精准扶贫如何助推乡村治理能力提升——以甘肃实践为例

刘正平，王 瑶

(中共甘肃省委党史研究室，兰州 730030)

提要：精准扶贫既是提升乡村治理能力的前提和基础，又是乡村治理能力不断提升的成功实践。精准扶贫方略的实施，使甘肃乡村发生了翻天覆地的变化。这些新变化构成了乡村治理的新背景和新起点，赋予了乡村治理的新内涵。从甘肃精准扶贫实践过程中探索乡村治理能力进一步提升的经验，必须从顶层设计入手，创新多主体协同、多渠道共抓、“三治合一”的治理新思路，推进乡村治理现代化，进而构建和谐稳定、可持续发展的现代乡村社会。

一、引言

贫困治理是我国国家治理的重要组成部分，现在已进入精准扶贫阶段。精准扶贫从2013年11月提出至今，始终贯穿于整个扶贫开发工作，目前已处于脱贫攻坚的冲刺阶段，重点是聚焦绝对贫困问题，涉及乡村政治、经济、文化、生态、社会和党的建设等各个方面的治理。通过以上各方面的治理，将会助推乡村治理能力的提升。但必须指出的是，精准扶贫同样受乡村治理能力水平的制约，乡村治理能力的好坏关系着精准扶贫的成效。实践证明，脱贫攻坚战打得好，乡村治理的能力便会有大的提高；乡村治理能力提升了，反贫困治理能力也会随之提升，脱贫成果就能得到更好地巩固。

要弄清楚精准扶贫与乡村治理的关系问题，首先需要明确什么是乡村治理。关于“治理”，全球治理委员会认为“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，是协调诸多利益矛盾或者社会冲突时开展联合行动的一个持续性过程”。依此来看，新时代的乡村治理就是政府、社会组织、村民个人以及与乡村相关的各类营利性组织在乡村既定范围内平等参与乡村事务方式的总和。同时，乡村治理作为政府行为方式的一种，是国家治理的基础，关乎国家政权的合法性，是依托乡村公共权威对乡村社会公共事务进行的有效管理，以维护各主体在乡村中的合法性行为、优化乡村公共秩序、供给优质乡村公共物品、增进乡村公共利益的行为和机制。

乡村治理是一个动态发展的过程，精准扶贫的贫困治理是乡村治理的重要组成部分，二者相互促进，协同发展。一方面，精准扶贫的制度安排和实践经验为解决乡村治理困境提供了有效方法，是乡村治理走向现代化的前提和基础。在现实社会中，乡村治理的实践效果很难与前期设定的效果相一致，通常治理实践都会因治理的多样性、复杂性与不可控性而出现治理困境。就乡村中的贫困而言，乡村治理本来是致力于帮助贫困村民摆脱贫困，但是乡村治理的困境通常带来扶贫中资源分配不公，强、弱势群体对扶贫资源占有大不相同，乡村中的贫富差距的缩小也难上加难。精准扶贫方略的实施，在一定程度上可打破乡村治理面临的困境，在诸如政策、制度、措施等方面都能帮助乡村治理跳出困境提供有效方法，在消除乡村绝对贫困和促进乡村经济社会发展上也取得了诸多成就，贫富差距逐渐缩小，带来乡村的和谐稳定和可持续发展，为乡村治理现代化打下了基础。另一方面，精准扶贫的治理实践是乡村治理能力不断提升的成功实践，乡村治理能力越强，精准扶贫方略取得的成效就越大，脱贫攻坚成果的巩固能力就越强。

虽然我国乡村治理的历史不算短，也取得了一定成效，但推进速度较为缓慢。精准扶贫方略实施以来，甘肃省的扶贫开发取得了举世瞩目的成就，乡村治理能力随之大幅度提高。因此，只有深刻认识精准扶贫给乡村治理背景带来的新变化，并分析带来这些变化所涉及的政策、制度、措施、方法，就会探索出精准扶贫实践的成功经验和提升乡村治理能力的新思路，也就会找到更好地巩固脱贫成果、提升乡村治理能力、实现乡村有效治理的途径。

二、精准扶贫使新时代乡村治理背景发生巨大变化

习近平总书记强调，“到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民做出的郑重承诺”[1]。甘肃省委、省政府一直十分重视和高度关注扶贫事业，先后出台了一系列改革措施并落地见效。2019年，甘肃省专项扶贫资金投入207.67亿元，比2012年增加了6倍多，全省贫困地区农村居民可支配收入达到8 591.7元，现行标准下贫困人口从2012年年底的692.2万人减少到17.5万人，贫困发生率从33.2%下降到0.9%[2]，精准扶贫取得的决定性成效，使得乡村治理的背景发生巨大变化，构成了现阶段乡村治理的新起点。

