海南省国家级森林公园主体功能发挥评估研究

刘金富，刘扬晶，吴南飞，熊嘉武

(国家林业和草原局中南调查规划设计院，长沙 410014)

国家级森林公园是我国自然保护地体系中的重要组成部分，也是普及自然知识、传播生态文明理念的重要阵地和森林生态旅游的重要载体。我国已建立国家级森林公园902处，规划面积约1 281万hm2。多年来，国家级森林公园建设在有效保护森林风景资源、弘扬传播生态文化、满足公众美好生活需求、助力精准扶贫等方面发挥着重要作用，取得了显著成绩[1-3]。据初步测算，2019年国家级森林公园接待游客量超过10亿人次，旅游收入约为885亿元，其中近1/3的森林公园免费向公众开放，服务游客近3亿人次。为促进国家级森林公园的管理发展，提高建设质量，推动建设管理工作从规模数量型向质量效益型转变，笔者受托依据森林公园的相关法律法规，开展了海南省的国家级森林公园建设管理评估工作。调查海南省全省国家级森林公园的基本情况、规划编制、建设管理、主体功能发挥等情况，综合评估国家级森林公园建设发展所带来的综合效益，针对存在的问题提出相应的管理建议，以期为国家级自然公园建设事业的健康发展提供理论支撑[4-5]。

1 基本情况

海南全省共有尖峰岭、吊罗山、蓝洋温泉、海口火山、七仙岭、黎母山、海上、霸王岭、兴隆侨乡等9个国家级森林公园。批建总面积约为11.9万hm2，实际经营面积约9.3万hm2。按森林景观特色大致可分为三类，第一类是热带雨林资源特色7个，涵盖海南省境内不同起源和海拔的雨林，即尖峰岭、吊罗山、蓝洋温泉、七仙岭、黎母山、霸王岭、兴隆侨乡等；第二类是红树林资源特色1个，即海南海上国家级森林公园；第三类是常绿阔叶林资源特色1个，即海口火山国家级森林公园。运行管理方面，有专职或兼管管理机构的7个，其中3个全额财政拨款、1个差额财政拨款、3个自筹经费；2个森林公园未成立管理机构，也无具体的管理人员，分别是海口火山与海上森林公园。总体规划编制方面，有总体规划并经审批的1个，总体规划修编未完成的6个，批建至今仍未编制总体规划的2个。森林公园范围共涉及7个乡(镇)、24个行政村，16 000余人，人员主要是村民、林场(农场)职工及其家属[6]。

2 研究内容

1)森林风景资源保护情况：包括森林风景资源保护效果、资源保护措施、日常管护工作、管护机制、管护成效等；

2)生物多样性保护情况：包括生物多样性保护措施，物种数量变化，特别是保护物种种群数量变化等；

3)生态文化宣教情况：包括生态文化宣教场馆设施建设，生态文化宣教活动开展情况，是否作为地方生态文化教育基地；

4)森林生态旅游开展情况：包括森林公园是否免费对外开放，如不对外免费开发，具体的门票价格，以及旅游现状与接待能力；

5)社区建设参与情况：森林公园建设运营后，参与社区建设、扶贫攻坚、群众增收致富的情况。

3 研究方法

3.1 收集资料

根据研究目的和内容，分别到森林公园省级主管部门、各森林公园管理机构收集资料，了解森林公园的建设与管理基本情况。

3.2 座谈走访

与省级主管部门、森林公园管理机构分别召开座谈会，并进行走访，填写相关调查表格。重点了解森林公园建设与管理现状，以及森林公园管理机构对于森林公园建设与管理政策实施的意见建议。

3.3 实地调查

一是通过遥感影像对比判读掌握森林公园的近期项目建设情况，重点针对疑似破坏森林景观资源和生态环境的基建、旅游项目进行实地调查；二是通过调查问卷了解森林公园管理机构与社区及周边关系、公园经营情况、主体功能发挥等内容，调查对象包括森林公园职工、周边社区群众、游客等。

4 主体功能发挥评估

4.1 景观资源保护

1)资源保护措施。森林风景资源是国家级森林公园的保护核心和立园之本，资源保护也是国家级森林公园最主要的主体功能。根据两期遥感影像比照与实地调查，结果显示9个国家级森林公园的森林风景资源无明显破坏情况，景观资源保护良好。通过本次研究发放的调查问卷统计数据也得到了证实，不论公园职工、社区群众、游客，都认为森林公园内的森林风景资源得到了确实有效地保护，制订的保护措施得当。

2)日常管护工作。除了海口火山与海上两个国家级森林公园以外，其它国家级森林公园都建立了完善的管护制度，健全的管护机制，有效的管护措施，管护效果良好。多年来，未发生过大面积的森林火灾与森林病虫害，发生的滥砍乱伐、偷猎等违法案件均得到了及时查处，将破坏森林资源的影响降到最低。

4.2 生物多样性保护

海南省国家级森林公园是海南生物多样丰富的典型代表，也可以说是我国生物多样性最为丰富的区域之一[7]。长期以来，海南省国家级森林公园在生物多样性保护中发挥着重要作用，管理机构通过采取巡护、救护、监测、科研、查处等保护措施，有效地保护了生物栖息地和生物多样性，保护物种的种群数量明显增加，保护成效显著[8-9]。如霸王岭是全球最濒危保护野生动物海南长臂猿的栖息地，也是我国唯一保护海南长臂猿及其生存环境的区域，在科研监测团队的全天候不间断监测保护下，这种曾被认为已灭绝的、世界最孤独的长臂猿已由过去的2群7只，成功繁衍至5群30只[10]。

