资源型城市如何破除“资源诅咒”发展接续产业

■文/杨幸 念沛豪 邵立国 康萌越（赛迪智库）

我国一些资源型城市为破除“资源诅咒”，近年来展开了一系列发展接续产业的有益探索。赛迪智库规划研究所选取并梳理了鄂尔多斯、大庆、徐州三个城市的典型做法，提出了对资源型城市发展接续产业的五点建议：挖掘本地产业基础和优势，实现接续产业“无中生有”和“有中育新”；选择重点领域聚力突破，在发展方向和支持方式上变“撒芝麻”为“攥拳头”；加强产业链布局和建设，以延伸链条推动产业做深、做长、做精、做优；培育完善产业生态系统，厚植与接续产业发展相适应的土壤；释放体制和机制活力，把产业政策的着力点放在环境营造和市场培育上。

资源型城市由于对丰富的矿产资源过度依赖，对其它产业发展所需的资源要素形成了挤出效应，导致其他部门衰落，产业发展速度反而落后于资源贫乏地区，此现象即经济学理论中的“资源诅咒”。资源型城市发展思路容易固化，从而缺乏对未来发展的主动谋划，若不尽早探索突破路径，将陷入“资源枯竭”“荷兰病”等困境。资源型城市如何将资源优势转化成未来的经济优势，如何发展接续产业实现产业转型升级和可持续发展，值得深入研究。我国一些资源型城市经过多年探索，现已取得不少成功经验，本文梳理了鄂尔多斯、大庆、徐州三个代表性城市的典型做法，以期发挥启迪作用。

一、典型资源型城市发展接续产业的主要做法

（一）鄂尔多斯市：依托重大项目带动，推动资源产业高端化与新兴产业并行发展

一是大力发展高端煤化工等资源转化产业，变资源优势为产业优势。鄂尔多斯属于成长型资源型城市，在资源开发方面处于上升阶段，正在谋划打造中国重要的清洁能源输出基地和煤化工产业基地，力求提高资源综合利用率和精深加工度。鄂尔多斯市依托中煤、神华等煤炭企业，实现了煤制油、煤制气等新型煤化工领域的技术突破，打造出油、气、烯烃等高端煤化工产业链，打通了资源初级产品向高端产品的升级之路，初步奠定了以资源优势为基础的产业优势。二是积极发展非煤产业，稳步推进以汽车制造为主的装备制造业。鄂尔多斯聚焦产业带动性强的装备制造业，陆续引入了华泰汽车、奇瑞汽车、久和风电等一批行业领军企业入驻，带动了若干重大项目布局鄂尔多斯。华泰轿车及清洁型柴油发动机和自动变速器项目、奇瑞整车、精功重载汽车、中兴特种汽车、煤机化机等项目相继建成投产，PVC及深加工、陶瓷建材等配套产业发展迅速，以汽车制造为主的装备制造业得到稳步有序的发展。三是前瞻布局电子信息、太阳能光伏等新兴产业，优化产业结构。鄂尔多斯紧盯未来产业发展方向，着力在新产业、新模式、新业态上开疆拓土，制定富有竞争力的政策招引新兴产业企业，促成了上海数据港、中兴集团等IDC企业，浪潮、金蝶、用友等软件企业落户鄂尔多斯。京东方集团在鄂尔多斯投资建成了一条完整的LED产业链，国电晶阳等太阳能电池片和组件项目推动形成了“多晶硅/单晶硅-硅片-电池组件-系统集成”光伏产业链。

（二）大庆市：抢抓机遇前瞻布局，致力于延长“油头化尾”产业链，深挖潜力产业，谋划产业多元化发展

一是延长“油头化尾”“气头化尾”产业链条，推进立市产业高端化发展。大庆市以建成东北地区重要的乙烯和芳烃生产基地、国家级石化产业基地、世界最大的油田化学品生产基地为目标，坚持能源稳市，在打通“油头”“气头”确保产能的基础上，大力发展关联度最高、基础最好的石化产业，延伸“化尾”产业链，探索油化兴市路径，使石化产业成为最大的接续产业，逐步实现石化由燃料型向材料型、粗加工向深加工、单一产品向全产业链转变。二是持续跟踪潜力产业发展动态，精准招商抢抓大项目落地机遇。大庆市积极谋划多元化产业发展，注重密切跟踪产业动态，积极借助资源要素优势，采用并购、产权交易、股权转让、特许经营等多种方式招商引资，通过项目带动技术、人才等要素的集聚，积极借助外力移植发展，激发大庆的发展潜力。在招引沃尔沃S90生产线的案例中，大庆市通过长期跟踪关注，关键时刻以当时市财政收入的1/5支持李书福团队收购沃尔沃，成功与沃尔沃结缘，从而开辟了汽车装备新产业。三是突出整车、配套、服务协同发展，完善汽车产业链。大庆市牢牢把握沃尔沃落地机遇，借项目催生产业链。目前，与汽车相关的配套投资正在陆续进入大庆。大庆汽车零部件产业园一期已投用，世界500强企业延锋江森投资的汽车座椅项目建成投产，北京长城华冠电动车产业园落地，大庆汽车城项目已全面开工，将建成东北及内蒙古东部地区单体规模最大、业态最多、功能最完备的汽车市场。