(一)基层党组织领导作用不断凸显，乡村治理政治保证更加坚强

农村基层党组织是党的领导在农村地区的延伸，是乡村治理体系的中心，它“全面领导隶属本村的各类组织和各项工作，围绕实施乡村振兴战略开展工作”[3]。精准扶贫过程中，基层党组织建设水平直接决定着精准扶贫成效，精准扶贫从领导服务水平、干部队伍、干群关系等方面给基层党组织建设提出了更高的要求。随着脱贫攻坚战迈向胜利，基层党组织的领导作用不断凸显，乡村治理获得了更为坚强的政治和组织保证。

基层党组织的领导和服务水平不断提高。基层党组织是乡村公共事务的领导核心，领导和服务水平是基层党组织发挥治理主体作用的首要因素。精准扶贫中提高基层党组织的领导和服务水平主要表现在3个方面。一是基层党组织的协调能力提高。精准扶贫过程中积累了许多缓解乡镇与村之间、“村两委”之间、村民内部以及治理主体之间矛盾的经验，基层党组织化解矛盾、依法治理村级事务的能力明显提升。二是基层党组织的宣传能力提高。乡村普遍安装了“大喇叭”，制作了党史宣传牌、法制法规宣传栏，建起了党建活动室，创新了宣传方式，丰富了宣传内容，让宣传取得明显效果，村民对精准扶贫、乡村治理地了解不断深化，其政策知晓率和认同感不断上升。三是基层党组织的战斗力提高。甘肃省有效落实“四抓两整治”①工作措施，稳步推进村党支部书记、村委会主任“一肩挑”工作，切实加强基层党组织阵地建设，严格落实组织生活制度，不断整顿软弱涣散的党组织，大力整治“村霸”和党员信教问题，强化了党员干部尤其是领导干部的工作责任心，提高了基层工作效率，提升了基层党组织凝聚力、战斗力和影响力，党在基层的领导全面加强。2019年年底，甘肃省村党支部书记、村委会主任“一肩挑”达55.06%，摸排整顿软弱涣散村党组织2 981个[4]，有效提高了基层党组织的领导能力。

基层党员干部队伍建设不断强化。干部能力增强，干部队伍整体素质提升，党员干部的模范带头作用不断增强，是发挥农村基层党组织战斗堡垒作用的前提条件和乡村治理能力提升的队伍保障。基层党员干部队伍建设不断强化，一是通过选派“第一书记”、驻村队员和考录基层公务员、选拔优秀年轻干部、招聘村党支部书记等方式，拓宽了基层干部选人用人渠道，加大了年轻干部配备力度，配强了乡村贫困治理力量，优化了干部队伍年龄、知识结构，充实了脱贫攻坚一线干部队伍。二是通过各类脱贫攻坚培训和走进农村、贴近农民的实践平台，提高了干部了解基层、了解农村、组织群众、动员群众的工作水平，提高了干部能力与扶贫脱贫工作高要求的匹配度，提升了干部队伍专业化素质。三是通过严管与厚爱结合、激励与约束并重的党员管理方式，强化了对基层干部的日常监管和问责，加大了对基层干部工作生活的关心关爱，完善了正负向激励机制，营造了良好的干事创业氛围，激发了党员干部努力干事创业的积极性。仅2019年，甘肃省就从省市县三级增派1万多名优秀干部，从县以上机关单位选派22 587名驻村帮扶工作队员，从贫困地区选拔100名基层一线骨干人才到省级以上科研院所学习研修，进一步推进了甘肃省基层党组织干部队伍建设[4]。

基层党员干部与群众关系日益紧密。基层党组织是人民群众利益的代表者，是党在基层的先锋队，保护群众合法利益，为群众谋求长远利益是基层党组织全心全意为人民服务的根本要求。各级党员领导干部在精准扶贫中见证了群众的巨大力量，认识到了构建良好干群关系的至关重要性。良好的干群关系既是脱贫攻坚的重要前提，也构成了衔接乡村振兴战略的重要条件：一方面提高了干部在群众中的公信力。在扶贫过程中，党员干部对国家政策的理解更为透彻，对相关制度法规掌握得更加清楚，依策依规科学解决扶贫实践问题的能力逐步提高，最大限度地避免了群众因质疑或误解引发干群矛盾的产生，从而提高了党员干部和基层党组织在群众中的公信力。另一方面提高了群众对干部的认可度。基层党员干部不断创新替群众表达利益诉求，调整国家、集体和个人利益关系的全新工作方式，确保了各项扶贫政策落地见效，让群众在精准扶贫中获得更多的经济利益和政治权利，在群众中树立了良好的党员形象，让群众切实感受到党员干部“为人民服务”的本质，进一步密切了干群关系。

(二)乡村面貌焕然一新，乡村治理的物质、精神基础更加坚实

乡村面貌是乡村治理能力提升最直观的表现。精准扶贫方略实施以来，很大程度上改善了乡村住房、水、电、路、网等基础设施和村民精神风貌，乡村面貌焕然一新，为开启乡村治理新篇章奠定了物质和精神基础。

