宜昌市农业综合执法改革现状及对策

田雪峰 郑金武 黄小平 蔡 琼 杜 芹

（湖北省宜昌市农业农村局 宜昌 443000）

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及《深化党和国家机构改革方案》，把深化综合行政执法改革作为一项专门任务进行部署推进，并提出明确要求。农业综合执法改革是本次改革的五个执法体系之一，为全面了解全市改革成效，近期通过问卷、座谈等方式对全市农业综合执法改革现状进行了调研。

1 农业综合执法改革成效初显

宜昌市认真贯彻落实中共中央、国务院《关于深化农业行政综合执法改革的指导意见》，各地结合实际于2019年底前先后印发了《改革实施方案》，是全省率先实现市、县全部按照时间要求出台方案的市州；截止2020 年5 月底，除个别县大队负责人暂未考核任命到位外，10支综合执法机构的编制、人员基本划转完成。此次深化改革，基本实现全市农业综合执法统一名称、统一职能、权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的目标，正逐步焕发改革活力，农业综合执法人员奋战在农资打假、农产品质量安全监管、非洲猪瘟防控、长江禁捕执法一线。

1.1 探索改革模式，集中行使行政权

中央综合执法改革的目标就是将一个部门行政处罚以及与之相关的行政检查、行政强制整合到一支队伍集中行使。宜昌各地在推进改革中既落实中央改革精神，又结合各地实际进行探索，形成了4种改革模式。

1.1.1 市本级严格行政处罚与日常监管分开

支队组建于2011年8月，明确副县级全额拨款事业单位，2014 年、2016 年2 次改革调整了机构编制和职能。2019年7月印发《宜昌市级农业综合行政执法改革方案》，重新组建的市农业综合执法支队执法职能由以前6 个领域增加到20个领域，依法统一行使畜牧兽医、种子、农药、肥料、饲料、农产品质量安全等方面的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能，按照农业农村部6 月公布的农业综合执法指导目录，支队应承担的行政处罚事项158 项（畜牧兽医73 项）、行政强制14 项（畜牧兽医4项）。种子、农药、肥料、能源、农业环保、农安、植物检疫等日常监管职能保留在局属相关行业站所、中心。因长江宜昌段长232 km，又是省级中华鲟保护区，渔业执法任务艰巨，按照中央“有大江大河目前已经设置了渔政执法机构的可以保留”精神，市级保留了市渔政监察支队。

1.1.2 县市基本实行行政处罚与日常监管合一

8个县市整合了种植业、畜牧兽医、渔政等20个领域行政执法职能，多数县市原来的畜牧、渔政、农机执法队伍整体划归综合执法大队，实行行政处罚权与日常监管合二为一，未保留农安局、种子局、饲料办、农药站、土肥站等牌子；宜都市、枝江市综合执法和事业单位改革同步统筹推进到位。

1.1.3 政府组建行政执法局统一行使处罚权

夷陵区是全省2 个综合行政执法试点之一，步子迈得大，成立了区政府直管正科级综合行政执法局，将分散在政府各部门除公安以外的行政处罚权全部整合到行政执法局集中行使，内设4个大队、下辖13 个乡镇分局，安全生产和民生保障大队具体负责农业综合执法行政处罚工作；农业农村局内部的原农业综合执法监督局，畜牧兽医执法监督局拟合并，更名农产品质量安全服务中心，负责农业农村领域行业日常监管。

1.1.4 整合畜牧兽医执法改革方案并独立运行

由于体制原因，畜牧兽医行业比较特殊，执法改革不彻底，留有“尾巴”。市本级及7个县市都是《实施方案》上整合，实际独立运行。枝江市畜牧兽医执法改革与中央改革精神一致，将动物检疫行政许可事项划转到畜牧兽医中心，原动物卫生监督局承担的畜牧兽医行政处罚权划转到综合执法大队、并转隶部分人员到大队。宜都、远安、兴山、秭归、长阳、五峰6个县市的畜牧兽医中心都归农业农村局管理，实施方案也是在大队中内设畜牧兽医中队，有的县市取消原畜牧兽医执法机构的法人单位，只保留综合执法大队一个法人单位，该机构的编制、经费都在大队，但业务工作一般独立运行、直接对农业农村局负责；有的县市保留了畜牧兽医中队（动检站）二级法人，编制、经费、业务独立。市级、当阳市因为畜牧兽医中心为政府直属事业单位，改革方案把畜牧兽医内设为支（大）队的大（中）队，保留独立法人单位，实行畜牧兽医中心与支（大）队双重管理，以畜牧兽医中心管理为主。

