水利工程项目分包管理研究

张荣贺

(辽宁石佛寺供水有限责任公司，沈阳 110000)

目前，西南地区的大江大河上游为我国水利项目的待开发集中区，工程输电距离远、交通条件差且制约因素多，加之输电成本和建设投资的不断增加，以及生态环境与移民安置投入的加大，使得企业市场竞争力下降、水利开发经济性变差等问题突出[1]。对此，我国实施了一系列利好政策和减轻涉企税费负担的措施，对减少水电增值税率与促进水利市场投资发挥着积极作用；另外，能源局正式下发的弃光弃风弃水问题解决方案，明显缓解了清洁能源消纳的问题[2]。总体而言，常规水利市场呈现出逐渐萎缩的发展趋势。为逐步转变这种态势，2017年我国新建重大供水节水工程16项，落实完成7176亿元水利投资，并超额完成年度任务；各类在建水利项目投资达到9000亿元，已开工建设的重大供水工程(122项)规划总项目的71%；2018年，为加大四川大桥水库灌区二期、淮河入海水道二期、新疆玉龙喀什和珠江三角洲水资源配置等前期工程力度，重点推进闽江、江西五河、湖南四水和汉江等流域治理工作，有关部门批准立项了一批重大水利项目。水利工程建设存在质量安全任务重、从业人员杂、参建队伍多、施工周期长等特点，从而使得管理风险贯穿于工程项目分包的各个环节，如何促进水利工程建设顺利实施及规范工程项目分包管理，逐渐引起工程各参建方的重点关注。

1 水利工程分包管理风险

1.1 项目分包的作用

依据工程实践和相关经验将工程分包定义为：项目总承包方依法将部分劳务或工程发包给其他单位的行为，总承包和分包单位共同对整个水利项目负责，并且所承揽的业务要与其资质相匹配[3]。其中，劳务作业分包和工程分包为专业工程法定的两种分包形式，建筑法明确规定了分包的法律责任及使用条件，截止现今一直沿用水利工程的相关内容。针对拟分包的水利工程项目施工总承包单位利用社会上的建设资源，通过招投标选择资金雄厚、管理经验丰富、专业实力强、社会信誉好、施工资质达标的分包单位，按照有关法律规定实施有序分包，这也是提升企业生产水平、调整产业结构和弥补市场经济短版的重要方法。目前，水利工程施工中大多建筑企业选用分包模式，同时许多风险贯穿于分包管理的各个环节。

1.2 分包的风险类型

1.2.1 违法分包

分包单位超越资质等级、借用资质、无资质、超许可范围承揽工程等属于主体资格不合法的主要表现形式，这也是工程实践中普遍存在的违法分包行为。不合格的分包主体，按照建设工程相关法规将导致分包合同无效。目前，对于主体资格的审查往往并未引起企业的重视，将部分工程分包给无资质证书、无法人营业执照的个人和不符合规定要求资质等级的单位承包，这种现象仍普遍存在[4]。由于不具备民事行为和民事权利能力，分包单位履行工程建设分包合同时存在潜在风险，该条件下分包合同无效或行政处罚风险均由总承包单位承担。

1.2.2 违法转包

总包单位将承揽的工程以分包的名义整体转包或者全部肢解后转包给其他单位，并且设立相应的管理机构和派驻管理人员，也未对施工技术、质量安全、财务成本等建设活动实施管理，未履行工程建设的义务和相关责任，所以这种行为又被称为以包代管[5]。工程建设的实际承包人往往不具备相应的资质，从而产生建设市场混乱、工程质量低下等问题，对此相关法规明确规定禁止工程转包。

1.2.3 层层分包

分包单位以工序分包的形式再次分包工程，并从下一级分包中获取相应的利益，如此类推使得最终的分包人无利可图，只能以降低质量标准、偷工减料、克扣工人工资等手段维护其利益，工程实践中这种违法分包行为最为常见且带来的危害极大，对此有关法律规范明确禁止。

1.3 风险产生的后果

1.3.1 工程质量风险

承担专业分包后无技术能力的分包单位无力组织有效施工，由于专业技术水平低导致返工、资源浪费、施工质量不达标等现场非常常见。例如，尾水隧洞边墙衬砌混凝土浇筑过程中，为加快混凝土流动性分包单位现场作业人员擅自将大量自来水加入泵送混凝土内，由此导致拆模后该部位混凝土渗水严重，混凝土密实度和外观检查均不符合要求，耗时半个月及投入大量设备和人力后方才处理完毕，这对工程质量和工期产生严重影响。调查显示，该分包单位为借用资质且未落实工人进场培训，浇筑过程中未派驻技术人员。

1.3.2 经济纠纷风险

因总承包单位与分包单位未明确分包工程量及单价，由此引发治安事件和经济纠纷的现象最为常见。例如，签订水利工程场外公路协议时分包单位与承包单位，未对工程量与合同单价具体明确，后因移民征地和管理不善等产生亏损而引发经济纠纷，以拿不到材料款为由材料供应商向社会散布负面舆论，并缠访闹访劳动部门及业主单位，承包单位和分包单位谈判过程中大打出手，最终双方均被治安拘留。调查发现，中标后的原承包单位整体转包工程，分包单位为挂靠资质且不具备相应的能力资质，涉及民工工资经劳动部门调解处理，在未达成调解意见的情况下各方经济纠纷按法律诉讼的形式处理。

