商品猪5.4 亿头，比2018 年减少1.5 亿头。

政府在处理疫情上要本着阳光、公开、透明、合理的原则进行。就像这次新型冠状病毒感染的肺炎疫情暴发一样向社会公开。因为病毒只有暴露在“阳光”下，才会更容易被杀死。目前在各大媒体上如潮水般涌来的肺炎疫情信息，时刻冲击着公众的心。手机上每一次闪烁的消息，都是对生命该有的尊重。养猪人时时刻刻关注手机，一是看疫情变化，一是看政府的态度。

通过表3可以看出，耕地定级指数与经营效益存在正相关关系，相关系数|r|（Pearson Correlation）为0.837，并且显现出0.01水平的显著性，因而两者间的线性相关关系均是特别显著的。这在数学与常理上证明了结果的正确性。金安区耕地质量定级结果符合金安区实际情况。

信息只有足够公开，才能引起公众的重视，防控措施才能施展开手脚，让最有效的措施以最有效率的方式到位。自欺欺人，只会让疫情愈演愈烈，把一场原本可控的天灾，变成付出巨大代价的人祸。

惨痛的教训教会我们不能重蹈覆辙。此后的17 年里，并非没有可怕的疾病向人们袭来，H1N1 猪流感、H7N9 禽流感等，因此唯有公开才能让防控的理念深入人心，愈加完备的疫情防控机制不至因为瞒报而空转，愈加发达的医疗技术设施不至因为晚报而空置。社会各界的高度重视，严控着疫情的发展。

在这次抗击新型冠状病毒感染的肺炎中，人们再次看到一个熟悉的身影，国家卫健委请出了当年抗击SARS 的领军人物——钟南山院士。让民众安心的不仅仅是他丰富的防控疫情经验，更是对信息公开带来的高度重视。

信息公开透明从来不是一道选择题，“一是一，二是二”坦诚布公才是该有的责任态度。比病毒传染更可怕的，是恐慌的传染。在可敬的医疗工作者夜以继日研制药剂的同时，我们已然有了医治心灵的良药。唯有公开，才能最大程度地减少恐慌。人们绝不是活在真空里，不会永远蒙在鼓里，剥夺了他们获取真相的权利，只会给谣言以肆虐的空间。防控疫情、杜绝谣言、消除恐慌，坚持把人民的利益放在第一位！让信息公开更积极，彰显的同样是党和政府一切为人民的赤子之心。

面对武汉新型肺炎的扩散，考验并没结束。是否能在下步工作持续做到信息公开，全国上下的眼睛都紧紧盯着——“把人民放在心中最高的位置”不只是一句口号，更是需要实际行动，这场突如其来的疫情将成为炼金的烈火；能不能把习总书记的重要指示落到实处，需要坚决做到“两个维护”，这场全社会关注的较量将成为淘沙的大浪。谁把政客的面子，看得比人民利益还重，谁就是党和人民的千古罪人。谁为了一己之利，刻意迟报瞒报，谁就将永远被钉在历史的耻辱柱上。

这次武汉新型肺炎，国家明确住院患者由国家买单。如果非洲猪瘟当时国家能出来表示为养殖户买单，恐怕也不至于出现这么大的存栏下降。

1.3 非洲猪瘟暴发后各地反映

非洲猪瘟发生后，各地都按照国家农业农村部统一部署进行“防控”。各地认为，这种防控手段不能遏止非洲猪瘟的蔓延。只是一个农业农村部的力量自然是单薄，就补贴资金一项，农业农村部不能直接指挥地方财政，不能直接督促检查补贴资金是否落实到位。资金不到位自然是流通，现在交通四通八达，虽然各地设卡，但仍有铤而走险的猪贩子，他们在金钱面前，对于敬畏法律远远不在脑子里，他们疯狂出行，严重扰乱了市场的正常运行，加速了非洲猪瘟病毒的传播。各地方自非洲猪瘟出来后只是畜牧兽医部门在紧锣密鼓去防控，全部按照农业农村部的部署进行，地方政府对于非洲猪瘟的防控以及后续生猪产业发展关注较少。如果农业农村部非洲猪瘟防控措施失败也就标志着防控非洲猪瘟这场战役的失败。

