水利规划体系建设及实施保障措施探析

张 敏

(辽宁省法库县农业技术推广与行政执法中心，辽宁 法库 110400)

0 引 言

以辽宁某市为例，通过水资源评价和深入调研，对市水资源进行优化配置，对各县市区用水进行统一调度，优化细化分配方案[1]。对干流蓄水量进行摸底，通过模型模拟开展利用研究，确定保障生态的利用方案。通过对上游水库协调，确定该地区的水资源调配机制。逐级细化水库引调水量分配方案，保障水库的供水效益。通过水资源承载力研究，确定各县市区的经济发展规模，提出各县市区三产规模限制指标。

依法建立了水资源使用权的登记制度，形成了所有权，权利和责任明确的水资源资产产权制度[1]。依托各县水权交易试点经验，全面推进全市水权和水市场体系建设，规范水权交易市场，积极探索各种形式的水权交易流通方式，使水权交易得以实现。

在通过建设节水项目增加农业节水的同时，加快推进工业节水技术改造，发布全省重点工业行业用水标杆企业和标杆指标，大力推进循环利用、高效冷却、分质供水，加快淘汰落后用水工艺、技术和项目，鼓励工业园区实行统一供水，集中处理和废水回收利用，促进城市服务业和生活用水节约，加强供水管网的维护和改造，加强公共建筑和住宅小区的节水配套设施建设[2]，加强服务业节水改造，加强节水型社区、节水型学校、节水型机关创建活动。

1 推进规划体系建设，提升防洪减灾管理能力

1.1 健全防汛抗旱管理体系

由市县逐步延伸到所有乡镇和重点水利工程，健全市县专业防汛抢险队伍和抗旱服务队，建立专业防汛抗旱队伍、解放军、武警部队和民防队伍四位一体的防汛抗旱机制。全面落实防汛抗旱行政首长负责制、河库及在建工程安全度汛责任制、防汛抗旱督查制度、防汛抗旱考核及责任追究制度[3]。

1.2 开展旱涝灾害风险管理

进一步健全完善该市主要河流、重点大中型水库、重点城市以及国家级蓄滞洪区洪水风险分析，确定风险区发展功能定位，相应科学防灾减灾，实施有效管理，减少洪水风险。健全洪水超限、干旱等级和水利工程出险应急响应三项机制，减少水旱灾害损失[3]。建立蓄滞洪区分类管理制度，探索建立洪水保险制度。

1.3 创新管理机制，提高水利建设保障能力

严格落实前期工作“三项管理、三项责任、三项制度”，严格执行水利建设项目前期论证制度[4]。统筹考虑经济社会发展要求、当前发展阶段特征以及资金需求与可能、土地环境约束、技术经济比较等各方面因素，立足当前，着眼长远，科学比选、择优上马水利建设项目。

1.4 深化水利投融资机制改革

在不断向水利部反应我市财政不足的实际情况，积极争取国家政策支持的同时，振兴大型水利工程现有国有资产，选择一批通过股权转让，委托运营，整合重组等方式吸引社会资本参与的项目[4]，为新工程建设筹集资金，除按规定实行国有独资或控股的重要河流控制性工程、跨重要河流调水水源及干线工程等项目外，其他重大水利工程全面向社会资本开放。

1.5 创新农田水利建设机制

实行农田水利行政首长制度，完善绩效考核机制，促进以奖代补[5]、先建后补等建设新模式。出台申报、审批、考核、监督指导意见，推动多元化建设主体实施农田水利项目，探索开展具备条件的农民专业合作社、家庭农场等新型主体开展小型农田水利设施建管一体化试点。

1.6 强化河湖库管理

完善水域岸线管理利用规划，确定河湖两岸，海岸线，保护和管理范围，并阐明对水域功能定位和保护的要求。依法划定河湖管护范围，推进水利工程划界确权，基本完成国有水管单位管理的水利工程管护范围划定与确权登记工作。加强河流，湖泊和水库的利用，对建设项目占用的水利设施建立补偿制度[5]，坚持试点，实行江湖分级管理，落实江湖管理主体，管理和保护责任，以及管理和保护经费，建立江湖长效管理机制。