1.3.3 劳资纠纷风险

分包单位拒不支付、拖欠农民工劳动报酬引发的群体事件为劳资纠纷的主要体现，这表现为堵路、堵门和群体上访等行为。例如，承揽工程分包任务的某水利工程分包单位，完工后拖欠46万元劳动报酬并逃匿，为解决工资问题工头组织工人到业主单位、承包单位堵路和堵门，对企业正常办公产生影响。调查发现，由于技术力量薄弱和超越资质承揽工程，分包单位无法按时完成任务，从而导致工期拖延、窝工和工资拖欠等问题。

1.3.4 工程安全风险

由于对安全教育的轻视而产生人员伤亡，对此需要花费大量的精力处理安全事故，并且导致工期延误和一系列负面影响。例如，拆除水利项目地下工程脚手架过程中，在高空移动时现场作业人员，为图方便没有重新按照操作流程系挂安全带而失足掉落，从高排架上落地当场死亡。为了争取更多的利益死者家属在事件处理过程中，召集近百人采取堵路、堵门的方式致使现场一度停工。最终，此事件在地方劳动部门协调和公安部门介入的情况下耗时一周方处理完，由此造成数十万元的经济损失。调查发现，该施工班组未落实安全生产培训，工程建设存在层层分包的行为且现场无安全员。

2 工程分包管理对策

2.1 加强各方沟通

分包管理中水利工程施工属于最复杂的环节，应从安全监管、工程质量、分包单位协作及施工情况等方面监控。实际工程中相关工作的开展，可以考虑以下方面：①成立以专业工程师、项目经理为主的管理机构，专门负责工期控制、质量监管、分包方与总包方之间的沟通协调。②严格落实质量监控制，总包单位必须讲标准、讲原则，实事求是的按照质量验收标准检验水利工程施工情况，决不能让分包单位有空子可钻或者敷衍了事，若发现质量不合格要立即要求返工；为切实促进分包管理发展必须以过硬的质量为基准，严进严出控制工程质量。③完善安全施工相关规定，做好安全管控以及与分包单位的沟通工作，定期开展安全培训强化施工人员安全意识。

2.2 完善监督制度

根据企业整体部署搭建分包管理平台，切实做到统一管理、招标、建库、筛选并成立工程采购中心。为更好的完成水利工程的分包工作培养一支专业的监督队伍，主要负责分包管理的监管，特别要合理监管项目资金的使用情况，为加强资金管控制定资金监管与使用方案。对于发现的问题，要及时与总包方和分包单位沟通，并快速的给出解决方案[7]。

2.3 实施信息化管控

为实现网上审批与登记的分包市场准入实施信息化管控，通过分析相关数据准确预警分包风险，分包单位不符合要求时予以清退或者不予准入，并且建立分包人员信息档案库为日常分包管理提供核查依据。

2.4 合理选择分包单位

分包管理在很大程度上取决于分包单位施工人员、专业技术人员、管理人员的综合素质和专业技能水平，市场上分包单位良莠不齐、包装能力强且数量较多，所以分包单位的优劣状况短时间内难以准确辨别。

分包单位选择时应全面搜集和充分了解其相关信息，专业考察分包单位的安全防护、服务态度、已承包项目完成情况、资源分配与管理能力、技术水平和专业资质等，将分包单位情况按不同的考察等级分类列表。此外，通过不断更新和跟踪分包单位的情况，更加全面真实的掌握其实际状况，为进一步开展分包管理工作必须选择优秀的分包单位；同时，在考查分包单位过程中，承包方可以利用物质的形式表彰工作优异突出的单位，由此建立良好的信任关系，并且形成竞争氛围促进分包单位业务能力的提升。分包单位与总包方合作时要端正合作态度，以合作共赢的形态做好各自的工作。

2.5 科学制定分包策划

为保证整个水利工程能够成功建设必须制定科学合理的分包策划，这也是决定分包管理能否顺利实施的关键因素。若制定的分包策划不适用，将对分包方的管理和选择产生直接影响，如B承揽了本该由A分包的任务、没有分包出去应该分包的任务等，分包管理工作因不合理的统筹计划难以开展。

从以下方面入手总包方可切实做好分包策划工作：定期专业培训制定策划的有关人员，利用专业素养强、专业化程度高的团队制定分包策划；针对承包的水利工程分组多次实施考察，最大程度的了解工程相关信息；现有分包方在市场上的信息要全面了解[8-10]。

3 结 语

长期以来，对促进社会发展和国民经济建设水利工程发挥着巨大作用。水利工程市场随着西部大开发战略的实施不断扩大，这给水利施工企业带来了机遇和挑战。如何做好分包管理工作对国民经济至关重要，这也是涉及企业发展和工程建设的关键因素。从切实落实合同细节、加强各方有效沟通、制定分包合同与策划、考查选择一级分包方招标等，全过程监督管理分包工程，做好每一个细节工作并形成完善的落实制度，对促进分包管理发展和水利工程建设极其重要。