煤化工项目竣工环保自主验收对策建议

周 鹏，李 峰，袁彦婷，马德彭，郭二民

（生态环境部 环境工程评估中心，北京 100012）

我国煤化工行业经历了“十一五”和“十二五”的跨越式发展，已建成了煤制油、煤制烯烃、煤制天然气、煤制乙二醇等一批现代煤化工示范工程，初步形成了煤化工产业聚集区，主要集中在中西部地区。

煤化工项目水资源需求量大，污染重，目前煤化工项目污染防治技术还不成熟，使得煤化工项目的环评审批困难重重。2015年，原环境保护部曾暂停大量煤化工项目的批复工作，给行业发展带来前所未有的压力。2016年，情况有所缓解，一批煤化工项目得到批复，但环评批复中关于环保的要求十分严格，实际落实难度很大，如废水“近零排放”、热电站锅炉超低排放、VOCs管控、结晶分盐技术示范等，这些要求使得煤化工项目环保投资占比提升到项目总投资的5%～8%［1］。煤化工项目竣工环保验收由生态环境部组织验收调整为建设单位自主验收，环保部门负责监管，企业面临的环保责任压力将有增无减。

本文总结了煤化工项目竣工环保自主验收面临的主要问题，并提出对策建议。

1 建设项目竣工环保验收制度顶层设计变化

目前，环评领域取消了4项行政许可，包括行业主管部门预审、试生产许可、环评机构资质管理和建设项目竣工环保验收，环境影响评价登记表由审批改为备案。其中，建设项目竣工环保验收是在2017年7月，国务院令第682号《国务院关于修改＜建设项目环境保护管理条例＞的决定》（以下简称新《条例》）发布后取消的。随着《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《噪声污染防治法》的相继修订实施，废气、废水和噪声污染防治设施竣工自主验收已经实施。待已经国务院常务会议审议通过的《固体废物污染环境防治法（修订草案）》报人大审议通过后，即可开展固体废物污染防治设施竣工自主验收工作。

2 煤化工项目竣工环保自主验收面临的主要困难

根据新《条例》和原环境保护部《关于发布＜建设项目竣工环境保护验收暂行办法＞的公告》（以下简称《暂行办法》）的有关要求，建设单位在开展竣工环保自主验收时，将面临以下主要困难。

2.1 项目重大变动的界定

煤化工项目作为新兴行业，尚有不少需要攻克的技术难题，许多煤化工项目都带有试验性质，因此建设规模有可能会比设计规模缩小或分期建设。同时受市场波动的影响，设计的下游产品装置有未建或改建情况，如内蒙古某煤制二甲醚项目、新疆某煤制烯烃项目实际只建成前端煤制甲醇工段。由于产能和工艺路线的变更，也导致配套的公辅工程、环保工程及依托工程等一系列变更。进入验收程序的国家级煤化工项目基本都存在较大变更［2］。

这些存在重大变动的项目极少有变更环评手续的，原因之一是缺乏指导文件。无论原环境保护部2015年6月发布的《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》，还是2018年1月发布的《关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》，都不包括煤化工行业。煤化工行业面临无针对性的上层有关重大变动指导文件的不利局面。虽然如此，在面对具体项目时仍然也是有章可循的。因为《环境影响评价法》中已明确：建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。已发布的火电、煤炭采掘、炼焦等行业重大变动清单也都是按照这一思路拟定的。此外，煤化工企业也可以参照《炼焦化学建设项目重大变动清单（试行）》的有关规定。

以内蒙古某煤制烯烃项目为例。该项目配套建设的自备电厂可参照《火电建设项目重大变动清单（试行）》判断是否发生重大变动。甲醇生产规模由环评阶段420万吨/年减少为实际的360万吨/年，不构成重大变动。项目位于当地某园区，原环评批复的项目配套渣场未建设，转而直接利用园区渣场，也不构成重大变动。气化炉采用水煤浆气化技术，与环评一致；燃料来源、厂内大宗物料转运、装卸或贮存方式均未有重大变化。环保设施方面，由于环评批复时间为2010年，实际建成为2017年，企业按照最新的环保要求建设环保设施：火电厂配套的除尘、脱硫和脱硝装置进行了超低排放改造，锅炉烟囱高度由环评阶段的150 m增加至180 m，火炬高度由环评阶段的140 m增加至150 m；其余工艺废气排气筒高度均不变或增加；废水处理工艺与环评阶段相比基本不变，且全部回用不外排。因此，环保设施也不构成重大变动。最终判定项目未构成重大变动。