1.7 深化小型水利工程产权制度改革

配合省水利厅出台小型农田水利设施、水土保持设施运营管护指导意见和绩效考核办法，配套实施方案，积极争取试点建设，通过试点引领，支持农民合作社，家庭农场，大型专业户，农业企业和其他新的经营实体投资建设农田水利和水土保持设施，由财政投资补贴形成的小农田水利和水土保持项目资产可由农民用水合作组织和管理[6]。

1.8 深化国有水利工程管理体制改革

建立长效的工程管理财政资金投入机制，到2020年，国有大中型水利工程管理单位基本人事支出以及工程维护和维护资金将基本落实，完成小型水利工程管理体制改革，明确管理主体和职责，落实管理人员和经费，逐步建立小型水利工程管理体制和运行机制，科学的管理， 推进水利工程规范化，精细化，现代化管理，探索实行物业管理模式[6]。在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下，通过财政资金购买公共服务的方式，鼓励企业、社会组织参与公益性水利工程管护，健全完善水利工程管护体系。

1.9 加强重要河湖生态文明制度建设

开展主要河道等重要河湖健康评估，建设适合我市水情的河湖健康评价体系。加强河湖库生态调度研究，健全生态用水统筹调配机制，促进流域与区域经济社会协调发展[7]。逐步提高水资源费征收标准，建立与水资源禀赋条件相适应、促进水资源高效节约和优化配置的水资源费征收标准形成机制，平均征收标准不低于国家出台的最低标准[8]。

1.10 强化地下水管理与保护

实行地下水水量和水位双重控制，依法划定地下水禁区，实行严格的地下水抽取和限制审批制度， 建立地下水区管理制度，明确分区管理和保护措施。严格控制矿泉水、地热水及地温空调开发利用。

1.11 强化水土保持预防监督

依法确定水土流失防治重点领域，实行水土保持方案有限审批制度，制定地方人民政府水土保持目标责任制和考核制度。全面落实生产建设项目水土保持“三同时”制度，严格控制水土资源流失[8]。

1.12 创新水利科技体制机制

健全完善优化科技资金投向、促进科技资源整合、推动创新链条融合的体制机制,集中财政资金用于水资源节约开发、水生态环境保护、水灾害防治等重大水问题研究及公益性水利科研、关键共性技术研究，对科技创新基地给予重点支持，将水利科技示范园区建设纳入水利基本建设计划，进一步增强水利科技创新活力。

1.13 加强水利人才队伍建设

建立以能力、业绩为导向的考核机制和用人机制，大力引进、培养和选拨各类人才[8]，不断培育壮大水利党政干部队伍和技术人才队伍。健全人才向基层流动、向艰苦地区和岗位流动、在水利一线创业的激励机制。加强水利设计和科研单位与各大水利院校和合作交流，推动深化校企合作，探索建立水利系统干部及专业技术人员培训基地，进一步加强水利职工教育。加强党风廉政建设、思想作风建设和水文化建设，深入开展精神文明创建活动，大力弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神。

1.14 加强水利公共服务能力建设

创新水利公共服务方式。积极稳妥引入竞争机制，通过政府购买等方式，将水利工程运行管理、维修养护、科技服务等水利公共服务，逐步委托给市场和社会组织， 加强基层水利服务体系基础设施建设，完善管理体系，到2017年，基本完成基层水利管理服务能力建设和规范化建设；农民用水合作组织及防汛抗旱供水专业服务组织服务覆盖面达到80%以上，2020年前基本建立健全专业化、市场化、社会化的水利公共服务管理体系。

1.15 加强法制建设，夯实水利法治保障能力

坚持科学立法，民主立法，加强水立法制度的顶层设计，加强前期立法工作，完善公众咨询制度，专家咨询制度和立法评价制度，整合立法资源，统筹推进重点项目立法，依法保障水利改革发展。配套该市各项法律法规的实施办法并健全规范性文件备案与审查制度。

1.16 有效化解水事矛盾纠纷和涉水行政争议

完善水事纠纷预防调处工作机制，逐步形成政府负责、部门配合、社会协调的工作格局。加强源头控制和隐患排查，妥善处理各种水事矛盾纠纷。建立跨行政水务咨询制度，加大重大水纠纷调解力度，维护社会和谐稳定[9]，完善水行政复议审查机制，坚决纠正违法或者不正当的水行政行为，努力解决水行政纠纷，提高水行政机构的公信力。

