重庆市农村饮水安全巩固提升试点工作经验探讨

乔伟 李亚龙 罗文兵 马莉莉 张伟

摘要：针对农村饮水设施不完善、工程建管经费不足、管护机制不健全等问题，选择了重庆市13个典型区县，从补齐农村饮水设施、投融资机制、运行管理短板3个方面，开展了农村饮水安全巩固提升试点工作。在对试点工作进行评估的基础上，总结提炼了试点过程中值得借鉴的经验做法，分片区、分工程规模提出了可复制、可推广成熟经验的建议，以期促进农村饮水管护水平的提高。

关键词：农村饮水工程;饮水安全;饮水设施;试点经验;运行管理;重庆市

中图法分类号：S277.7

文献标志码：A

文章编号：1006-0081（2020）12-0039-05

农村饮水工程是一项惠及民生，赢民心、稳增长、施德政的重大工程，加快推进农村饮水安全的巩固提升，加强农村饮水工程的运行管护，是践行乡村振兴战略的重要行动，也是贯彻落实水利部打好农村饮水安全攻坚战的重要举措。重庆市农村饮水工程点多面广，目前还存在工程建设标准不高、设施不完善、水源水量水质不稳定、工程建设与运行管理不规范、管护机制不健全等问题，与全面实现小康社会的目标还有一定差距。

为深入探索和创新农村饮水工程的运行和管理模式，提高农村饮水保障水平，重庆市政府办公厅印发了《重庆市农村饮水安全巩固提升试点实施方案》（渝府办发[2019]5号），紧紧围绕打赢精准脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略行动计划，以“最大程度发挥好已建成农村饮水工程的效益”为核心，选择13个典型区县开展农村饮水安全巩固提升试点工作。

本文通过实地调研和座谈交流，对试点区县已开展的工作进行评估，总结提炼可供学习借鉴、复制推广的运行管理模式，并分片区、分工程规模提出推广成熟经验的建议，旨在促进重庆市农村饮水管护水平的提高。

1试点区县概况

1.1农村饮水概况

重庆市农村饮水大致可分为农村人饮解困、农村饮水安全和饮水安全巩固提升3个阶段。截至2018年底，全市农村饮水工程达31.4万处，其中，集中饮水工程2.4万处，覆盖人口1976万人;分散式饮水工程29.0万处，覆盖人口269万人，累计解决了185万贫困人口的饮水问题（含“十二五”农村饮水安全工程）。农村集中供水率达87%，自来水普及率达80%，供水保证率达92.3%，农村供水保障水平持续提高。

按照不同区域自然条件、经济社会发展和工程基础条件，选取重庆市渝北区、巴南区、荣昌区、铜梁区、梁平区、云阳县、奉节县、巫溪县、城口县、黔江区、酉阳县、彭水县、石柱县13个区县开展农村饮水安全巩固提升试点工作。试点区县的农村饮水工程详见表1。

1.2运行管理概况

为了规范农村饮水工程的良性运行，重庆市出台了一系列规范性文件，如《重庆市水利局转发水利部关于建立农村饮水安全责任体系的通知》（渝水[2019]23号）、《重庆市水利局关于进一步规范村镇供水工程运营管理的通知》（渝水[2018]273号）、《重庆市村镇供水条例》等，13个试点区县也因地制宜地出台了相应的管理办法，建立水价机制、落实维修养护资金。截至2019年6月底，重庆市（平均）供水全成本水价5.38元/m³，运行成本价3.00元/m³，执行水价2.19元/m³，水费回收率75%。其中，千吨万人以上工程制定水价处数占比99%，平均水费回收率83%;千吨万人以下百吨千人以上工程制定水价处数占比80%，平均水费回收率77%;百吨千人以下集中工程制定水价处数占比53%，平均水费回收率74%。

根据实地调查，目前重庆市试点区县农村饮水工程管理模式主要有以下几种。

（1）由水利局下属水务公司进行运行管理，如荣昌和巴南成立区属水务公司，通过回收区域内水厂产权、终止水厂经营承包权、合并纳入公司管理等方式将区域内的乡镇和村级水厂一同纳入水务公司管理，形成企业化、规范化管理模式。

