优化机构职能配置视角下的基层治理

◎陈颖 等

一、优化机构职能配置的逻辑起点：基层管理体制改革

基层是党和政府联系人民群众的纽带、服务人民群众的平台。基层治理水平直接关系人民群众的生产和生活，决定着党的执政根基和国家治理水平。基层治理离不开基层政权建设，而基层政权是国家治理体系的基础。其组织架构和运行机制犹如“骨骼”与“血肉”。组织功能的实现离不开完善的机制，机制的高效运行离不开合理的体制。两者相互兼容耦合，基层政权建设才能最大限度形成握指成拳的合力。

从机构编制管理角度看，基层政权的组织架构和运行机制无外乎“职能—机构—人员”。在这一框架下，基层组织的机构改革或以人员为逻辑起点，以人员数量减少为目标；或以机构为逻辑起点，以裁撤机构、进而缩减人员为目标；或以职能为逻辑起点，以转变政府职能、划分政府与市场边界为目标。改革开放来，基层的机构改革均取得重要成效，解放和发展了社会生产力，推动了基层治理的自我完善和发展，增强了生机和活力。

随着我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济社会发展客观上需要基层机构职能相应进行不断调整。面临新形势新任务，党的十九届三中全会首次提出了优化协同高效的机构职能配置的重要原则。这是新时代构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系的内在要求，为基层机构职能配置指明了方向和路径。简而言之，优化就是科学合理、权责一致，协同就是有统有分、有主有次，高效就是履职到位、流程顺畅。具体来讲，优化主要是指优化机构和职责，坚持一类事项原则上由一个部门统筹, 一件事情原则上由一个部门负责, 避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，实现机构设置更加科学、职能更加优化。协同主要是指加强相关机构配合联动。机构设置和职能配置再完善，关键要看能否有效运转起来。高效主要是指转变职能，提高各类组织机构运行的效率效能。这一原则是对长期以来党和国家机构职能建设经验教训的深刻总结，也是对以往精简统一效能原则的继承与发展。在这一原则逻辑下，机构设置和职能调整不再局限于“看山是山，看水是水”的单纯的机构调减压缩，而是突出职能转变，既注重优化机构，实施大部门制改革，统筹设置各类机构，更注重优化职能，科学配置党和政府部门及内设机构的权力，明确责任，确保各级各类机构的密切配合、联动协调，统分结合、主次分明。这也表明，在基层治理中，如果想提高基层管理水平，就得跳出简单的就机构论机构、就编制论编制的思维定势，需要从基层管理体制创新中要思路、闯路子。

基于以上逻辑分析，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》提出 ，“基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高”[1]；要求“借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点经验，适应街道、乡镇工作特点和便民服务需要，构建简约高效的基层管理体制”[2]。由此，党中央又出台《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，对基层管理体制改革进行详细规划，围绕整合基层审批、服务、执法力量，从五个方面提出了改革举措，明确了政策要求，即综合设置基层审批服务机构、积极推进基层综合行政执法改革、整合基层网格管理和指挥平台、大力推动资源服务管理下沉、优化上级机关对基层的领导方式。[3]概括而言，就是推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，推动基层由“有责无权”向“权责一致”转变。这就为新时期做好基层管理体制改革指明了方向。

二、优化机构职能配置的实践探索：以A镇和B镇为例

《中华人民共和国行政区划简册（2018）》显示，截至2017年底，乡级行政区划39888个。其中，21116个镇，10529个乡，8241个街道，2个区公所。据有关统计，乡镇层面共有行政编制约120多万名，平均每个乡镇约32名；事业编制约160多万，平均每个乡镇约39名。在机构设置上，一般内设3—5个综合办公室，如党政办、经济发展办、社会事务办、综治办、安全生产监管办等；另设3—5个事业中心（站所），如农业综合发展中心、社会保障服务中心、社区建设服务中心、文化广电体育服务中心等。此外，乡镇还有一些县直部门派驻的机构，如派出所、司法所、税务所、财政所、国土所、工商所（市场监管所）、食药监所、交管站、林业站、水利站、文化广播站等。