2.2 排污许可证的实施

《暂行办法》规定，不能通过验收的9种情形中第5条为：“纳入排污许可管理的建设项目，无证排污或者未按证排污的”。这一规定也将建设项目竣工环保验收与排污许可衔接起来，排污许可是竣工环保验收的前置条件之一。

由于我国排污许可制度作为强制行政许可推行时间还不长，目前新旧政策衔接尚不充分、完全。国务院文件《控制污染物排放许可制实施方案》提出：到2020年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作。原环境保护部令第45号《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》（以下简称《名录》）进一步明确了不同行业申请排污许可证的实施时限，其中煤化工工业实施时限为2020年。值得注意的是，煤化工项目往往配套发电厂或锅炉以及大型污水处理设施。《名录》规定：企业自备电厂排污许可证实施时限为2017年；一般工业固体废物、危险废物处理处置设施实施时限为2019年；生活污水集中处理、工业废水集中处理行业（日处理2万吨及以上）实施时限为2019年。因此，如果一个配套建设有自备电厂和渣场的煤化工项目正在开展自主环保验收，其自备电厂需取得排污许可证，渣场需要在2019年底前取得排污许可证，煤化工排污设施则暂不需要。

2.3 验收标准

煤化工行业既无行业排放标准也无行业竣工环保验收技术规范，根据《暂行办法》规定，其验收可参照《建设项目竣工环境保护验收技术指南 污染影响类》（以下简称《技术指南》）。《技术指南》提出验收标准为：原则上按环评批复的老标准验收，如有新发布或修订的标准，则按照新标准验收。

这一点与其他行业验收技术规范有很大不同。截至目前，生态环境部共发布了22个竣工环保验收技术规范（指南），其中包括污染影响类和生态影响类2个综合类验收技术规范（指南）以及20个行业技术规范。除该《技术指南》和《建设项目竣工环境保护验收技术规范 石油天然气开采》［3］对验收标准要求基本相同以外，其余均为按环评批复的老标准进行验收，如果后续有发布新标准或者修订标准的，仅对照新标准进行校核（或参照、考核、参考等）。因此，煤化工项目自主验收的标准更为严格。

以内蒙古某煤制烯烃项目为例，其环评批复时间为2010年。环评提出的排放标准为：锅炉排放执行2003版《火电厂大气污染物排放标准》［4］；其余工艺废气排放执行《大气污染物综合排放标准》［5］；H2S、NH3等排放参照执行《恶臭污染物排放标准》［6］。项目实际验收时间为2019年。根据原环境保护部 2015 年 12 月发布的《现代煤化工建设项目环境准入条件》要求，在煤化工行业污染物排放标准出台前，加热炉烟气、酸性气回收装置尾气以及 VOCs 等应根据项目生产产品的种类暂按《石油炼制工业污染物排放标准》［7］或《石油化学工业污染物排放标准》［8］相关要求进行控制。该项目最终验收标准为：《火电厂大气污染物排放标准》［9］、《石油炼制工业污染物排放标准》［7］、《石油化学工业污染物排放标准》［8］和《合成树脂工业污染物排放标准》［10］。此外，地下水执行《地下水质量标准》［11］。

2.4 环保示范任务

由于煤化工项目所在地区通常缺乏水资源，水环境容量小，一般不允许外排废水，因此煤化工项目污水处理难度较大。相当多的煤化工项目环评批复中均提出了废水处理示范任务，特别是高浓盐水结晶分盐技术，如伊泰伊犁能源有限公司100万吨/年煤制油示范项目、青海矿业集团股份有限公司60万吨/年煤制烯烃项目、伊犁新天煤化工有限责任公司20亿立方米/年煤制天然气项目等。

2019年7月，中国煤炭加工利用协会正式发布两项标准《煤化工 副产工业硫酸钠》［12］和《煤化工副产工业氯化钠》［13］，填补了我国煤化工高浓盐水结晶盐资源化利用的标准空白。但企业将煤化工副产作为产品出售是否会影响下游盐加工行业仍需进一步考证［14］。显然，煤化工企业在竣工环保验收时，这些示范项目也应纳入验收范围，而且在验收时，分盐结晶技术不仅应已有较为成熟的应用，而且还须有稳定、可靠的下游企业接收。