（2）乡镇级水厂由私人承包或由乡镇水管站代管，也有水务公司对多个乡镇级水厂进行统筹管理，如潼南区乡镇水厂由私人承包运行，水厂安排了专门的制水人员以及抄表和维修人员，制水人员也会定期接受培训，水厂管理也逐步向企业化管理靠拢。

（3）村级水厂由村委会进行管理，如奉节县的村级水厂交由村委会进行管理，同时还建立了村民饮用水管理制度，在水价制定、供水设施维修、未按时缴纳水费的处罚及其他用水事项上做出明确规定，工程运行良好。

（4）分散式饮水工程由工程受益者自行管理，如巫溪县部分分散式饮水工程由紧邻的几户用水户协商同意共同负责管护，采取轮班制度，以周为周期，由用水户进行轮流管护。若出现吃水难问题，则由本周当班的户主负责工程维修，小问题可自行解决，解决不了上报村委会，由村委会协商解决或上报乡镇解决。

2试点工作概况

2.1基本思路

为加强农村饮水基础设施建设，探索和创新工程运行管理长效机制和运行模式，提高农村饮水安全保障水平，各试点区县从补齐农村饮水设施短板、投融资机制短板、运行管理短板等方面开展了农村饮水安全巩固提升试点工作。

2.2主要举措

（1）加强组织领导，出台实施方案。为统筹推进试点工作的顺利进行，13个试点区县结合本地区农饮工作实际，先后印发了各区县农村饮水安全巩固提升试點工作方案，并按市里要求加强试点工作督促检查，按季度上报试点工作开展情况。按照《重庆市村镇供水条例》规定陆续出台了各区县农村分散式供水工程管理办法，着力解决农村饮水工程无制度管理的问题。

（2）强化顶层设计，提供政策保障。重庆市水利局起草了《关于建立健全农村供水工程运行管护长效机制的意见（试行）》，印发了《重庆市农村供水工程水价核定与水费计收工作方案》（渝水农水[2019]35号），拟定了《重庆市农村供水工程运行管护经费测算分析报告》等文件，为保障农村饮水安全巩固提升试点工作的扎实推进提供了政策保障。

（3）加强工作交流，加速经验推广。2019年10月，重庆市政府在梁平区召开了全市农村饮水安全暨巩固提升试点工作推进会，通过现场考察农饮工程、各区县试点工作经验总结等形式，学习了梁平区在落实“三个责任”“三项制度”、创新“小型集中供水工程片区水利管理站+用水户协会”的管理模式，以及推行有偿饮水机制方面的经验做法，为试点经验的总结提炼和复制推广起到了促进作用。

3试点经验总结

重庆市集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，地形地貌复杂，区域差异大，饮水工程类型、规模、运管模式多种多样，根据试点工作开展情况，总结典型经验如下。

3.1补齐农村饮水设施短板

（1）强化水源保障，完善管网建设。奉节县按照“长藤结瓜、蓄引提相结合”的工作思路打造主要水源，整治小型水源工程1处，恢复和新增蓄水超过5万m³，新建小型提水泵站1座，安装引水管网8.5km，确保试点片区水源100%有保障。针对山区地质供水管网埋设难度大、成本高，安装不规范等问题，采取以奖代补的方式，发动受益群众投资投劳开挖管槽，规范管网安装，提高管网使用寿命。石柱县采取“小水源+大联通”的模式，因村规划，联通建设，解决季节性饮水难问题，实现了河嘴乡同心村水源的互联互通，彻底解决了当地饮水水源保障问题。

（2）完善消毒设施配备，提高饮水水质。云阳县结合水利部“重大水专项项目试点”，通过应用超滤、慢滤等制水新工艺，配套使用制水消毒（臭氧或紫外线等）新设备，先后開展了凤鸣、双龙等15个集镇、黄石杨柳村等45个农村面上集中供水工程的水质提升工作，供水水质得到大幅改善。