4.3 生态文化宣教

国家级森林公园担负着开展生态文化宣教职能，目前已有七仙岭、兴隆侨乡、吊罗山、尖峰岭、霸王岭、黎母山等6个国家级森林公园被作为地方生态文化教育基地，都通过不同的方式开展了形式多样的生态文化宣教活动。吊罗山结合自然保护区建设，建有科普宣教厅，已成为海南师范大学、华南农业大学重要的研究和实践教学基地；黎母山联合民企“学而山房”开展生态文化宣教活动，利用原有的废旧教学楼，改建成装饰有生态图片的教育展览馆，展示黎母山风光、珍稀野生动植物、黎母文化和黎族、苗族生活风俗等图片，免费对外开放，被当地学校作为学生开展生态教育、科普教育的场所。

4.4 森林生态旅游

国家级森林公园最重要的主体功能之一就是开展森林生态旅游。目前，海口火山、蓝洋温泉、海上等3个森林公园免费对外开放；其余6个收取了20～100元/人次不等的门票，门票均价约为54元/人次。同时，除海口火山无具体游客统计数据以外，其它8个国家级森林公园年均游客总数约为52万人次，其中尖峰岭游客最多为16万人次。按游客来源分，七仙岭、兴隆侨乡、尖峰岭以省外游客为主，其余5个森林公园以省内游客为主。根据调查问卷反映，游客普遍对于森林公园提供的旅游服务比较满意，略显不足主要是旅游服务接待方面，比如吊罗山的游客住宿、餐饮条件有限，无法满足大量游客到来的需求，接待硬件设施急需提高。

4.5 参与社区建设

七仙岭、霸王岭、吊罗山等少数森林公园根据自身的建设发展情况，依托自身的资源优势，积极参与到森林公园周边的社区建设中，从而与周边社区建立了良好的共管关系[11]。如：霸王岭将原自建学校扩大招生面，面向周边社区群众招生，解决社区群众小孩“上学难”的问题，并为社区建造了文化休闲广场、卫生院，争取到了昌江市一条往返园区和市区的市政公交等便民设施。同时，积极参与当地政府的扶贫攻坚，引导社区群众发展民宿，带动群众脱贫致富，如：吊罗山通过招收40多名共管护林员，按2 500元/月发放报酬，解决当地群众就业问题，同时积极完成所在地陵水县、保亭县安排的扶贫任务，并在保亭县负责1个定点扶贫村。

5 讨论

根据本次调查研究的情况，笔者认为有两个具有普遍性，且其他类型自然公园同样存在的问题值得管理者、经营者进行思考。

一是如何处理“四无”自然公园。对于类似海口火山、海上等这种典型的无机构、无人员、无规划、无建设的“四无”自然公园，主体功能基本丧失，面对今后的生存压力和自然保护地的整合优化，要如何发展和妥善处理，值得管理部门认真思考。

二是如何把优质资源转化为优质产品。海南的国家级森林公园拥有全国一流的优质旅游资源，但因管理体制不顺畅、经营机制不完善、建设投资无渠道、服务水平不优质、市场需求未满足、人才难引更难留等诸多原因，导致未能打造出全国乃至海南省一流的旅游产品。优质资源转化为优质产品的渠道不畅，旅游产品市场竞争力差，很难获旅游市场肯定，陷入守着“金山银山”过穷困日子的窘境，这在全国其他地区也普遍存在。目前正在经营的尖峰岭、霸王岭、黎母山、吊罗山和七仙岭等5个国家级森林公园，年游客人数约为52万人次，年门票收入约为1 600万元，旅游收入和市场热度远不及民企投资建设的保亭呀诺达雨林文化旅游区与三亚亚龙湾热带天堂森林公园。呀诺达年均接待游客约215万人次，门票收入近2个亿；热带天堂年均接待游客约260万人次，日接待游客最多达1.8万人次，年门票收入近3个亿。这两个地方级的森林公园同样秉承“生态优先，最小干预”的生态保护原则，确立了“国有民投”的森林公园新体制，形成生态环境资源保护—利用—保护良性循环，对景区统筹规划和合理开发。从旅游资源的禀赋来看，海南大多数国家级森林公园远胜这两个森林公园，但经营效果和市场效应却有天壤之别，核心原因是经营管理体制的不同，“事业性编制，企业化管理”的经营模式在某种程度上限制了公园的发展[12]。

6 建议

针对无机构、无人员、无规划、无建设的“四无”森林公园，建议坚决落实国家级森林公园淘汰退出机制，按照国家级森林公园的有关规定限期整改，对整改达不到要求的按程序给予撤销，妥善安排撤销后的森林资源保护与恢复工作，并在后续整合优化工作给予体现。同时，建议海南省各国家级森林公园在不违反国家相关法律法规的前提下，借海南国家生态文明试验区和自由贸易试验区建设契机，深化改革，积极探索创新森林公园发展的新模式，从机构设置、管理体制、经营机制、管理理念、经营主体、队伍建设、法律制度、资金筹集、资源配置、产品开发、市场营销等方面，积极探索出一些符合森林公园自身实际情况，而又能享受试验区政策红利的生态绿色发展新模式，加快森林公园的建设步伐。