1.4 生猪存栏大幅度下降

进入2019 年上半年，猪价表现出明显优势，拉动CPI 的上升。国务院有所动作，预感非洲猪瘟是导致猪价上涨的罪魁祸首，同时也认识到，猪肉价格已经拉动CPI 的上飚。2006 年，中国发生猪高致病性蓝耳病，也出现存栏减少。2007年一年国务院紧锣密鼓，分别于2007 年6 月25 日 和12 月19 日 两次召开常务会议，专门研究生猪生产问题。2019 年国务院也召开两次常务会议研究恢复养猪生产。2007年是从生产角度，发现生猪生产形势不容乐观，国务院主动作为，出台一系列扶持生猪生产政策。

2 恢复养猪生产

2.1 首次提出两个概念

2019 年9 月11 日，农 业 农村部于康震副部长在国新办举行的记者招待会上说，国办日前出台的文件提出猪肉自给率的目标保持在95%左右。猪肉自给率95%由主要领导负总责，省负总责，这一点非常重要。中央提出自给率95%的总目标，要分配到各省去。比如北京市每年需要1 000 万头出栏猪，那么必定要一定数量的养殖场来确保北京市猪肉所需，不能一概关停，如果是自给率30%还要自给出栏300 万头。还有上海也是一样，关注计算每平方米产出多少亿元，关闭猪场搞开发，有钱也买不到肉。所以，中央这个政策很合理。2007年各省市政府发展生猪生产政策时都确定了目标，下一步各地政府一定会思考这个问题。

2.2 2020 年发布中央一号文件

2020 年2 月5 日 发 布 中 央 一号文件明确表示，加快恢复生猪生产。生猪稳产保供是当前经济工作的一件大事，要采取综合性措施，确保2020 年年底前生猪产能基本恢复到接近正常年份水平。落实“省负总责”，压实“菜篮子”市长负责制，强化县级抓落实责任，保障猪肉供给。坚持补栏增养和疫病防控相结合，推动生猪标准化规模养殖，加强对中小散养户的防疫服务，做好饲料生产保障工作。严格落实扶持生猪生产的各项政策举措，抓紧打通环评、用地、信贷等瓶颈。纠正随意扩大限养禁养区和搞“无猪市”、“无猪县”问题。严格执行非洲猪瘟疫情报告制度和防控措施，加快疫苗研发进程。加强动物防疫体系建设，落实防疫人员和经费保障，在生猪大县实施乡镇动物防疫特聘计划。引导生猪屠宰加工向养殖集中区转移，逐步减少活猪长距离调运，推进“运猪”向“运肉”转变。之前国务院在2019 年49 号文件关于稳定生猪生产促进转型升级的意见，国办发〔2019〕44 号文件提出了明确目标，自给率保持在95%左右。到2022 年，产业转型升级取得重要进展，养殖规模化率达到58%左右，规模养猪场（户）粪污综合利用率达到78%以上。到2025 年，产业素质明显提升，养殖规模化率达到65%以上，规模养猪场（户）粪污综合利用率达到85%以上。农业农村部副部长于康震在回答记者提问中，提到中国猪肉消费在肉类消费中占比为62.7%，按照过去10 年统计，中国人均年消费猪肉38 kg，那么，我们每年需要5 320 万吨猪肉，按照95%自给率，我们需要生产5 000 万吨猪肉，这是我们未来生猪保有量的基数。2007 年9 月13 日，国务院新闻办举行新闻发布会，农业部副部长尹成杰介绍发展现代农业，促进农民增收等方面情况，10 年来我国粮食自给率稳定保持在95%以上。这和习总书记提出的“中国人要把饭碗掌握在自己手中，中国人也要吃自己生产的猪肉”相符合。