基础设施建设是乡村居民生活环境提高的基础保障，与乡村治理能力成正比关系。经过几十年的反贫困，中国乡村的治理能力与乡村的基础设施配备关联性加强，治理能力越高的乡村，基础设施配备越完善；基础设施配备越完善的乡村，就会有更多精力和条件投入到治理的其他方面，进而整体上提高乡村治理能力和水平。随着《甘肃省“四七”扶贫攻坚计划》《甘肃省2001—2010年农村扶贫开发纲要》的实施，全省乡村基础设施建设稳步推进，基础设施逐步完善，村民生活生产条件得到了明显改善。至2019年年底，甘肃省累计支持174.93万户农村群众实施危房改造，投入补助资金174.13亿元[5]，全省“十三五”期间实施易地扶贫搬迁的49.9万建档立卡贫困人口11.4万套安置住房全部竣工[6]，群众基本实现搬迁入住，从根本上改善了甘肃省贫困群众的居住条件。2017年年底，甘肃省农村基本建成安全饮水供水网络，目前全省集中供水率达到91%，自来水普及率达到88%[7]，饮水安全问题得到有效解决。具备条件的建制村道路硬化率、通客车率、行政村通电率、建制村直接通邮率均达到100%。行政村光纤宽带网络覆盖率和4G网络覆盖率均达到99%以上。以古浪县为例，截至目前累计易地扶贫搬迁入住1.53万户6.24万人，入住率98.8%，完成了587户农村危房改造[8]，实现了贫困户居住无危房、安全饮水全覆盖的目标。

乡村居民精神风貌的提升得益于乡村精神文明建设。乡村精神文明建设是巩固脱贫攻坚成果、建设美丽乡村的精神支撑。精准扶贫方略实施以来，甘肃省乡村精神文明建设不断加强，村民精神风貌明显提升。“五星级文明户”“好婆婆”“好媳妇”“环保之星”“卫生庭院”“公益之星”等文明评选活动不断开展，充分发挥了身边人身边事的榜样引领和示范带动作用，乡村中普遍形成了爱党爱国、爱村爱家、尊老爱幼、勤劳致富、邻里和睦的精神品质，促进了良好家风、文明乡风和淳朴民风的形成。“巾帼家美超市”“爱心文明超市”“美丽乡村超市”等积分超市的建设，培育了村民爱护环境卫生、热心公益、勤俭节约、遵纪守法的良好风尚，激发了精神文明建设的内生动力。“一约四会”②制度的建立和公益相亲大会、集体婚礼等移风易俗活动的积极开展，天价彩礼、大操大办、厚葬薄养等陈规陋习的专项整治，推动了乡村社会道德新风尚的建设步伐。文艺巡演、戏曲、书画下乡等文化下乡活动的开展，丰富了村民的文化生活，激发了村民对美好生活的向往，提升了村民的精神风貌。

(三)现代农业产业体系不断完善，乡村治理经济基础不断夯实

发展乡村产业是拓宽群众增收渠道、帮助困难群众摆脱贫困的重要手段。精准扶贫方略实施以来，甘肃省产业扶贫取得了重大成效，现代农业产业体系表现出巨大潜力，农村产业融合发展水平提高，产业布局趋于合理，产业链初步形成，进一步增强了产业发展动力，激活了乡村经济发展活力，使得乡村治理的经济基础不断夯实。

第一、二、三产业不断融合。产业本身就是社会分工的产物，随着社会生产力的不断提高，产业分工逐渐明晰，产业融合已经成为产业发展的新趋势。乡村龙头产业、休闲体验农业、特色养殖业、乡村旅游产业、电商产业等新型业态开始蓬勃发展，多种产业之间相互渗透，产业链不断延伸，生产组织体系不断完善，产业结构不断优化升级。例如，康县依托良好的生态优势打造全域旅游大景区，全县建成美丽乡村342个，1镇12村被评选为“中国最美村镇”，3个村被评为甘肃省乡村旅游示范村；2019年，康县共接待游客300.78万人次，实现旅游综合收入144 394.3万元[9]。

特色产业发展势头强劲。甘肃省按照全产业链的思维，在龙头企业的带动下，逐步建立了以“牛羊菜果薯药”六大特色产业为主导、以小庭院、小家禽、小手工、小买卖、小作坊为补充的增收产业体系，创新出了“国有平台公司+龙头企业+专业合作社+农户(贫困户)”“党组织+劳务公司+企业+贫困户”“公司+合作社+基地+农户”等产业发展组合模式。全省各地持续加大对优势特色产业的扶持培育力度，特色产业的品牌化不断提升，优势特色产业布局基本形成。2018年以来，甘肃省累计整合落实到户种养产业扶持资金155.6亿元，累计发放特色产业贷款925亿元[10]。诸如武都花椒、东乡牛羊、静宁果品、陇西中药材、金昌苜蓿等特色产业发展势头良好，尤其是会宁胡麻油、永登苦水玫瑰等10个“甘味”品牌入选2019中国农业品牌，提升了农产品影响力，拓宽了农产品产销渠道，迸发出了特色产业助力脱贫攻坚、助推乡村振兴的巨大能量。