1.17 规范高效行使水行政权力

依法全面履行各项水利管理职能，建立依法行政责任制，推进水利行政机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善水行政权限清单，制定和规范行政权限运作流程。合理划分省市县水管理事权，逐步理顺事权关系。按照国家和省部署，持续推进水利行政审批制度改革，进一步取消和下放审批项目，规范审批行为，提高审批质量和效率[9]。健全决策机制，完善决策程序，坚持依法科学民主决策，建立水利重大决策责任追究制度和责任倒查机制。强对重大行政决定，重大执法决定和法规文件编制的合法性审查，建立法律顾问制度。全面推进政务公开，加大信息公开力度。

2 实施保障措施

2.1 切实加强组织领导

各级政府必须加快水资源的改革和发展，突破水的瓶颈制约，确保水安全为促进科学发展和转变经济发展方式的重要任务，必须将它们置于更加突出的位置，并将其作为优先发展领域，有必要进一步加强组织领导，细化目标责任的分解，并在逐个环节和岗位的基础上履行责任[9]，建立定期的水利工作调度机制和审议决策机制，定期研究解决水利改革与发展有关的重大问题，有效发挥政府在水利改革与发展中的领导作用。

2.2 科学制定工作方案

坚持科学规划设计理念，全面落实依法协调用水管理，科学用水和用水管理的要求，坚持促进经济发展和改善民生的结合，协调城乡地区，坚持工程措施和非工程措施相配套，开展水利规划设计[9]。按照基本建设程序的要求，有效地通过了项目建议书，可行性研究，初步设计等各个环节，经过专家评审和评估，逐层检查，集体决策，避免决策错误，努力实现水利工程建设效益的最大化，进一步加强对项目执行情况的监督检查，及时发现并解决问题。

2.3 保障水利投入

继续把水利作为公共财政投资的重点领域和基础设施建设的优先领域，全面落实水利建设资金的征收，管理和使用制度，以及从土地出让金中提取农田水利建设资金的政策，促进建立中长期水利和低成本贷款机制，积极争取财政贴息政策，拓宽水利建设项目的抵押品和质押范围及还款来源，并允许水利，水电，给排水资产及相关收入权作为还款来源和合法抵押品，加强水利投融资载体建设，注入适当的财政资金作为资本，专用于水利工程建设。

2.4 着力强化协调配合

建立部门之间的协调机制，及时协调和解决水利开发改革中的重大问题和突出矛盾，各级水利部门要认真增强责任心，主动履行职责，协调水利规划建设，江湖水利工程建设，深化水利改革，水资源管理和水利公共服务，有关部门和单位应当按照职责分工，制定行政审批，资金投入，用水土地，移民安置，考核奖惩，政策扶持等措施，切实履行职责，促进水利事业的发展和改革。

2.5 合力推进治水兴水

加强宣传和引导，进一步提高全社会对水患意识，节约用水和水资源保护的认识，营造全社会关心水利，支持水利，发展水利的良好氛围[9]。完善水行政管理部门牵头的水利决策机制，公众参与和专家论证，充分听取各方意见和建议，积极引导全社会参与水利建设管理，依法促进水利事务公开，及时发布水利信息，有效增强全社会对水事的了解和监督权，建立及时发布信息和通报信息的制度，明确各项计划的应对机制，增强社会应对突发事件和水风险的能力。

3 结 语

水利发展规划的核心是水安全，城乡居民饮水安全、防洪减灾财产安全、优化配置生产安全、强化监督工程安全、责任意识管理安全、依法行政人员安全[10]。全面保障城乡供水一体化工程的的实施到位，保障城乡居民饮水安全。切实抓好防洪除涝工程建设，特别是要保证河流重点工程建设，保障人民群众的财产安全，重点对影响工农商业生产的供水问题着力解决，如通过水库供水专线建设，重点引调水工程安排等项目对供不上水地区进行水资源优化配置工程建设，保障生产安全。通过“四制”和创新管理模式，建立市县协调的质量监督机制，保障工程安全。通过管理体制改革和工程运行督察制度，明确管理主体，强化责任意识，保障工程运行管理安全[11]。通过法律体系建设，加强依法行政，用制度保障水利工作的人员安全。