1.2 整合执法机构职能，解决部门多头执法

目前，宜昌各地综合执法改革已取得重大进展，基本实现了农业农村部门一支执法队伍，除市本级实行综合执法为主、专业机构为辅，维持综合执法+渔政专业执法两支执法机构的格局外，8 个县市区均由一支执法队伍统一行使畜牧兽医、农产品质量安全、种子、农药、肥料、渔政等20 多个领域的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能，按照《农业综合行政执法事项指导目录（2020 年版）》，县级农业综合执法机构目前要统一行使农业农村领域现行有效法律、行政法规设定的行政处罚和行政强制事项，以及部门规章设定的警告、罚款等行政处罚共251 项；农业综合执法由过去种植业小综合拓展为农业农村部门的大综合，一改过去多个县市综合执法与专业站所执法并行格局，基本解决部门内分散执法、多头重复执法问题。按照中央关于设区的市在此次改革中市区只设一个执法层级的要求，支队按照区域内设3 个城区大队，直接承担西陵、伍家岗、猇亭、点军4个区和宜昌高新区农业综合执法工作，各区未设农业执法机构，区农业农村主管部门负责辖区日常监管和行政许可。为加强城区执法，市农业农村局印发《市农业综合执法人员下沉执法建立市区联合监管执法机制的通知》，进一步明确市区职责，强化支队执法人员下沉一线执法考核，建立市区联合监管执法机制，减少多头执法问题，提高监管执法效率。

1.3 整合队伍和装备，增强执法保障力

改革后队伍和装备建设呈现以下5个特点。

1.3.1 多数机构升格

市县10个综合执法机构（含夷陵区执法局内设民生大队，下同）都为公益一类事业单位，市支队为副县级、县市大队为副科级（枝江、远安、秭归、长阳、五峰5个县市区大队本次改革升格副科级，夷陵区执法局民生大队明确副科级）。

1.3.2 党政班子健全

市县10 个综合执法机构除枝江市、五峰县外，均实现双正职配备，增设了专职政委（教导员），支部书记负责党建、队伍建设和思想政治工作；枝江市虽不是双正配备，也设置专职副书记。各执法机构班子职数增加，一般增加1～2名，如市支队行政班子由3名（一正两副）增加到5名（两正三副），支队长不再兼任政委、增设1名政委职数，已配备到位；长阳县、兴山县高度重视农业综合执法，实行局党组成员、副局长（总农艺师）兼任大队长。

1.3.3 编制人数增加

改革前，全市农业执法人员编制205人；改革后，全市共核定农业综合执法编制481人，编制增加135%。目前在编在岗321 人、空编或借用160人。

1.3.4 内设机构健全

支队内设机构由改革前“三个科”调整为“一室三科三个大队”共7个副科级内设机构、挂靠1个正科级畜牧兽医大队，管理层级和职能划分更加科学。各县市区大队也按照优化、效率原则设置了内设股室、中队，内设机构增加，执法中队一般按照行业、区域两种方式设定，各有利弊。

1.3.5 装备建设提档升级

改革实现执法装备整合和快速添置，全市现有农业执法车辆20 台、执法橡皮艇9 艘、执法记录仪110台，其他主要执法装备300多台套；2020年尽管各级各部门经费调减30%左右，但执法经费得到保障，全市执法经费预算280多万元，专项扶持资金121万元。农业行政执法装备设施建设提档升级，从硬件设施上解决过去保障不力的问题。