3.2补齐投融资机制短板

（1）建立长效投入机制，健全评估奖惩机制。13个试点区县相继出台了运行管理办法，明确政府支持参与管护的长效措施，多渠道筹集工程管护经费，建立稳定的管护经费保障机制，引导农民群众积极参与农村饮水工程管护。梁平区规定村委会以每年从收取的土地、树木等农业承包、租赁费、村办企业经营专业合作组织发展收入或企业上缴收入等村集体收入中提取一部分资金作为工程维修管护费用。彭水县明确农村饮水安全工程日常维修补贴按工程名录核定的受益人口每人每年补贴2.00元，对抽水工程按实际使用电量每度电补贴0.20元。奉节县积极探索统一购买饮水工程财产保险，解决饮水运营单位对大额设施维修费用无力承担的问题。石柱县印发《农村饮水协会管理实施细则》，规定经验收达标、人员配备到位、制度章程健全、实现收费管理、履行职能职责效果良好、群众评议满意度高的饮水协会，按照所在乡镇（街道）饮水供区覆盖农村人口（乡镇集中供水厂供区人口除外）×10元/人×考核系数，补助到乡镇（街道），由乡镇（街道）统一用于协会管理人员误工补助、工程维修养护等费用支出。

（2）建立合理水价机制，提高节水意识。巴南、石柱、梁平等区县水厂积极实行“基本水价+计量水价”的两部制水价，建立起“有偿饮水、以水养水”的管理模式。云阳县规模化饮水工程由县价格部门确定水费收取标准，部分乡镇、村（社区）采取“一事一议”的办法，制定了农村饮水“基础水价和超量加价”的办法，并按实际用水量收费。

3.3补齐运行管理短板

（1）落实管护主体，明晰工程产权。巴南全区224处农村饮水工程已全部办理产权证，产权归各镇街相关村社所有。24处镇级水厂的权属归属渝江水务公司、南城水务公司、麻柳水务公司和木洞自来水厂。彭水县、巫溪县、石柱县以村（居）为单位设置1个村级集体经济组织公益性管水员岗位，具体负责辖区内农村饮水安全工程运行管护工作的统筹、协调、指导，水费收支监督等相关业务工作。石柱县同心村村支两委牵头组建了村人饮协会专门负责全村人饮工作。

（2）坚持因地制宜，创新管护模式。以集中供水工程为重点，采用城乡一体化和农村供水企业整合等方式积极推进农村供水企业化、专业化、规范化管理。巴南区将镇街供水企业整合纳入水资源配置工程统一规划，推进城乡供水一体化试点工程，通过实施水源水调水工程、供水主管网连通工程，场镇供水管网改造工程和农村集中饮水工程建设等，实现统一供水;按照“以强带弱，以城哺乡”的原则，将21个镇级水厂全部整合，由水务公司统一管理，推进全区供水“四统一”（即“统一制度、统一培训、统一指导、统一考核”），以“四定”（定人、定点、定时、定效）为主要形式的业务指导清单交办制，从取水到供水环节，制定一系列管理制度和生产运行规范，并对产生的问题加以指导和督促解决。针对全区224处村级饮水工程，由水务公司实行部分有条件地统一托管或部分托管。

（3）全面落实“三个责任”，建立健全管理责任体系。荣昌区在完善“三项制度”、落实“三个责任”的基础上，立足自身饮水安全管理实际，创新“四个责任”，将镇街的属地责任加进来，明确镇街属地的监管责任，进一步完善运行管理责任体系，夯实了管理基础，促进工程长效运行。其他试点区县相继出台了农村饮水工程运行管理办法，明确了管理机构，建立了管理制度，落实了运行管理经费，促进工程的长效运行。

（4）坚持精细化管理，实现资源集约整合。荣昌区实现“六个统一”，即统一营业收费标准、统一岗位操作规程、统一安装规范标准、统一营业管理系统、统一维修承诺时限、统一水厂收支管理;所有水厂安装视频监控系统、营业报装系统和供水分支管线计量表，提高了水厂安全等级和工作效率，提升了供水服务水平。

（5）坚持顶层设计，实行建管一体化。荣昌区在规划阶段，坚持一张蓝图绘到底，以“整镇解决”思路规划，分年度编制项目实施方案，不搞重复建设，不走回头路。在施工阶段，安排水厂管理人员作为项目质量监督代表，对管材质量、管沟开挖深度、管道安装质量等方面进行监督，确保工程质量无缺陷。在后期管理阶段，一方面积极争取供电、税收、水价等方面政策支持，降低运行成本;另一方面水厂日常维护由公司统一配发材料，遇到较大维修时，委托专业公司进行，由此降低维护成本。同时，利用人才、技术优势，为水厂运行管理提供技术指导和管理培训，提高供水水质和管理水平。