2.3 各省对恢复养猪生产的表态

相比于2019 年，2007 年各省市自治区政府对恢复养猪的积极性也比较高。2007 年的情景相信各位养猪人都不会忘记，很多地区县都以举全县之力大力发展养猪。尤其2008 年10 项发展养猪政策是2007 年中央政策的推进器，到2008 年底，猪肉产量为4 682.0 万吨,肉猪出栏为61 278.9 万头，年底生猪存栏为46 433.1 万头，估计到2020 年底绝对不会有这样的效果显现。这是因为2017-2018 年间拆除了大量猪场，没有基础设施了，很难恢复，重建是来不及的。而且地方政府没有表现出如2007-2008年的养猪积极性。

3 养猪生产的不稳定性根源问题在哪？

3.1 养猪生产不产生税收

养猪生产按照农业生产对待，对地方的GDP 没有贡献。不交税，对地方财政税收没有帮助，因此地方政府没有进行过多的财政预算投入。个别地方考虑到农民脱贫需要，曾经鼓励养猪，但政府要出台一些政策，帮助农民贷款，农民还不上贷款或不守信用不还贷款，银行还是找政府。因为银行是企业行为，但很多国有银行还是国企，人事任命还是政府掌握权力，所以也不会不听政府指令。

3.2 污染环境

环境应该是所有人所关心的事。改革开放40 年来，中国的大力发展对环境破坏严重，欠下来一大笔环境债务，很难一下子去还上。大家都知道中国生态环境被破坏，但基于发展的需要，一边发展，一边破坏环境。40 多年来，各级政府也没有认识到环境破坏问题。近5 年，习总书记提出，青山绿水就是金山银山，中央成立环保督查组，中央督查组可以约谈省级人民政府，要求关闭高耗能产业和工厂。在中央环保大环境下，各地政府开始治理环境。因为地方政府对于政策的过度解读，一时间，猪场成为不受欢迎的企业，全国各地猪场被迫关停，有的地方财政状况比较好可以补偿，然而只有部分地区能够做出一定补偿。

3.3 养猪缺乏法律保护

中国的养猪虽然历史悠久，但一直都是农民自给自足的家庭副业。改革开放以来，尤其农产品市场价格放开以来，养猪从一个家庭副业成为农村致富的一个产业，后来又成为畜牧业一个重要组成部分。多少年来鼓励养猪/不养猪都是靠政府文件，却没有纳入法治保证轨道。2005 年12 月29 日第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中国人民共和国畜牧法》第三十七条国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。生猪用地按照农用地管理，不需办理建设用地审批。在不占用永久基本农田的前提下，合理安排生猪养殖用地空间，允许生猪养殖用地占用一般耕地。2019 年8 月26 日，第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过《关于修改土地管理法》。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。没有规定养殖用地的法律赋权。

4 恢复养猪生产困难在哪里？

4.1 基础设施被拆除

由于2016 年以来环保行动，疯狂拆除猪场，基础设施被破坏。2017 年划定禁养区64 万平方千米内畜禽舍被拆除，这就是说，我们要恢复生猪产能必须要重新建造用于产能2 亿头猪的猪舍。要投入几十亿元才可以恢复生产。而建设这些猪舍需要时间，从规划、设计、建设到用于生产至少2 年以上。

4.2 残酷疫情还没有结束

当前，由于生猪存栏减少，疫情表现出平静，但切记不可掉以轻心。一是病毒还在，没有彻底根除。其次，当前还没有疫苗。当前在全国各地还时有发生疫情。从表面上看各地疫情封锁全部解除，但从生产单位上看，养猪仍然紧绷头弦，一刻也不得放松。要恢复生产首先要防控好疫情。尤其是复养后猪群密度增加，疫情可能会卷土重来。