1.4 苦练内功树形象，执法打假有成效

各地在综合执法改革中，着力改变以往分散执法、突击整治的执法方式，大力推行规范化管理、互联网+执法，建立健全各项执法制度，规范案件审核、合议、公开、行政处罚自由裁量权等，强化执法人员培训和制度建设，提高执法人员的素质，严格实施“罚缴分离”和“收支两条线”制度，不断加大农业行政执法力度，执法行为更加公开、公平、公正，农业执法地位和形象明显提高。

1.4.1 修改完善农业执法制度

国务院大力推行的行政执法公示、全过程记录、法制审核三项制度，支队已先行试行3 年。2020年修订了《案件内部合议制度》，明确监督管理科为支队内部法制审核机构，对所有案件进行初审和办案过程监督、指导；还修改了“双随机、一公开”监管工作实施细则、投诉举报管理制度；制定完善《案件内部审核制度》《案件线索管理制度》《执法全过程痕迹管理清单》等12项制度，编印发放执法人员人手一本《农业综合执法手册》，指导和规范了全市农业综合执法行为。

1.4.2 全方位推进互联网+执法

多途径强化现场检查图文信息上传、网络办案、农资管家系统推广应用等，强化执法过程痕迹管理、后台大数据分析和全市联动。农业综合执法纳入2020 年全市10 项技能大比武项目之一，共4个竞赛项目，10月集中现场竞技展示，其中现场检查信息上传、网络办案、处罚文书制作就是为推进全市农业综合执法互联网+执法，提高执法能力建设的实际举措，推动全市农业执法大练兵。

1.4.3 多措并举提高执法人员素质

支队始终坚持“全员执法、专业办案”理念，针对改革后新手多的实际，除了鼓励师傅带徒弟的传统教学方式外，还组织执法人员集中网上专题学习。支队“政策法律讲堂”已举办多期，《农业执法风险防控》《投入品抽样务实》《执法检查软件应用和网络文书制作》《农产品监督抽样方法》等实现全员听讲。全市执法工作群不定期组织的政策法规、案例分析、执法技巧等线上学习已成常态。法律顾问制度在全市农业农村部门得到落实，农业部门聘请的法律顾问优先满足综合执法的法务。如秭归县农业农村局聘请了2名法律顾问，实行法律顾问每周安排1 人到大队坐班半天，近距离做好法律服务，每月对执法人员辅导培训一次。

1.4.4 疫情期间农资供应保质保量

面对新冠肺炎疫情与春耕备耕期叠加的实际，全市农业综合执法机构闻令而动、积极作为、敢于担当，在服务农资企业复工复产和农资主渠道配送工作中，向全市管理和服务对象以及农民朋友交出了满意答卷，被市委市政府授予“宜昌市抗击新冠肺炎疫情先进集体”。首先，积极争取复工政策支持，及时收集农资企业诉求，解决农资复工企业车辆通行证和人员出入证审批，逐一把证件送至复工人员，分门别类指导，帮助农资生产和经营企业复工复产；其次，分级有序开展农资“点对点”配送服务。全市分批确定的633家三级农资配送企业累计配送农资19 万t，农资门店零售总量近20万t；第三，强化疫情期间农资产品的线上审查备案。1-3 月，支队安排专人线上受理审核城区10 家农药保供批发企业205 个产品、7家种子保供批发企业71个品种、5家肥料保供批发企业46个产品备案，确保问题农资不进村、不入户、不下田。

1.4.5 农资打假和农安行动卓有成效

在2020年疫情防控的特殊时期，新组建的全市农业综合执法机构接受一次“大考”。一手抓农资保供服务，一手抓农资打假“春雷”行动，还有序地开展农安“利剑”行动、非洲猪瘟防控和禁渔退捕等专项行动，农业综合执法有声势、有成效，对涉农违法行为形成强有力震慑。上半年共出动执法人员2065 人次，检查市场主体2500 多个次，立案145 件，结案98 件，罚没收入近100 万元；移送司法机关12起、19人。全市受理反馈涉农投诉举报98 件，办结、回复98 件，为农民挽回直接经济损失160 多万元。对2019 年末全市集中打击肥料“忽悠团”的线索进行深挖，2020年经过农业、公安联合跨省行动，又为农民挽回直接经济损失52万元，外省2名犯罪嫌疑人主动到秭归公安机关投案自首，目前正在走司法程序。