农业产业链效应初现。随着技术和产业融合的发展，迂回生产的程度提高，现代农业竞争逐渐转化为农业产业链竞争，农业产业链的延长和整合程度不断提高。甘肃省利用大数据、物联网等现代信息技术，推广现代农业生产技术，打破了空间和时间对农产品销售的限制，改善了农产品种类多但生产经营比较分散、产业链短的现状，逐步完善集种植、培育、研发、加工、销售等于一体的农业产业链，提高了农业现代化、专业化、产业化水平。例如陇南的电子商务，推进了互联网、大数据、物联网等在农业种植、养殖、加工、物流、营销等各环节的应用，探索出了脱贫新路子，截至2020年4月底，陇南全市开办各类网店1.4万家，累计销售180多亿元，在拓宽群众增收门路的同时，激发了群众的致富主动性[11]。

(四)村民主体作用得到发挥，乡村治理核心主体参与能力明显提高

人是社会历史实践的主体，也是乡村治理中最核心的主体，村民的自觉参与是乡村治理乃至乡村振兴不可逾越的环节，制约着乡村治理的成效。村民自觉参与是以个人意志为前提的。恩格斯在给约瑟夫·布洛赫的回信中提到，社会历史发展的“最终结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的”[12]，是单个意志通过相互作用形成总合力进而对社会历史发展产生作用。村民自觉参与乡村治理是从个人意愿中转化而来的自觉行为，他们通过自觉行动在乡村治理中发挥主体作用。在精准扶贫的初期，村民多表现为被动式的接受，但是“脱贫致富终究要靠贫困村民用自己的辛勤劳动来实现”[13]。随着扶贫事业的深入，尤其是精准扶贫方略的实施，党和政府更多地将视角转向村民自身，引导和保障村民参与到反贫困的战斗中来，增强了村民对自主脱贫的认同感和权利意识，激发了村民的主体意识，改善了村民远离乡村治理中心的局面。

一方面，基层民主制度不断完善，打破了乡村固有的权力规则，从制度层面保障了村民的参与活动。精准扶贫方略实施以来，村民选举、村级议事协商、民主决策和民主监督等民主制度在扶贫实践中不断建立和完善，使得更多贴近民众、了解本村实际、威望高且能力强的本村人士能够留在乡村参与治理，拓宽了村民参与治理、表达意愿、监督治理的渠道，有效提高了乡村民主化进程，进一步调动了广大村民参与治理的积极性和主动性，保障了村民自愿参加村级事务的权利。例如，近年来甘肃省始终坚持和完善的村民“一事一议”制度，动员村民积极参与到乡村道路、农田水利、村容美化亮化等工作的协商决策中，这一制度的落实，激发了村民的热情，使许多有能力的村民积极主动地参与进来，为村级公益事业的发展贡献了力量。

另一方面，村民主人翁意识不断提高，增强了村民对乡村公共事务的关注度和参与度，从意识层面促进了主体作用的发挥。马斯洛需求层次理论告诉我们，当人们满足了生理、安全等低层次需求之后，就会去追求自我实现、自我超越这种更高层次的需求。随着“两不愁、三保障”的落地生根，社会经济的发展和人民生活水平的提高，村民们的精神风貌有了很大改观，对精神生活的要求也不断提高，参与村级公共事务的积极性也随之提高，村民自愿为乡村治理建言献策、出钱出力的情况增多。再加上各级党委和政府积极探索扶贫与“扶志”“扶智”深入结合的途径，通过农业实用技术培训、劳动技能培训、开发公益性岗位等方式，提高了贫困群众自我脱贫的意愿和能力，增强了村民的主体意识，提高了村民参与治理的能力水平，村民逐渐转变为治理主体。从2018年起，甘肃省累计开发乡村公益性岗位49 400个，带动贫困群众年均增收6 000元[14]，既增加了贫困群众就业岗位，解决了贫困群众的生计问题，又增强了他们的主人翁意识。

(五)乡村公共服务能力提升，乡村治理的保障措施逐步完善

2019年中央一号文件指出，提升乡村公共服务水平，就是要全面提升农村教育、医疗卫生、社会保障、养老、文化体育等公共服务水平，加快推进城乡基本公共服务均等化。精准扶贫工作开展以来，甘肃省在公共服务各方面的投入不断加大，公共服务水平和供给能力不足的问题得到了有效缓解，城乡基本公共服务均等化水平不断提高，乡村治理各方面的保障措施逐步得到完善。