4.3 人们担心政策的不稳定性

现在养猪人对当前出台政策处于观望态度。很多地方政府把政策作为抓手。一时用政策吸引各地养猪人到来投资养猪，但当环保风波来到后可能会拆除猪场。现在政府与养猪龙头企业谈话，希望龙头企业可以响应政府号召，增加本地区猪群存栏。政府明确一些优惠政策，但猪场老板担心，这个政策能持续几年？当全国恢复生产，生猪产能过剩时如何对待养殖企业？

4.4 政策与法律关系

政策最终不能代替法律。政策是发展中国家常用市场调节手段，是一个杠杆原理，政府需要制订政策来调节市场。政策往往是短期内发挥作用，法律是超于政策的保障。《中华人民共和国畜牧法》规定可以在未开发土地上进行养殖，由县级人民政府批准、确认，可以在种植用地上进行租赁建设猪场，当租赁期结束后要恢复原状。没有规定找到一块永久可以养殖用地的法律依据。在国外，尤其养猪发达国家可以永久使用自己土地养猪。在丹麦，人口只有500 万人，年出栏3 000万头商品猪。建设猪场靠贷款，25年可以收回投资，而在中国这样的方式是行不通的。在中国的发展中，立法是一个相对永久性的办法。发文件只是一个杠杆，用于调节，是调控手段。调控是发展中国家一个经济手段，立法可以永久、保持稳定。制订政策往往是特殊环境条件，通过发文件来实施，2007 年关于大力发展养猪生产，国务院及所属部委发了很多文件，各省市自治区人民政府也发了很多文件。这次恢复养猪生产也是如此。包括国家重大疫情，SARS 和这次新型冠状病毒肺炎也是如此。十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化是非常重要的。我们提出法治社会，尽可能把事情纳入法治治理范畴。

5 未来发展养猪生产的设想

5.1 因地制宜地建设猪场

中国是一个人口大国，猪肉消费大国。养猪一定会呈现多元化养猪发展模式。养猪规模取决于当地土地情况，有多大荒地就建设多大猪场。虽然不鼓励农民在村里建设规模化猪场，一味说建设大型、超大型猪场是错误的。之前一段时间里，很多人认为，现在几大集团商品猪上市量占比有一定比例，其实这是一个危险的信号。涉农企业大部分是民营企业，资本积累是靠辛苦劳动创造，资金实力与工业企业完全不同，工业企业是靠国家投入积累形成，实力非常雄厚。所以一味推崇未来以养猪大型企业为主供应猪肉市场，目前是靠不住的。应该多元化、因地制宜去发展养猪生产。要根据实际情况，实事求是，因地制宜去建设猪场，根据自己的资金实力去参与养猪生产竞争。大规模和超大规模猪场遇到疫情防控难度增大，损失更大。

5.2 环保是瓶颈

我们经历了2016 年以来环保督查拆除猪场的经历，更要从中汲取教训。努力建造一个高效、优质、和谐、文明养猪产业，尤其要保护环境，打造环保型养猪产业。养殖场要承认过去40 年在建设猪场，忽视了对环境的污染，在建设新猪场一定提前考虑猪场废弃物的处理问题，实现生态循环，培育可持续发展的养猪产业。把环保放在第一位，倡导清洁生产，减少废弃物排量，把猪场废弃物处理好，防止污染。

猪场也要考虑猪场废弃物处理的承受能力，是否可以利用国家恢复养猪生产契机，把国家补贴用于猪场废弃物处理的固定资产建设上，企业承担废弃物处理的运行成本。这样可以让国家投入设备能够有效运转，发挥设备的应有作用。