2 农业综合执法改革存在的问题

目前，全市农业综合执法改革基本完成，但与中央和省委深化综合执法改革的目标要求、农业农村经济发展形势以及社会和农民朋友的期望相比，农业综合执法改革还有一定的差距。主要表现在以下几个方面。

2.1 思想观念不适应

农业农村系统部分领导干部和管理人员依法治农意识不强，存在重审批轻监管、重管理轻治理、重整治轻规范、重政策轻法律等现象；部分农业执法人员正义思维、规则思维、权责思维、程序思维、底线思维缺失，消极怠政、不敢执法、不擅执法、选择性执法时有发生。

2.2 工作机制不适应

“互联网+执法”及“双随机一公开”是中央、国务院综合执法改革和“放管服”改革强化事中、事后监管的明确要求，面对新的执法监管机制创新，部分执法人员不适应。

2.2.1 “双随机一公开”系统不能有效应用

“一单两库”更新完善不及时，三级清单不统一，部门内各系统间数据联通与共享不够。

2.2.2 “互联网+执法”全面推行任务艰巨

支队在“互联网+执法”方面起步早、力度大。经过3年探索，已建成涵盖两大管理平台、三大功能板块和四个应用软件的综合信息中心，尽管支队为全市执法人员免费安装使用，但还是有部分执法人员不愿用、不会用。

2.2.3 网上农资销售物流监管难度较大

农资从业人员素质参差不齐，40%不会网上操作“农资管家”电脑终端，农资追溯体系未能全覆盖。随着电商和物流业发展，农资网上销售点多面广，没有专业监管机构、监管手段落后、监管难度较大。

2.2.4 投诉举报纠纷处理机制有待规范

由于投诉方式多、投诉成本低，涉农投诉举报纠纷成倍增加，执法机构不分白天黑夜疲于应付，如秭归反映某人一月内举报违规捕鱼20 多次。乡镇一级大多没有监管执法机构，只能由市县执法机构受理，到达现场解决问题时间滞后。新增的经管、能源、宅基地执法领域，没有专业人才，执法和纠纷调处技术支撑不够。

2.2.5 共享机制缺乏导致信息重复报送

上面千条线，下面一根针。县级机构对应省市机构多，报送路径纵横交错，信息报送工作量大；上下级部门之间、各横向单位之间甚至同一单位各内设机构之间，由于缺乏信息共享机制，同一内容要基层多头重复报送。如县级执法机构除向市综合执法支队、渔政监察支队、畜牧兽医大队报送相关信息外，市种子站、农药站、耕肥站等专业站所也要求上报类似信息及材料。

2.3 农安监管机制不完善

2.3.1 农产品准出和准入未无缝衔接

农产品生产、运输、储藏等环节由农业农村部门监管，超市、菜市场等经营环节由市场监督部门监管，一个链条上的两段分属两个部门管理，农产品准出与市场准入未无缝衔接。食用农产品合格证制度若没有市场准入硬性要求，推广应用就不能落地。

2.3.2 基层专业执法队伍力量薄弱

目前，涉农专业检测和农业执法队伍年龄、知识结构分布不合理，部分乡镇技术人才面临“断层”，基层农安监管力量薄弱。

2.3.3 农产品检测结果滞后难溯源

由于种种原因，导致样品检测周期过长，问题农产品难溯源查处。

2.4 综合执法机构仍然承担行政许可事项

按照《指导意见》要求，新的农业综合执法队伍组建后，专司农业行政执法职责。市支队仍承担本由行业部门、专业站所承担的行政许可职责；除枝江外，动物检疫许可与畜牧兽医行政处罚没分开，枝江、当阳、远安等县市区执法机构还承担了农机办牌办证许可业务，兴山县很多许可事项还是由执法人员经办，既当运动员、又当裁判员问题没有根本解决。

