关于污染物排放“领跑者”标准的思考

史会剑，于光金

(山东省生态环境规划研究院，济南 250102)

今年是“十三五”规划实施的收官之年，也是“十四五”规划的谋篇布局之时，制定污染物排放标准是控制污染排放的有效途径之一。现行的环境标准体系虽然为企业划出一条守法的“底线”，但是对技术先进企业的污染治理和排放水平难以起到激励作用，更难以对其他企业产生引领作用。污染物排放“领跑者”标准是在学习国外经验以及国内其他领域“领跑者”制度的基础上，结合我国环境管理实际推出的一项新标准制度，是底线约束和先进引领双向发力的重要标准创新。今年是我国打赢污染防治攻坚战的收官之年，建立并实施污染物排放“领跑者”标准，是创新标准供给机制，推动供给侧结构性改革，提升环保整体水平，推动环境质量改善的重要抓手。因此，需找好污染物排放“领跑者”标准的定位和作用，明确污染物排放“领跑者”标准的制定和产生方式，更好地发挥污染物排放“领跑者”标准在引领示范、推动生态环境质量改善中的作用。

1 污染物排放“领跑者”标准的研究基础

国内外在能效领域开展了较多“领跑者”制度的设计与实施，均取得了较好成效。1992年，美国环境保护署(EPA)启动“能源之星(Energy Star)”作为自愿性认证项目，以此鼓励最先进、最有创意、最前沿节能技术的研发和采用。1998年，日本修订的节能法推出了“领跑者计划”，定期公布“领跑者”名单，对进入名单的项目和企业提供政府低息贷款和研发支持，政府优先采购相关企业产品，有效引导了企业开发节能低碳产品[1-2]。2014年，国家发展改革委等7部门联合发布《能效“领跑者”制度实施方案》，建立了能效“领跑者”制度，通过树立标杆、提高标准，促进节能减排。2016年，国家发展改革委等6部门联合发布《水效领跑者引领行动实施方案》，通过制定水效“领跑者”指标，树立行业标杆等方式，促进形成节水型的生产、生活方式和消费模式。无论美国能源之星项目、日本的“领跑者”计划，还是我国的能效、水效“领跑者”制度，都是选择具有节能、节水潜力的产品来实施。

2015年，财政部等四部门联合印发了《环保“领跑者”制度实施方案》，标志着环保“领跑者”制度在我国开始起步。2016年，山东省启动了全国第一个企业标准“领跑者”制度试点工作，原山东省质监局等部门印发了《山东省企业标准“领跑者”试点工作方案》，开展了山东省企业标准“领跑者”评定工作，其中包括企业污染物排放标准“领跑者”评定；2018年，国家市场监管总局等8部门联合印发《关于实施企业标准领跑者制度的意见》，进一步推动落实企业标准“领跑者”制度。2018年，河北省印发《河北省推行企业环保“领跑者”制度实施方案》。以上“领跑者”制度的研究与设计为污染物排放 “领跑者”标准的发展提供了宝贵的经验与启示[3-4]。

2 污染物排放“领跑者”标准的定位和作用

2.1 定位

目前，污染物排放“领跑者”标准正处在初始创立阶段，充分认识“领跑者”标准的定位，发挥好标准优势，是推动形成绿色发展方式的重要举措，对减少污染物排放，促进环境质量改善具有重要意义。污染物排放“领跑者”标准是行业内技术最领先的标准，是整个行业内的“领头羊”才能够达到的标准，是现有标准的补充和完善，能为我国现行环保标准的优化与提升提供实践基础和经验。

(1)污染物排放“领跑者”标准应当是行业标准或团体标准。“领跑者”是一个相对的概念，必须有一个可比的对象。因此，“领跑者”标准是一个行业内或者若干个同类企业中的佼佼者才能够达到的标准，这也就决定了污染物排放“领跑者”标准应当是行业标准或团体标准。