为进一步了解掌握基层治理的相关问题，笔者选取了S省与总体指标数值离差较少的AB两个乡镇作为样本，对经济社会发展、管理体制、机构编制配置、干部人员管理等情况进行了解，梳理管理体制改革的成功经验，分析当前乡镇面临的形势任务，找出了困扰乡镇发展的主要问题。近两年，A镇和B镇按照改革部署，以简政放权为主要方式、以加强基层社会管理和公共服务为重点，不断完善基层政府功能，优化组织架构，创新人员管理，改革取得明显成效。主要体现在以下几个方面。

（一）突出科学合理、权责一致，机构设置得到了统筹和优化

一是机构设置体现全面加强党的领导，按照简约高效便民的原则调整优化组织结构。乡镇党委作为权力中心、决策中心、指挥中心和控制中心，按照职能归口要求设置党政综合办事机构。其中，A镇将原“五办一所”调整为“一办四中心”，B镇将“三办一所”调整为“五办一所”（如表1所示）。整合基层的审批、服务、执法等方面力量，实施“一支队伍管执法”。二是探索破解派驻机构日常管理“两头不靠”的问题。县里将部门派驻A镇的事业站所等机构统一交由镇管理，全面实行“条块结合、以块为主”的管理体制。同时，在编制配置上给予倾斜，A镇、B镇编制数均为59名，其中，A镇行政编制36名、B镇行政编制33名，A镇事业编制23名、B镇事业编制26名。此外，两镇通过政府购买服务，面向社会公开招聘工作人员，从事相关领域或辅助性工作，形成了以机构编制资源保障重要改革、重点发展区域的良好工作导向。

（二）突出有统有分、有主有次，职能配置得到了明确和强化

为破解基层政府责任大、权力小、功能弱的突出矛盾，对乡镇政府职能进行重新界定和明确，厘清县直部门与乡镇、乡镇与乡镇所属事业单位各自的工作职责。突出经济发展、社会管理、公共服务“三大职能”，通过委托、交办及设立派驻机构等方式，将与人民群众生产生活密切相关、基层管理迫切需要且乡镇能够有效承接的县级权限下放乡镇，将与之相匹配的财权倾斜到乡镇。通过强权赋能，乡镇把促发展的着手点放在更加注重服务和营造发展环境上来，建立了便民服务大厅，实行“一站式服务”等服务措施，进一步推动了乡镇职能由“管理”向“服务”的转变。

（三）突出履职到位、流程通畅，运行机制更加顺畅和高效

一是积极探索推进“互联网+政务服务”工作，搭建了贯通市、县、镇、村四级的“政务超市”，将承接的行政许可和政务服务事项向便民服务中心集中，并向村（社区）便民服务站延伸，打通了服务群众的“最后一公里”。二是创新网格管理机制，建立“社区党总支—小区党支部—楼栋党小组”的基层党组织体系，并按管理网格民主推选社区经理，负责住户信息和社情民意收集、环境秩序和设施维护、社区安全管理等工作，搭建起群众与政府顺畅沟通的桥梁。

总体上看，A镇、B镇管理体制改革取得了积极成效，积累了丰富经验。但是，还存在一些发展中的问题。一是政府治理的重心还需要进一步下移，许多基层服务和管理必需的职权和资源力量还没有完全交给基层。二是各种“条线”垂管的机构相对较多，削弱了基层党委统筹管理基层事务的能力，造成权责不对等、“条散块弱”等现象和问题。三是基层机构设置和工作方式还不完全适应基层实际和人民群众需求等等，都需要进一步深化改革，提升基层治理能力。

表1

三、优化机构职能配置的路径分析

根据党中央关于“基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高”、“构建简约高效的基层管理体制”等的部署要求，笔者尝试从机构职能配置优化角度，就如何推动资源服务管理下沉、治理重心下移，使基层有人有权有物等提出以下建议。