乡村教育服务能力整体提升。“两免一补”“雨露计划”、生源地贷款等政策全面落实，“温暖工程”“教师周转宿舍”和“互联网+支教”、三区支教、银龄讲学计划等项目全面实施，大幅改善了乡村教育办学条件，有效提升了教师业务能力，稳步提高了乡村教育服务水平。2016年到2019年，甘肃省累计下达城乡义务教育“两免一补”资金138.1亿元，1 093.7万人次(学生)受益；累计下达农村义务教育学生营养改善计划资金53.69亿元，686.6万人次学生受益，保障了义务教育阶段学生的受教育权利，促进了教育公平。2018年以来，“为民办实事”“温暖工程”“教师周转宿舍”项目累计投入8.8亿元，解决了23个深度贫困县农村1 025所中小学采暖问题和6 000余名农村中小学教师住宿问题[5]。

乡村医疗服务水平不断提高。基本医疗保障制度不断健全，“四个一批”计划付诸实施，村医转职工和临时性医疗救助、农村贫困人口参保资助等政策积极落实，加强了县、乡、村医疗卫生机构建设，解决了合格村医缺口，有效改善了因病致贫问题，提升了村级医疗服务能力。目前，在甘肃省包括已脱贫的建档立卡贫困人口574.95万人中，除特殊情况无法参保的3 055人外，其余人员全部参保并给予了资助[15]；贫困县基本形成了村卫生室、乡镇卫生院、县级公立医院三级卫生服务网络，改善了农村居民看病难的现状。

乡村环境卫生得到有效改善。“厕所革命”“垃圾革命”“风貌革命”“三清一改”清洁行动取得明显实效，乡村垃圾的清扫保洁、收集转运和处理形成一套基本成熟的模式，达到了净化村容、绿化美化环境的目的，提高了村民环境卫生意识。2019年甘肃省改建新建农村卫生户厕55.73万座，76.7%的行政村建成卫生公厕，95%的行政村可以对生活垃圾进行收集、运输，80%的行政村可以对生活垃圾进行处理，累计清理农村生活垃圾178万吨，依法清理烂房烂墙烂圈、废弃厂房棚舍29万处，改善了大部分村庄环境卫生状况[16]。

乡村公共文化服务能力明显提高。公共文化服务体系日臻完善，文化广场、活动中心、农家书屋、文化大舞台等文化基础设施不断改善，公共文化供给水平不断提高，文化产品逐渐丰富，文化产业持续发展，提高了乡村公共文化服务能力和村民文化水平。近年来，甘肃省争取中央资金250万元、省级财政支持900多万元，扶持贫困地区近40多个传统工艺项目发展文化产业，打造了一大批民族文化品牌，包括庆阳香包、临夏砖雕、藏族唐卡、洮砚制作技艺等在内的传统工艺产品逐步形成文化产业，实现了文化产品供给与市场需求的有效对接，带动了群众就业，增加了群众收入，提高了乡村公共文化服务能力[17]。

三、在甘肃精准扶贫实践中探索提升乡村治理能力的新路径

甘肃精准扶贫实践让乡村发生了翻天覆地的变化，推动乡村治理进入了新的发展阶段。但是，位居西北的甘肃，因社会历史的原因，乡村治理中依然面临着各种新的问题和挑战。马克思说过，“问题和解决问题的手段同时产生”[18]，我们要正视乡村治理面临的困难和挑战，认识到精准扶贫和乡村治理在很多层面的相互交叉、相互促进，即使精准扶贫工作全面完成，乡村治理仍须持续推进。面对乡村治理新阶段的新任务，我们应该如何去做？我们认为，还是要从甘肃精准扶贫实践中所制定的方针政策、所采取的措施方法入手，去总结寻找满足新要求、应对新问题、探索新路径的宝贵经验，从顶层设计入手，创新多主体协同、多渠道共抓、“三治合一”的治理新思路，进一步提升乡村治理能力，进而保障脱贫攻坚成果的巩固。

(一)全面系统制订规划，强化乡村治理顶层设计

顶层设计是在强调事物之间关联性和平衡性的基础上，对事物发展进行整体性的考虑和安排，乡村治理的顶层设计必须立足于新时代乡村发展现状，对乡村治理进行全局性、整体性的系统筹划。从治理贫困的历程来看，甘肃省每一阶段的扶贫，都与国家的重大扶贫项目相关联，都是在专门领导小组的宏观领导和顶层制度设计的配合下，统筹全省的脱贫工作。2020年，中央提出了新一轮的西部大开发指示，我们要结合西部大开发工作持续抓好精准扶贫和乡村治理工作，做好顶层设计，进一步推动乡村治理工作。

继续强抓“党的领导”这个关键。党的领导是各项工作的保证，更是乡村治理工作的根本保证，只有坚定党在乡村治理中的领导地位，才能从根本上解决治理困境的问题。要不断优化各级党委对乡村治理的顶层设计，要把乡村治理纳入各级党委的重要议题中，专门研究乡村治理相关问题。要明确各级党组织书记的主要负责人职责，充分发挥基层党组织书记组织者、推动者、实践者的作用。要优化党组织干部队伍结构，提升基层党组织领导乡村事务科学化和专业化水平，提升基层党组织的政治领导力、思想引领力和群众组织力，强化基层党组织领导核心地位，提高基层党组织的战斗力。要坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，推动乡村治理理念、制度、机制、方法创新，提高党组织治理能力。