4试点工作存在的问题

目前，试点区工作已初见成效，但在工作推进过程中还存在以下问题。

（1）对试点工作重要性认识有待提高。长期以来，政府各级部门还存在重建设、轻管理的现象，工程建后管理粗放、管理责任落实不到位、运行经费不足等导致工程难以发挥预期效益。部分县工作重心在工程建設解决贫困人口饮水安全问题，还未认识到管护机制建设的重要性。

（2）部门之间的协调有待加强。农村饮水工程管理体制涉及部门较多，需要各部门相互协调配合推进。试点的具体工作需要在县委县政府的统一领导部署下开展。从行业部门来说，除了水利系统之外，还包括发改委、财政局、生态环境局、卫生健康委等全县多个相关职能部门;从实施的主体来说，需要全县乡镇政府、行政村、村民小组各级政府和村集体的广泛参与。各个部门、各级政府乃至不同工程所有权人从自身角度出发，对试点工作的认知程度和协作程度均有所不同，各部门之间的协调衔接仍需加强。

（3）用水户协会持续发展的动能不足。受条件的限制，加之协会自身是以服务为主，大部分协会成员每年都要义务贡献劳务工日，还要自付车费，久而久之，协会的运行举步维艰，诸多困难制约了协会职能的正常发挥。

（4）农村供水水价形成机制不完善。受水资源特点和历史用水习惯影响，目前部分工程还没有建立起能有效促进节约用水、体现水资源价值和饮水成本的价格机制。乡镇自来水真正作为商品进行价格管理起步较晚，目前仍处于“福利型”水价向“商品型”水价的转变阶段，水价形成机制及管理体制缺乏合理性和规范性。从而导致工程缺乏运行维护资金，运行可持续性受到威胁。

（5）群众主动参与性不高。农村大多数村民对饮水工程还是持“人人有份、人人无责”的态度，管护工作无保障。由于试点的效果体现较慢，农民短期内看不到好处，对试点工作认识不够，参与度较差，试点工作推进较慢。

5对策与建议

（1）实行试点先行，推动面上工作。按照因地制宜、积极稳妥、试点先行的原则，摒弃“为了试点而试点”的思想，循序渐进逐步加快推进工程的专业化管理、工程的维修养护长效投入及评估机制等试点工作，创新运行模式、积极探索完善两部制水价、完善多元投融资机制。同时，注重效果研判，以群众评判作为依据，确保试点工作取得显著成效，真正实现试点目标。

（2）鼓励和扶持用水户协会，强化技术培训。通过项目扶持、资金支持以及政策引导等措施，鼓励和扶持用水户协会的发展，充分发挥其在运行维护、水价计收、民主管理等方面的作用。加大对用水户协会的资金扶持，加强人员培训，安排必要的培训经费，提高其管护水平。以协会为主体，实行以奖代投，定额补助，调动协会组织用水户维修管护工程的积极性。通过典型带动，树立协会运管规范的样板，利用现场会、培训等形式进行推广，带动全县协会健康发展。

（3）建立联席会议制度，多方推动试点工作。全面落实“三个责任”，建立完善运行管理责任体系。层层签订责任书，将责任落实到县级政府相关部门、乡镇政府以及行政村，明确各级、各部门分管领导为具体责任人，纳入政府及领导干部实绩考核。建立水利、发展改革、财政、生态环境、卫生健康等部门参与的联席会议制度，定期或不定期召开专题会议，研究试点工作中的难点问题。

（4）加强宣传动员，营造试点氛围。充分利用报纸、电视、网络等媒体，采用会议、宣传手册、标语、标识标牌、电视台对饮水试点工作专题报道和群众座谈会等多种形式，全方位、多渠道广泛宣传试点的成功经验，提升社会公众认知，激发群众参与饮水工程管理的主动性和积极性。充分发挥群众的监督作用，在农饮工程建设管理中广泛推行农民义务（质量）监督员制度，对项目建设进度、施工质量、运行管理进行监督，增强群众的参与意识，切实提高农村饮水保障，形成社会广泛参与的良好工作格局。

（编辑：李慧）