（一）以党建为引领，优化机构设置

党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。这就需要以党建为引领优化乡镇机构设置。一是坚持和加强党的全面领导，综合设置乡镇党政机构。强化乡镇党委领导核心作用，提高党组织统筹协调功能，健全党建工作机构，强化对党员干部的监督管理，配强党务工作力量，加强街道社区、农村等领域基层党组织建设。二是统筹设置综合机构，推动机构设置下沉。乡镇工作的对象主要是村社组织和群众，决定了乡镇工作具有事务杂、具体化、季节性等特点，因此乡镇机构设置不能照搬上级机关的设置模式。中央也明确基层机构设置既可以“一对多”，也可以“多对一”。在实践中，笔者认为主要处理好两个关系：一方面乡镇内设机构，要做实做强“一根针”，尽可能整合力量、资源、相关职能，推进机构设置扁平化，不搞叠床架屋，减少内部管理层级，集中优化机构编制资源配置。另一方面对于乡镇派驻机构，统筹优化“千条线”，除农业、水利、自然资源、市场监管等法律法规明确要求可在乡镇实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇的机构，原则上应下放乡镇实行属地管理。继续实行派驻体制的，纳入到乡镇统一指挥协调的工作机制。推动“多头化、碎片化”基层治理体系向“简约化、整体化”基层治理体系转变。三是创新基层人员编制管理，推动编制资源下沉。允许乡镇统筹使用编制资源，打破行政编制、事业编制与干部使用中的人员身份界限，赋予乡镇更加灵活的用人自主权，实行工作统筹安排、中层干部拉通使用，大力激发干部敢干事勇创业的精神。大力推进岗编适度分离机制，充分利用县级以上机关事业单位编制和人才资源优势，通过“县招乡用”“县管乡用”等方式，促进干部、人才下沉。

（二）以理顺县乡职责为重点，推进职能转变

习近平总书记深刻指出： “治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。从机构编制管理角度，就是要健全完善乡镇职能、理顺县乡职责关系，更好为乡镇发展“松绑”助力。一是着眼职能职责，建立乡镇职责准入制度。科学界定乡镇职责，及时清理上级与乡镇签订的各类“责任状”“一票否决”和考核评比事项，全面取消县级职能部门擅自转移给乡镇的任务责任。规范“属地管理”，严禁县级职能部门借口“属地管理”原则，以签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等形式，将责任转嫁给乡镇承担。如有新增事项确需乡镇承担的，需上级审核报批并充分听取乡镇意见，切实做到事权与人权、财权同步下放，确保权责对等，破除“成长烦恼”。二是着眼权责一致，完善乡镇政府功能。根据乡镇经济社会发展阶段、特点和资源禀赋，确定不同类型乡镇的经济发展职能，将乡镇经济工作重心转移到以乡村振兴为核心，营造良好振兴环境，促进农民持续增收上来，推动乡镇职能由“管理型”向“公共服务型”转变。按照依法下放、宜放则放原则，乡镇“点菜”、部门“端菜”，将点多面广、基层管理迫切需要且乡镇能够有效承接的县级经济社会管理权限全部下放，重点扩大乡镇在公共服务、基层治理、民生保障等方面的权限。投放到乡镇和街道的公共服务资源，以村（社区）党组织为主渠道落实，加强下放到乡镇和街道事权的人才、技术、资金、网络端口等方面的保障，做到权随事转、人随事转、钱随事转，保证基层事情基层办、基层权力给基层。

（三）以人民为中心，提高治理能力和服务水平

提供基层治理能力和服务水平必须以人民为中心，以人民满意为标准。一是统一综合设置便民服务机构。整合乡镇行政审批和公共服务职责，进一步完善党政综合（便民）服务机构和服务平台建设，加强村（社区）综合服务站点建设，推进村级便民服务点和网上服务站点全覆盖，积极探索实行“一枚印章管审批（服务）”，实现老百姓“只进一个门”“最多跑一次”。二是探索设置乡镇综合执法机构。在具备条件的乡镇，整合基层站所、分局执法力量和资源，统一设置乡镇综合执法机构，依法赋予乡镇政府执法权限，并明确由乡镇综合执法机构统一行使，实行“一支队伍管执法”。三是整合网格管理和指挥平台。统筹乡镇党的建设、社会保障、综合治理、应急管理、社会救助等工作，积极推动将设在乡镇的多个网格整合为一个综合网格，依托村（社区）合理划分基本网格单元，合理确定网格监管任务和事项，实行定人、定岗、定责。整合乡镇指挥信息资源，建立一体化的信息系统和综合指挥平台，强化信息共享和技术支撑，实现基层管理跨部门、跨层级协同运转。四是探索创新基层民主自治。健全“组织覆盖、自我管理、网格化服务”体系，建立健全民事民定的村（社区）议事决策机制，并通过引导社会组织参与、购买公益性服务等方式推进村（居）民自我管理、自我服务、自我监督，实现民事民议、民事民办、民事民管。

[注 释]

[1][2]本书编写组.《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》辅导读本[M]. 北京：人民出版社, 2018.

[3]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见[Z].2019.