继续坚持“以人为本”这个核心。乡村治理是为民治理，村民的根本利益是开展治理实践的出发点和归宿。精准扶贫实践是对“人民对美好生活的向往”奋斗目标的具体践行，也正是精准扶贫实践坚持“以人为本”，才能在脱贫攻坚中最大限度动员群众，依靠群众力量打赢脱贫攻坚战。因而要将“以人为本”的核心理念继续深入到乡村治理实践中，始终坚持“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心使命。要重视乡村人力资源的开发和利用，出台相关配套政策，建立健全监督机制、村级议事协商制度，提供更多保障措施，解决乡村人才后顾之忧；要聚焦民生需求，以村民需求为线索，以问题为导向，合理筹划乡村治理，补齐乡村治理短板，提升乡村服务的能力；要提高村民素质，加强宣传教育，大兴学习之风，构建文化平台，加强乡村精神文明建设，培育新型村民。

继续践行“绿水青山就是金山银山”的理念。自然资源、自然环境本身的生态效益和生态价值是人类最宝贵的财富，“绿水青山就是金山银山”的理念就是要最大限度地把生态效益和生态价值转化为经济效益和经济资本。在贫困治理初期，人们没有充分认识到生态环境所具有的经济效益，导致乡村中出现严重的资源浪费和环境破坏。虽然人们已经意识到资源浪费是不可逆的，环境的修复也是漫长的过程，但是已经遭到破坏的环境还是制约着乡村的可持续发展。因此要实现新时代乡村的持续发展，在乡村治理中就更需要践行“绿水青山就是金山银山”的理念，加强生态系统的保护、修复，为乡村发展奠定良好的生态基础。另外，要进一步健全乡村生态预警机制、生态环境补偿长效机制和生态治理评价机制，统筹规划乡村生产、生活、生态布局，拓宽“绿水青山就是金山银山”的理念转化途径；要加大绿色科技创新，推进环境保护技术进步，建立健全产权保护机制，培育绿色农业科技力量，推动乡村生态治理现代化；要倡导农业产业绿色发展，推进绿色生产方式变革，逐渐规范农业生产行为，将生态资源优势转化为绿色发展优势。

继续突出整体规划、整体部署这个重点。精准扶贫在全国范围内取得成效最主要的一点，就在于国家的整体部署和对资源的统筹分配，因而乡村治理也随之通盘协同推进了各级治理和各项治理能力的整体提升，为国家治理能力现代化奠定基础。目前，乡村振兴战略已予以实施，各级政府必须要把脱贫攻坚、乡村治理、乡村振兴纳入一体制订规划。只有制订好村庄整体规划和长远规划，把基础设施尤其是农业基础设施、公共服务、合理用地、村庄风貌、各项整治纳入规划范围，研究建立解决乡村相对贫困的长效机制，探索政策的动态评估和调整机制，微调有关平衡方面的政策，增强乡村治理相关政策的普惠性与延展性，巩固脱贫攻坚成果，推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，提高乡村治理现代化水平。

(二)多主体参与治理过程，构建多元治理模式

乡村治理主体是指直接参与乡村政治、经济、文化、社会、生态等各个方面建设的主体，既包括基层党组织、乡镇政府、村民自治组织、农民合作组织、企业等组织主体，也包括基层干部、乡村精英、普通村民等个体主体。从治理贫困的参与者来看，甘肃省正是在省委、省政府的坚强领导下，汇聚了各方力量，构建起党政机关、企事业单位、社会各界多方参与的大扶贫格局，才使甘肃脱贫事业取得了喜人的成绩。不过，由于在乡村治理实践中各主体对乡村多元化趋势把握得不够，对自身与村级集体以及其他主体间的关系认识不足，在治理中难以达成共识，在不直接关系自身利益的事情上积极性还不是太高，主动性不是很足，进而导致主体出现责任缺失的问题，因此，随着乡村治理的深入，我们要动员各方，助推各主体共同发力，构建一种多主体共同参与的有效多元治理模式，进而整体提升乡村治理能力。

构建多元治理模式，要把握乡村多元化趋势。既要承认乡村治理的复杂性，认识到村民民主意识不断增强，农村产业化程度加深，参与乡村治理的主体增多，乡村治理更加复杂；又要深刻认识村级治理中存在的多种相互交织的权力，明确不同权力的权属范围，不断强化对公权力的监督制约，减少公权力对村民自治组织的干预支配，促进乡村治理能力提升。