（三）徐州市：由“黑”转“绿”自我突围，推动资源型城市迈向创新发展新高地

一是大力修复、治理生态环境，为城市和产业转型升级打基础。作为老工业基地和煤炭基地，徐州市积极应对资源枯竭城市转型，率先提出“矿地统筹”的发展理念，开展生态环境尤其是煤塌陷地的修复治理。专门成立了“江苏省老工业基地资源利用与生态修复协同创新中心”，解决相关重大问题和关键技术难题。徐州市实现从“一城煤土半城灰”到“一城青山半城湖”的转变，被评选为“中国最具幸福感城市”和“国家生态园林城市”，奠定了可持续发展的生态环境基础。二是明确煤炭产业“一体两翼”的发展思路，走绿色低碳循环发展之路。徐州市以煤炭核心产业为主体引领，以盘活存量资源和开发无形资源为两翼跟进。深挖资源精细化利用，延伸产业链，构建了以煤炭、煤电、煤化工为主体的产业格局。另一方面，徐州市借助徐矿集团人才、技术、品牌等资源优势，外派员工到富煤省区和“一带一路”沿线国家开展服务外包增加创收，初步探索出一条“后煤矿时代”可持续发展之路。三是推进传统产业改造升级、聚力高新技术产业跨越发展。徐州市将推进供给侧结构性改革作为推动老工业基地振兴转型的重要突破口和着力点，徐工等传统企业积极向智能制造转型升级，突破关键核心技术，在专业领域持续领跑。另一方面，徐州市实施《高新技术产业跨越发展行动计划》，出台装备与智能制造、新能源、集成电路与ICT、生物医药四大新兴主导产业实施方案，制定特色产业基地发展实施意见，重点打造世界级高端工程机械和太阳能光伏两大产业集聚区，推进新兴产业在徐州实现跨越发展。四是深入实施创新驱动战略，完善科技创新生态系统。针对资源型城市缺乏先进技术的短板，徐州市以“淮海经济区产业科技创新中心”为目标，围绕国家创新型城市建设，规划建设江苏淮海科技城、徐州科技创新谷、徐州市产业技术研究院、潘安湖科教创新区等“一城一谷一院一区”创新平台，建立和完善了“七大创新体系”，构建了“产业+企业+平台+人才+载体+金融+政策”的科技创新生态系统。

二、启示与建议

（一）挖掘本地产业基础和优势，实现接续产业“无中生有”和“有中育新”

资源型城市发展接续产业不能完全脱离现有产业基础“另起炉灶”，要充分考量自身的基础特点，优先考虑在本地资源价值链上出“新芽”的可行性，因地制宜，对自然资源、人力资源、产业技术等条件进行传承和放大，实现传统产业转型升级和接续产业快速培育的双赢。建议资源型城市一方面要梳理和评价自身产业基础与优势，做到摸清家底、管好家当；另一方面积极举办或参加行业高端论坛，掌握新兴产业前沿动态、重点企业投资动向，做到知己知彼，实现强强联合。

（二）选择重点领域聚力突破，在发展方向和支持方式上变“撒芝麻”为“攥拳头”

新产业发展从落地培育到初具规模，需要企业和社会持续投入土地、资金、人才等要素资源。资源型城市发展接续产业忌盲目跟风、不分主次先后平铺式发展，导致资源效用锐减、产业发展后劲不足。建议集中优势资源，精选精育，“攥拳头”支持重点产业，有序推进资源型城市成功转型。一方面，积极联合“外脑”专家通过科学分析，按照主次远近，分层次筛选出重点发展产业；另一方面，集中科技创新、专项资金、专项政策等资源，向重点产业倾斜。

（三）加强产业链布局和建设，以延伸链条推动产业做深、做长、做精、做优

产业链中各环节存在相互依赖、相互促进的关联效应，产业链越完整，整体关联效应越大，区域竞争力也越强。资源型城市初级产品占比较大，产业链较短，在发展接续产业时应避免惯性思维，要更加注重产业链式发展。建议资源型城市通过大项目落地对目标新产业进行“建链”，通过集中突破薄弱环节进行“强链”，通过对优势产业链和产品线中缺失的环节精准招商进行“补链”，通过积极发展精深加工环节和开发终端消费产品对下游环节进行“延链”，不断提升产品附加值，扩大产业的溢出效应，吸引产业链上下游企业集聚，提升区域产业竞争力。

（四）培育和完善产业生态系统，厚植与接续产业发展相适应的土壤

接续产业与资源型产业所需的土壤环境迥异，对金融、创新、人才、市场等要素有着不同的要求。资源型城市发展接续产业实际上是要构建与之相适应的产业生态系统，而要培育有利于接续产业发展的生态体系，建立完善的政策支撑体系，需着眼于以下方面：一是实施极具竞争力的人才招引政策，激活城市未来发展的不竭动力；二是打造技术创新平台，营造创新创业的社会氛围；三是引导社会资本向新兴产业转移，扭转追求快速投资回报的思维定式。

（五）释放体制和机制活力，把产业政策的着力点放在环境营造和市场培育上

体制机制障碍是制约产业发展动力等深层次问题的关键，制定产业政策必须立足政府职能、厘清政府边界，更多地从改善营商环境、培育市场的角度出发，向功能性、普惠性转变。资源型城市要不断深化“放管服”和供给侧结构性改革，下决心打破既有利益格局，营造开放、公平、健康的市场环境，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序，形成企业优胜劣汰的发展局面。