(2)污染物排放“领跑者”标准应该是推荐性标准。依据《中华人民共和国环境保护法》，污染物排放标准属于强制性标准，是企业守法的底线，所有企业均应达标排放。污染物排放“领跑者”标准在标准体例和格式上与国家污染物排放标准类似，但污染物排放“领跑者”标准是极少数企业能够达到的标准，目的是发挥标准引领和示范作用，因此是推荐性的标准。

(3)污染物排放“领跑者”标准是潜在或未来的排放标准。污染物排放“领跑者”外在表现为污染物排放浓度低，但反映的是企业内在技术的领跑。随着行业生产工艺的改进、污染治理技术的整体进步，满足“领跑者”标准的企业数量不断增多，“领跑者”标准可以转变为潜在的或未来的行业污染物排放标准。

(4)污染物排放“领跑者”标准可以是地方标准，也可以是国家标准。对于在全国范围内行业影响力大、技术足够先进的行业，可制定国家层面的“领跑者”标准；各地可根据本区域产业特征、环境容量和环境突出问题，自行选择行业和污染物排放指标，制定符合地方实际情况的“领跑者”标准。

2.2 作用

(1)示范引领

长期以来，市场主体活力未能在我国标准体系建设中得到充分发挥。通过实施污染物排放“领跑者”标准，能充分调动企业积极性，实现环境管理由末位淘汰为主，向末位淘汰与先进引领共同发力进行转变。先进企业的示范引领作用增强，将会带动相关行业进一步转方式，调结构，减少污染物排放，改善环境质量。

(2)激励企业科技创新

污染物排放“领跑者”标准是科技创新技术快速产业化、市场化的桥梁。对真正能落地的新生产工艺、新污染物治理方法等科技创新技术和成果给予充分的政策激励，企业的创新投入能获得回报，实现创新—收益—再创新的良性循环，能大大激励企业加大科技创新力度。通过实际来看，符合污染物排放“领跑者”标准的企业是创新技术的领跑者，此类企业能实现技术创新、标准研制和产业发展的一体化。

(3)推动污染物排放水平持续降低

当前我国经济正在由资源高消耗、高污染的粗放型高速增长转变为依靠技术进步、改善管理的高质量发展阶段，高质量发展必须是绿色发展，需要由先进的污染物排放标准做基础和支撑，需要先进的污染物排放标准来体现。污染物排放“领跑者”标准，通过竞争机制鼓励企业自我承诺施行“领跑者”标准，此类企业代表了行业当前最先进的技术水平和发展方向，通过“领跑者”的引领示范作用，必能带动更多企业承诺实施先进标准，切实减少污染物排放。

(4)推进企业环保信用建设

企业以自我公开声明承诺为基础，来实施污染物排放“领跑者”标准，承诺是否能够实现，直接影响着企业的信誉。通过跟踪记录企业的承诺实施信息，可有效促进企业环保信用建设。污染物排放“领跑者”标准通过企业公开的承诺，能有效落实企业环保主体责任。政府通过环保信用监管，减少了对企业的监管频次，也能有效促进政府“放管服”工作。

3 污染物排放“领跑者”标准的制定和产生

3.1 制定方式

(1)企业自行制定发布

通过竞争机制，鼓励企业将创新技术转化为标准，自我公开声明实施，并通过第三方评估机构认定发布供全行业自愿施行。虽然它来自企业标准，但是一旦经第三方机构评审认定、上升为“领跑者”标准，便成为供本行业企业采用、引领行业升级的公益标准。此种方式对企业要求较高，需要充分发挥企业的积极性和主动性，不仅需要企业通过先进技术，实现污染物排放达到“领跑者”要求，而且需要企业充分了解自己污染物排放水平在行业中位置，熟悉标准的制定流程和方法[5]。由于企业标准仅仅考虑自身的特点，未能统筹考虑行业的情况，其标准的实施局限性很大，从山东省的污染物排放“领跑者”标准试点情况来看，主动申报企业数量较少，效果不尽如人意。