构建多元治理模式，要达成治理目标、内容、方式的共识。一要在不同利益之间寻求一个共同的目标，协调不同主体间的利益诉求，以实现各主体利益的最大化，激发各个主体参与治理的积极性，发挥多元主体作用。二要理顺各项公共事务之间、公共事务与治理主体之间的关系，有针对性地通过教育引导，提高各主体尤其是村民对公共事务的关注度。三要运用互联网等创新拓展参与方式，搭建村级事务的信息公开和议事决策平台，规范参与程序，以更加快捷、方便、有效、多元的方式增强主体参与度和参与感。

构建多元的治理模式，要增强主体的责任意识。一要明确各主体的职责，尤其是基层党组织的领导职能、乡镇政府的指导职能以及村民委员会的自治职能等，强化主体责任。二要引导主体自觉承担责任，使其最大限度地发挥作用，通过履行职责增强主体责任意识。三要完善参与激励奖惩机制，针对不同主体采取不同的激励奖惩措施，提高治理主体承担责任的主动性和创造性，切实提高主体参与乡村治理的效率，保障乡村治理的有效性。

(三)多渠道夯实治理基础，提高乡村治理效能

乡村治理的基础是方方面面的，通过多种渠道夯实治理基础，是凝聚乡村治理合力的前提。乡村发展水平不止受地理位置、自然资源等客观因素的影响，还受人才、科技、产业、文化等人文因素的影响，并且这些主客观因素会随着治理实践的深入对乡村治理的影响越来越大。从治理贫困的渠道来看，甘肃省通过人才、产业、机制、文化等多种渠道，使全省乡村尤其是贫困村的村容村貌、基层党组织领导、农业发展、村民主体、公共服务能力等方面发生了巨大变化，为打赢脱贫攻坚战奠定了坚实的基础。但在新时代的乡村治理中，我们要坚持精准扶贫中创造出的成功经验和可持续发展模式，为提高乡村治理能力提供更多的途径和更宽的视域，提高乡村治理效能。

重视人才选拔和培养，夯实乡村治理人才支撑。甘肃精准扶贫实践虽然给乡村引入和培育了一大批贫困治理人才，但是新时代的乡村涉及更多方面和更深层次的治理，复合型人才依然是相对较缺的。因此一方面要完善人才引入机制，加大选人用人力度，选拔一批懂农业、爱农村、爱农民的基层干部，将其培育成为民、科学、高效的治理人才，组建一支乡村治理主力军；另一方面要在科学、技术、文化方面加大对农民的培养，培育一批有文化、懂技术、懂经营的新型农民，引导有潜力的农民尽快成长为推动乡村发展、扎根乡村的科技人才、农业实用人才和经济管理人才。

完善现代化产业体系，夯实乡村治理经济基础。通过实施精准扶贫方略，逐渐构建起现代化的产业体系。但是，在新时代的乡村治理中依然面临农村产业资金投入产出比较低、农业现代化程度有待提高、产业资源不均衡等问题。因此，完善现代化产业体系，要明确集体经济组织市场主体地位，推动经济合作社、股份经济合作社等集体经济发展；继续大力发展现代农业，加大现代农业设施建设，提高农业规模化水平，延长农业产业链，进一步推动产业融合发展；统筹城乡产业发展，整合城乡产业发展资源，扩大城乡流通范围，合力规划产业分布格局、要素配置格局和受益分配格局，提高产业集群化；提高乡村现代化服务水平和乡村生活便利化水平，缩小城乡差距，提高乡村对资金、技术、人才等的吸引力，增强乡村产业发展动力。

健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，夯实乡村治理的群众基础。精准扶贫以来，随着乡村居民生活水平和精神素质的提高，乡村中邻里间、干群间发生矛盾纠纷的概率不断降低，但是随着乡村主体的日益多元化，不同主体间的新矛盾又开始出现。因此要重视每一个主体的作用，明确各治理主体的职责定位，从源头上避免推诿扯皮、职权交叉，尤其是要提高村民道德素质和法律素养，加强村民个人品德、家庭美德、社会公德教育，引导村民多用法律途径解决问题，减少矛盾发生。另外，要继续加强基层干部初心使命教育，进一步密切干群关系，从根本上改变越到基层干群关系越紧张的困境。

引导乡村文化现代化转型，夯实乡村治理文化基础。文化是群体的自觉，乡村文化是生活在乡村范围内人群的自觉。精准扶贫中村民在文化的引领下精气神的提升，不仅影响着乡村范围内的群体，也会辐射到乡村以外的范围，因此新时代的乡村治理，要致力于乡村现代文化资源匮乏和文化异化问题，引领乡村文化现代化转型，让乡村居民能够在家门口感受现代文化的魅力，增强乡村文化的感染力和辐射力。既要吸收、适应乡村优秀文化，引导乡村传统文化转型，不断提高乡村文化产品质量，完善乡村文化市场体系，加快文化产业发展；又要加强乡村基础教育、公民教育、科学文化素质教育、职业化教育，加大文化基础设施建设投入，创新文化活动载体，打造现代化文化平台，提升村民知识文化科学水平，增强村民文化自信，推动新时代乡村文化现代化建设。