2.5 畜牧兽医执法管理体制不顺

我市在畜牧领域执法改革中，市支队形式上将除渔政以外的执法职能整合，内设畜牧大队，实行支队与市畜牧兽医中心双重管理，因大队人事、劳资、业务仍由市畜牧中心管理，与省厅及事业发展中心对接不畅，运行效率降低，畜禽产品质量监管责任主体不明确，导致监管缺位。县级层面除当阳市外，虽然都将畜牧执法归口农业综合执法机构，但大部分将动物监督机构划转大队，忽视了动物检疫特殊性，个别县市出现无机构、无人员、无能力开展动物检疫的情况。

2.6 执法能力建设亟待加强

2.6.1 改革周期长，队伍建设滞后

全市农业综合执法改革尚未完全理顺、事业单位改革又将开始，部分执法机构人员划转还没到位，又因为事业单位改革招考和筛选工作冻结，执法人员不能及时补充，借调出去的执法人员不能回位到岗，执法力量严重不足，监管领域无法覆盖。

2.6.2 执法人员专业、年龄结构不合理

整合后的执法队伍多数是半路“出家”，没有执法经验和法律专业知识，新增执法领域专业人才匮乏，人员结构普遍老龄化。

2.6.3 执法人员身份不明确、待遇差

综合执法队伍人员身份不确定，既无法晋升专业技术职称，也不能参公实行职级并行，行政执法类公务员顶层制度设计遥遥无期，有毒有害津贴很多地方没有落实，市级虽批又停了，导致专业人才进不来，进来的人才留不住，在岗人员工作积极性也打折扣。

2.6.4 执法缺项目、少经费，条件差、手段弱

交通工具、快速检测仪器、通讯器材、摄录设备等调查取证装备缺乏，能力手段远不能适应现代农业综合执法的需要，严重制约对违法行为的有效防范和打击处理。

3 完善农业综合执法改革的对策及建议

为适应新形势、新任务要求，各地要抓住机遇，加快建立并健全农业综合执法体系，创新农业综合执法机制，强化农业综合执法保障，提升农业综合执法能力，建设一支全面履职、敢打硬仗的农业综合执法队伍，为农业农村经济高质量发展保驾护航。

3.1 顺应形势，运用法治思维依法治农

法律是治国重器，法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。应用法治思维和法治方式依法治农，是实现乡村振兴和如期建设小康社会必须遵循的原则。我国现行有效农业法律24部、农业法规70多部、农业规章400多部，法律的生命力在于执行，农业综合执法机构是贯彻执行涉农法律法规的主力军。要树立涉农法律的权威，提升法治思维和法治方式及依法治农水平，坚持执法为民理念，当好“农业卫士”，以全面履行法定职责为核心，规范农业生产经营秩序，保障农产品质量安全，为质量兴农、品牌强农、农业绿色高质量发展，营造公平正义的法治环境。

3.2 深化改革，完善农业综合执法体系

深化农业综合执法改革，“综合”就是归并职能、整合队伍，“深化”就是伤筋动骨、向更深层次改革，建立完善的体制机制。

3.2.1 实现部门内监管平台横向共享与纵向贯通

采取有效措施逐步解决部门内监管服务平台各成体系的现状，逐步实现监管平台横向共享与纵向贯通，监管数据互认互用。

3.2.2 健全农资和农产品生产经营信用体系

建立全市监管对象信用档案，有效对接省市数据中心信用信息库，及时更新动态信用记录，为社会提供便捷的信息查询服务，全面推行农药销售处方制和农资追溯体系。

3.2.3 健全投诉举报处理机制

市县农业农村主管部门应尽快制定处理涉农违法行为投诉举报受理及农业生产事故鉴定的规范性文件和工作流程图，建立全市农业生产事故鉴定专家库，实行“一个机构受理、一条渠道分办、一个团队鉴定、一个口子回复”，探索乡镇农安监管人员协调配合机制，及时化解涉农矛盾纠纷，查处涉农违法行为。