2.5 污染治理

2.5.1 废水零排放

大量的煤化工项目环评批复要求废水零排放。企业在开展项目竣工自主验收时，需要对废水处理设施进行监测，对照环评或设计提出的污染治理设施的处理效率，检测污水处理设施运行效果，并作为项目竣工环保验收的条件之一。

2.5.2 VOCs控制

煤化工企业生产运行过程中会排放大量的VOCs，对其进行管控的要求变得愈加严格。原环境保护部曾在《关于不予批准内蒙古华星新能源有限公司40亿立方米/年煤制天然气项目环境影响报告书的通知》中列出了4条不予批准的理由，其中之一为环评报告提出的VOCs消减替代量缺少具体的计算过程和可行性论证。

煤化工项目生产过程中排放的VOCs或来自于煤自身或来自于反应中间体、储存过程产生的中间体以及污水处理过程中产生的物质，具有成分复杂，有毒有害物质种类多、含量高等特点，是企业自主验收必须重点解决的问题之一。

2.5.3 固废综合利用

煤化工产生的固废主要有灰渣、废水处理污泥、废催化剂、高浓度废水高效蒸发后的废结晶盐等，其中灰渣占比最高。大量灰渣缺乏有效的综合利用途径，大量堆存，正逐渐成为行业发展的重大制约因素。如内蒙古某煤制烯烃项目，每年产生气化渣、锅炉渣等超过200万吨，原环评设计可以利用10 a以上的渣场，现如今不到2 a已基本堆满。新疆某煤制天然气项目每年产生约140万吨气化炉渣，环评设计将综合利用后剩余的约8万吨暂存于灰渣场，设计可贮存约40 a；实际投产后由于综合利用途径不畅，该项目两年来产生的200余万吨气化炉渣全部存于灰渣场，其堆存库容已过半，库容负荷压力较大［2］。

2.6 事中事后监管

竣工环保验收由环保部门调整为企业自主验收后，环保部门的主要工作也相应变为加强后续监管。其主要监管内容有以下4点：

一是防止企业违规验收。新《条例》明确了建设单位不得提出验收合格意见的9种情形，进一步强化了建设单位的主体责任，防止违规验收。

二是监管企业信息公开力度。《暂行办法》要求建设单位对环保设施调试时间进行公示。验收报告完成后，要求建设单位通过其网站或其他便于公众知晓的方式公示不少于20个工作日。

三是开展诚信管理。新《条例》要求环保主管部门应将建设项目有关环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公开违法名单。

四是组织开展项目竣工环保验收效果评估。为落实新《条例》第二十条规定的监督检查责任，生态环境部曾于2018年开展建设项目竣工环保验收效果评估，对各企业自主验收的程序、内容、验收结论等进行全面评估。其中煤化工为污染影响类项目，具体由中国环境监测总站负责评估。

3 做好煤化工项目竣工环保自主验收工作的对策建议

a）充分认识并高度重视自身的环保主体责任

建设单位作为建设项目环保责任的主体，应依法履行环境影响评价、排污许可等相关制度，落实项目实施全过程环保责任。严格按照新《条例》的要求，将环保设施建设纳入施工合同，保证环保设施的建设进度和资金，并在项目建设过程中同步组织实施环境影响报告书及其审批决定提出的环保对策措施。

b）做好排污许可证实施的技术储备

排污许可制度作为固定污染源环境监管的主要抓手，是每个企业必须履行的职责。至煤化工行业完成排污许可证申请与核发工作还有一段时间，建设单位应提前做好技术储备，确保污染物稳定达标排放，并自行或委托第三方定期开展监测工作。需要注意的是，煤化工企业应控制原料煤和燃料煤中的有害元含含量，特别是燃料煤中硫元素的含量，防止SO2超标。

c）完成竣工环保示范任务

环评批复中明确提出的结晶分盐及利用等环保示范任务，建设单位应认真组织落实。不能仅凭实验室数据或中试数据就宣告示范任务圆满完成，需要通过长期的实践探索、稳定的实测数据以及下游企业对分盐产品的认可，打通技术研发与应用的每个环节。

d）持续加强生态环保技术开发及投入

针对煤化工行业VOCs管控、结晶盐分盐技术开发及其应用、气化渣综合利用等煤化工行业的环保技术难题，煤化工企业、行业协会、行业主管部门及科研院所、高校等应形成合力，搭建“产学研”融合发展平台，加大对高端技术和绿色生产工艺的研发，通过智能化升级，进一步提高煤炭转化率和污染治理水平，降低能耗、水耗及污染物排放，提升行业绿色发展水平。