(四)健全“三治合一”治理体系，打造乡村善治格局

新时代的乡村治理已经不只满足于单纯的行政治理，“三治合一”治理体系是继“村社合一”“政社合一”“乡政村治”等之后的乡村治理阶段，是将自治、德治、法治三者有机结合起来，实现乡村协同治理。从治理贫困的体系来看，甘肃精准扶贫实践结合活动开展、政策宣讲、法制宣传和制度完善等，初步形成了自治、德治、法治相辅相成的贫困治理体系，“三治合一”治理体系在精准扶贫中已初现成效；但这并不是乡村治理体系的终点。要想打造乡村善治格局，还需要继续健全“三治合一”治理体系。随着脱贫攻坚战的胜利，我们要积极探索自治、法治、德治深度融合的乡村治理体系，增强乡村治理活力。

增强自治能力。村民自治是乡村治理的核心，是指村民的自我管理。虽然精准扶贫过程中村民自治水平有所提高，不断激发村民参与村级公共事务的主动性，发挥村民的主体作用，但总体而言，村民自治还处于一个较低的水平，再加上乡村中依然存在的乡绅外流、年龄结构老化、村民参与度和积极性不高等问题，制约了自治组织功能的发挥、自治载体的创新和村民积极性的提高。因此，要健全村民(代表)会议制度、村级议事协商制度和监督制度，保障村民民主权利，提升基层民主质量，为乡村治理提供动力支撑。要不断创新自治载体，根据乡村现实情况成立村民议事会、理事会、监事会等民主协商组织，并定期召开座谈会，讨论协商解决与村民切身利益相关的问题，发挥村民自治优势，推动村级民主协商走向深入。要开展村民自治培训和教育，提高村民素质，激发村民自治的积极性，增强村民的自治能力。

凝聚德治力量。德治是乡村治理的基础，道德传统有助于约束和规范以人情为主的乡村社会的村民行动。但是乡村中依然存在着道德规范约束力不强、发挥作用不明显的现象，主要表现为传统价值体系在改革开放浪潮的冲击下出现衰落趋势，符合新时代乡村发展的现代道德体系又未真正建成，精准扶贫中形成的村规民约作用发挥有限，德治的基础面临挑战。因此，要加强德治建设，结合传统文化、良好家风、乡风习俗、社会主义核心价值观等道德教育因素，凝结成更多与时代背景、自然环境、发展基础相适应的、有利于乡村集体和村民个体发展的、易于被村民接受和遵守的道德规范，规范村民行为。要重视价值观引导，结合“敬老爱亲”“最美家庭”“道德模范”等评选活动，强化社会公德、家庭美德等价值观对村民的引导作用，引领文明道德风尚，夯实乡村德治基础。

强化法治保障。法治是乡村治理的保障，有助于在出现扰乱乡村正常秩序和损害村民民主利益与权利的行为时，保障自治和德治顺利进行。精准扶贫过程中，对农民权益、金融扶贫等方面的立法不断完善，但是乡村中法律建设依然相对滞后，存在着法律法规不健全、村民法治意识较为淡薄、治安综合治理能力不足等问题。因此，要把法治体系和法治水平结合起来，不断完善涉农法律和乡村法治体系，建立健全乡村各项法律法规，健全乡村矛盾化解和平安建设机制，继续推行“治安户长制”，加快乡村“数字法治·智慧司法”建设，提高法律服务水平和基层执法质量。要将法治实践与法制教育紧密结合起来，形成农村群众普遍认可的公序良俗。进一步加强法治宣传教育，营造人人学法、人人懂法、人人守法的良好氛围。要将法治方式和法治思维结合起来，完善依法治理村级公共事务的流程和程序，提高基层党员干部和村民法治观念，引导村民依法表达合理诉求，通过法治的强制性和规范性来保障村民自治权利和道德规范的约束力，构建和谐稳定乡村社会，为乡村治理提供法律保障。

四、结语

乡村治理是基层治理的重要组成部分，是实施乡村振兴战略的基石，直接关系到基层治理体系的完善和基层治理能力的提高，更关系到社会主义现代化建设的顺利推进。因此，必须在提升乡村治理能力上下功夫。要充分发挥精准扶贫在乡村治理中的基础作用，认真总结精准扶贫实践的成功经验，强化乡村治理的顶层设计，拓展夯实乡村治理基础的渠道，不断创新治理模式，健全治理体系，进而从根本上解决乡村治理中面临的治理理念、治理方式、治理动力、治理体系等方面的问题，整体提升乡村治理现代化水平，推进乡村全面振兴。

注 释：

①“四抓两整治”包括抓基层党组织带头人队伍、抓基层党组织阵地建设、抓基层组织党内政治生活、抓基础保障工作、大力整治软弱涣散村党组织、大力整治“村霸”和党员信教问题。

②“一约四会”是指村规民约、红白理事会、道德评议会、村民议事会、禁毒禁赌会。