(2)政府、行业协会统一制定

政府和行业协会利用掌握的信息资源优势，优先选择环境污染严重，已有个别企业突破污染治理瓶颈，实现更低污染物排放水平的行业，制定污染物排放“领跑者”标准，鼓励满足条件的企业自愿申报，并给予相应激励政策，促进先进企业通过技术创新，引领行业实现更低污染物排放水平，改善环境质量。此种方式可以实现政府、行业协会引导和企业主动申报的有机结合，发挥各自优势，政府、行业协会制定污染物排放“领跑者”标准，畅通申报机制，方便企业申报，企业免除承担标准制定的繁琐流程，专心发展先进技术，满足条件即可获得“领跑者”荣誉和享受相关优惠政策。

3.2 产生方式

(1)行业选择

“领跑者”标准，突出特征是领跑，是相对的概念，一个行业内的不同企业之间要具有可比性。为此，一个行业“领跑者”标准的适用范围不宜过大。例如，建材行业中水泥行业和陶瓷行业，其生产工艺、排放状况有较大差异，就不适合用一套标准限值作为这个大的行业门类的“领跑者”限值。同时，为了发挥“领跑者”标准环境效益，宜有限选择行业污染物排放总量大、污染治理技术成熟或者已有个别企业突破环境瓶颈的行业。综上，近期可先行在造纸、纺织、钢铁、焦化、水泥等行业先行试点，后续逐步推开。

(2)评价指标

评价指标涵盖本行业国家标准所有指标，但应选取行业主要污染指标进行加严和“领跑”。如针对大气环境污染物，重点选取二氧化硫、氮氧化物、颗粒物及行业特征污染因子；针对水环境污染物，重点选取化学需氧量、氨氮及行业特征污染因子。

(3)标准限值

一是研究蕴含在标准背后的工艺技术创新，在采用先进技术工艺和污染治理措施的情况下，理论上污染物排放所能稳定达到的排放浓度，将作为认定污染物排放“领跑者”标准的限值。二是针对行业环境监测数据，污染物排放浓度由小到大排序，同一行业内部排名一定比例的企业所达到的排放浓度，作为认定污染物排放“领跑者”标准的限值。

(4)评价方法

可以采取简单易行的单因子评价法进行评价，即所有指标均能达到污染物排放“领跑者”标准的企业，即为该行业污染物排放标准“领跑者”企业。

(5)评价实施

通过制定企业申报实施污染物排放“领跑者”标准的流程，规范评估程序，建立信息公开和监督机制，确保评估结果公平、公正、公开。通过建立科学的评估机制，充分调动更多企业施行污染物排放“领跑者”标准的积极性。

4 全面实施污染物排放“领跑者”标准的建议和对策

污染物排放“领跑者”标准是行业内技术最领先的标准，是整个行业内的“领头羊”才能够达到的标准，是现有标准的补充和完善，能为我国现行环保标准的优化与提升提供实践基础和经验。为此，当前我国应积极推行污染物排放“领跑者”标准。

4.1 将污染物排放“领跑者”标准纳入环境标准体系

根据重点行业类别，构建系列污染物排放“领跑者”标准，将其纳入环境标准体系。我国制定污染物排放“领跑者”标准，首先要考虑的是污染物减排潜力大，并且有实施基础的行业和污染物指标。例如，可以分别梳理排放大气、水污染物的主要行业类别，每个行业根据企业生产类型进一步细分，分别建立细化到每个行业不同生产类型企业的大气、水污染物排放“领跑者”标准。如大气污染物排放行业分建材、钢铁、火电、炼焦化学等行业；建材行业分水泥企业、平板玻璃企业、陶瓷企业和砖瓦企业，分行业和同一行业内企业类型，构建起系列大气污染物排放“领跑者”标准。承认污染物排放“领跑者”标准地位，将其纳入我国现有环境标准体系，是促进行业技术进步、减少污染物排放和改善环境质量的客观需求，对完善我国环境标准体系、提升环境风险管理能力具有重要意义。