6 探索“两头在外”养猪发展模式

在中国，无论是环保压力还是土地紧张趋势，带给养殖场一个思考，能否考虑“两头在外”养猪经济模式。所谓“两头在外”养猪经济模式是指“饲料在外”和“养猪在外”，而猪肉运回国内消费，这样可以缓解中国养猪带来的环保压力和土地压力。从主要原料之一大豆来看：1）近15 年大豆一直依赖进口，渠道成熟、价格稳定；2）中国每年要进口8 000 万吨大豆，而中国大豆产量大约4 500 kg/hm2，决定靠自己土地解决大豆需求不现实；3）国际谷物市场活跃，不要过分依赖美国，可以从俄罗斯、加拿大、阿根廷、巴西等国家进口。那我们完全可以在国外养猪，同样从这些国家进口大豆。

目前由于非洲猪瘟和环保猪场清理双重因素，导致中国目前养猪生产中母猪和生猪存栏为近15 年新低。最高峰年代2009 年存栏母猪达到近5 000 万头；2015 年为出栏高峰，全年商品猪73 100 万头；2018年成为猪肉产量高峰，全年猪肉产量5 404 万吨。下降到2019 年出栏商品猪54 419 万头，年底生猪存栏31 041 万头，全年猪肉产量4 255万吨和全年进口猪肉210.8 万吨。

中国继续在本土投资办场养猪有很多困难也不划算。主要原因有：1）中国要保证粮食生产的18亿亩耕地，拿出更多耕地去养猪确实有困难。投资养猪土地没有法律依据。2019 年8 月26 日第十三届全国人民代表大会常委委员会第十二次会议通过的《中华人民共和国土地管理法》第四条，国家实行土地用途管理制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，没有在法律上明确养猪用地的法律地位。2）2016 年以来环保部门组织猪场拆迁，养猪生产的基本建设被拆除，这样重建需要大量投资。尤其，2017 年春节过后各地都制定猪场拆除规划，使得投资养猪场更加困难。我们清楚记得，2006 年全国各地暴发高致病性猪蓝耳病，国务院在2007 年6 月和12 月专题召开2 次常务会议研究恢复养猪生产。同样，各省市、自治区和直辖市政府和今天一样出台发展养猪的政策。国家统计局统计，2017 年上半年上市3.6 亿头商品猪，2015 年底存栏4 亿头，加上这几年新建猪场增加产能，猪场因环保拆迁减少及非洲猪瘟的影响，存栏减少2 亿头，要恢复之前的生猪存栏量需要相当大的投资。3）中国生猪周期波动出现不规律现象。从1985 年到2018 年共出现8 次波动。这8 次波动周期从过去3 年一个周期到最多5 年一个周期（引自：王俊勋报告，2020 年1月9 日北京农学院图书馆报告厅）。这种波动呈现不规律性，个人认为和国家政策有关，如2006 年全国发生高致病性猪蓝耳病，猪价出现下滑，2007 年国家出台一系列政策进行强补，猪的数量上去了，到2008 年母猪达到近5 000 万头。2016 年政府实行环保拆迁，大量肥猪、母猪上市，猪肉价格很快到达谷底。国务院参事室特约研究员姚景源指出（中改2020，2019 年11 月27 日：姚景源：形式主义，教条主义，造成了猪肉价格的上涨），养猪也要防止官僚主义一刀切。前两年开始不让养，拆猪圈，现在又让养猪了，鼓励养猪，明年要是又不让养了该怎么办呢?笔者认为应该有一系列的法律法规，规定什么情况下允许养，什么情况下不允许养，依法行政，依法治国，而不是凭借个别地方干部的主观意志来决定。4）中国养猪产业到今天这样格局，应该说环保压力不大，市场缺口是否可以利用“两头在外”养猪经济模式在周边国家获得。例如在东帝汶这样的国家，气候条件很好，猪场建设成本低，劳动成本低，适合发展养猪产业，其人口密度是中国的一半。如果每年可以提供200 万头商品猪则可以向中国提供15 万吨猪肉。目前在进口最高峰，中国从国外进口200 万吨猪肉，如果再选择10 个周边国家这样可以解决150 万～200 万吨猪肉，这样我们既实现中国自给率90%的目标，又可以在周边国家解决10%的市场缺口。