3.2.4 解决多头重复报送信息问题

切实转变工作作风，建立市级各机构、单位各科室信息共享机制，建立相对综合的信息报送渠道，减少统计报表范围、频次，减轻基层负担。

3.3 综合施策，强化农产品质量安全监管

保障农产品质量安全，强化企业主体责任、推进综合监管和社会共治、发挥检验检测技术支撑作用。

3.3.1 强化农产品生产经营企业主体责任

农业农村部要求2020年在蔬菜、水果、畜禽、禽蛋、水产品共计五大类产品上推广应用合格证制度。各地要抓住契机，抓紧建立健全本辖区种养殖生产主体名录数据库，确保试行范围规定的主体全覆盖；引导并督促规模以上农产品生产企业、合作社、家庭农场先行试行，带动小农户参与。

3.3.2 加大食用农产品合格证与市场准入衔接

与市场监管部门联合出台规范管理文件，做好食用农产品合格证与市场准入制度衔接，把查验食用农产品合格证、追溯码、“二品一标”等标识作为食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业前的必要条件。对未能开展合格证管理的生产经营主体加大抽检力度，防范不合格农产品流入市场。

3.3.3 加强基层农产品质量安全监管力量

设置乡镇农产品质量安全监管机构，进一步理顺体制、明确职能、充实力量，健全村协管员队伍，承担日常巡查、投诉举报受理、快速检验检测、协助调查取证等工作。

3.3.4 提升检验检测人员能力水平

认真落实农业农村部《关于稳定和加强基层农产品质量安全检验检测体系的通知》，积极构建“上下贯通、职能明确、运行高效、参数齐全、支撑有力”检验检测体系，结合监管执法和特色产业发展需要，不断拓展职能任务，切实提升检测时效和检测人员能力水平。

3.4 结合实际，理顺畜牧兽医执法管理体制

3.4.1 明确市畜牧兽医执法主体

目前，我市畜牧兽医中心执法权限划归农业农村局，采取农业农村局形式审查、畜牧兽医中心实质审查模式，因两个单位均归市政府管理，沟通协调周折多、效率低。建议市委市政府明确畜牧兽医中心自行行使畜牧兽医行业行政许可执法职能，或将畜牧兽医中心划归农业农村局代管，真正落实“谁委托、谁负责、谁指导”原则。挂靠支队的畜牧兽医大队（动物卫生监督所）一分为二：单独设立市动物卫生监督所，由市畜牧兽医中心管理，负责动物检疫许可监管工作；划转10～12 名编制在支队重新成立畜牧兽医大队，负责畜牧兽医行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查工作。

3.4.2 优选动物检疫与畜牧兽医执法分合模式

动物检疫是以技术支撑为手段的行政许可，按照《指导意见》是不能与综合执法整合的，基于畜牧兽医行业监督、执法、检疫工作内在联系紧密，目前人员捆绑使用较普遍。建议探索动物检疫与畜牧兽医执法分设、整合两种模式，通过实践运行，优选一种模式再进行后续改革。

3.5 强化保障，加快农业综合执法队伍建设

3.5.1 尽快配优配齐编制内执法人员

各地改革方案要真正落实到位，不能“龙头蛇尾”，尽早解冻人员进出限制，将空编通过划转、筛选、招考等方式补充到位，借调人员尽量回岗。

3.5.2 从快加强转隶招录人员业务培训

分期分批组织执法人员法律知识和实践技能系统培训，组织开展综合执法技能大比武、岗位大练兵、执法专家评选推荐、案卷评查评析等，不断提高执法人员履职能力。

3.5.3 建立执法经费财政保障机制

建议财政设立农业综合执法装备科目，统一农业综合执法主要装备配备，解决农业综合执法服装经费。

3.5.4 落实农业执法人员政策待遇

尽快明确机构性质和人员身份，出台职称评定或职级晋升政策；落实一线执法人员农业执法津贴、夜间执勤补贴、有毒有害津贴和人身伤害保险政策、经费，让优秀专业人才“进得来、留得住”，稳定基层农业综合执法队伍。