4.2 加强组织实施

加强宣传引导。通过政府网站、自媒体等多种方式宣传实施污染物排放“领跑者”标准的目的与意义，扩大影响力。引导全社会积极关注企业对实施“领跑者”标准的自我声明公开工作。以召开新闻发布会、表彰会、推介会等形式宣传污染物排放标准“领跑者”，树立标杆，弘扬典型，表彰先进，为“领跑者”标准实施营造良好的社会氛围、舆论氛围。制定污染物排放“领跑者”标准实施工作方案，确认评价细则，明确企业的申报范围和条件，遴选、推荐工作程序，遴选、推荐工作的组织者和参与者，遴选规则等，形成一套完善的工作机制。

4.3 建立相关配套政策

企业污染物排放“领跑者”标准是推荐性标准，不强制实施。同时，执行污染物排放“领跑者”标准意味着更高的投入，如果没有较好的政策支持，企业的积极性必然不高。为此，应当探索对达到污染物排放“领跑者”标准的企业，建立以激励政策为主，约束政策为辅的机制。对符合污染物排放“领跑者”标准要求的企业，施行差异化环境管理政策，如重污染天启动应急响应时，在保证污染物达标排放和符合环境管理规定的前提下，可不停产、限产；在其新建、改建、扩建低污染物排放强度项目时，可优先调剂和满足其污染物排放总量指标；适当减少日常执法检查频次；建立结对帮扶工作模式，协调解决企业在生产活动中遇到的问题；执行差别化电价，降低贷款利率，降低应税污染物税率等激励政策。此外，通过将企业自我承诺执行领跑者标准纳入企业环境信用评价体系，一旦超标将对其信用产生影响；同时，企业公开承诺可以与排污许可相衔接，污染物排放“领跑者”标准便对其具有了强制性。

4.4 实行污染物排放“领跑者”标准动态更新

定期评估污染物排放“领跑者”标准的实施情况，根据行业发展规划、环境质量形势及清洁生产技术发展和污染防治技术进步，对污染物排放“领跑者”标准进行修订和动态更新。污染物排放“领跑者”标准制定初期，一般只有本行业中综合实力强、技术水平高的企业才能达到，经过一定时期后，当行业内大多数企业达到污染物排放“领跑者”标准要求后，需重新确定新的污染物排放“领跑者”标准，周而复始、循环提升，企业间形成你追我赶的竞争格局，实现污染物排放量的不断降低和行业技术水平的不断进步。

5 研究小结

制定污染物排放标准是控制污染排放的有效途径之一。现行的环境标准体系虽然为企业划出一条守法的“底线”，但是对技术先进企业的提高污染治理水平和降低排放水平难以起到激励作用，更难以对其他企业产生引领作用。建立并实施污染物排放“领跑者”标准，是创新标准供给机制，推动供给侧结构性改革，提升生态环保整体水平，推动生态环境质量改善的重要抓手。因此，需找好污染物排放“领跑者”标准的定位和作用，明确污染物排放“领跑者”标准的制定和产生方式，更好地发挥污染物排放“领跑者”标准在引领示范、推动环境质量改善中的作用。本文首先分析了污染物排放“领跑者”标准的研究基础、定位和作用，在此基础之上，分析了污染物排放“领跑者”标准的制定和产生方式，最后提出了如下全面实施污染物排放“领跑者”标准的建议和对策：一是将污染物排放“领跑者”标准纳入环境标准体系；二是加强污染物排放“领跑者”标准的组织实施；三是建立推行污染物排放“领跑者”标准的相关配套政策；四是实行污染物排放“领跑者”标准动态更新。