乡村振兴战略下农村群体性事件发生机理研究

缪金祥，封 梦

（1. 江苏警官学院 治安系，江苏 南京210031；2. 南京市公安局 网安支队，江苏 南京210005）

乡村振兴战略实施以来，农村面貌焕然一新，农民的幸福感、获得感不断提升，但也出现了一些新问题和新矛盾，使得发生群体性事件的风险不断上升，群体性事件在各地时有发生。农村群体性事件呈现出参与人员成分复杂、影响范围广、处理较棘手的特征，严重影响了社会秩序。

一、乡村振兴战略背景下农村群体性事件现状

（一）农村群体性事件的主要类型

1.农村环境群体性事件

环境群体性事件，是指一定范围内受到农业生产、工业排放、日常生活等环境污染，认为生活质量下降，自身合法权益受到侵害，向有关政府部门表达自身利益诉求的集群活动［1］。良好的环境是人类赖以生存的根本，“生态宜居”是大中小城市所追求的目标，也是我国乡村生态振兴的重要任务，更是新时代中国梦的重要组成部分，农民对环境的重视程度不断提升，环境维权意识也随之提高，乡村工业化发展与农村群众追求美好生态环境之间的矛盾逐渐出现。同时，城市环境整治力度的加大，许多污染型企业由城市向农村及其附近转移，比如苏北地区有些村庄附近建起了垃圾发电厂、新型铝业产业园等，导致环境污染严重，蓝蓝的天空看不到了，河水变得污浊不堪，粮食颗粒无收，农民的身体健康也受到严重威胁，“××癌症”不断出现，一些妇女患上了不孕不育症。当地居民聚集抗议，演化为一场群体性事件。有关数据显示，环境群体性事件已经在农村群体性事件中占比达到39.5%，因环境问题引发集体上访成为常见现象［2］。2016 年4 月，浙江某县政府计划建造垃圾焚烧厂的消息传出后，短短几天内所在街道及周边乡镇的几十名人员在一些不法分子的组织下迅速聚集，采取封堵道路、非法游行等方式冲击开发区管委会大楼，甚至出现打砸公共财物等暴力行为，造成现场围观群众受伤，扰乱社会正常秩序，暴力性破坏性特征凸显。2016年7月26日，国防科工局有关领导与中核集团高层到连云港调研核循环项目拟选厂址，随后相关媒体大篇幅报道此类新闻，两天内阅读人数超过10万人，网络上谣言四起，大批民众到政府抗议，随后连云港市政府发布微博决定暂停核废料选址的前期工作，聚集的群众才慢慢散去。

2.农村征地型群体性事件

农村征地型群体性事件，是指在基层政府进行征地过程中，被征地农民因感到自身利益受损或者未达到其心理预期而采取集体上访、围堵国家机关、堵塞交通要道，甚至采取更为激烈方式表达意见，实现自身意愿的群体性行为［3］。乡村振兴战略背景下，某些地方政府在决策过程中忽视农民主体地位、强征农民土地，严重损害农民土地利益，加深了政府与农民之间的矛盾，农民通过上访或集体围堵政府机关的方式来表达自己的利益诉求。据不完全统计，华东地区某市一年内发生强拆事件275起，引发的群体性事件多达60 起，占全部维权事件总数的20.09%［4］。2019 年11 月21 日，江苏徐州某区发生一起农村征地型群体性事件，以袁某和赵某为代表的人员制造政府征地手续不合法、政府侵害农民土地权益等谣言，唆使并煽动四五十名村民来到村机场安置区施工地点阻挠施工，甚至用大型拖拉机围堵大门，导致施工长时间无法正常进行，造成的损失达二十余万元。自2014 年村机场安置项目启动后，当地村民对此项目一直存有排斥心理，拒不配合政府工作，短短几年内引发集体上访等事件多达十多起，征地矛盾积累较深，加上不法分子制造谣言煽动群众，而且事件中人员之间通过网络进行联系，组织性强，村民之间关系复杂，多是亲属关系，使得后期公安机关难以收集到相关的证人证言，处理较为棘手。

3.农民工讨薪群体性事件

农民工讨薪群体性事件主要是因为农民工群体应得的薪金报酬被用人单位拖欠，为维护权益，农民工通过组织集体行动或者参加集体行动来讨要被拖欠的工资，引发群体性事件。讨薪群体性事件的主体往往文化程度不高，不懂得通过何种方式来维护权益，在遇到工资被拖欠时，往往倾向于把事态影响扩大，召集亲戚朋友同事到城区主要干道游行示威，拉横幅到政府办公场所静坐，乃至用跳楼自杀等非理性方式来吸引政府的重视和媒体舆论的关注。据公安网大平台统计，苏南某市某区公安分局2015年接报劳资纠纷类警情378起，2016年589 起，2017 年仅1 月至9 月就接报856 起，总体呈现数量多且逐年上升趋势［5］。例如，2018年2月，某县一码头拖欠工人薪酬，30 多名农民工加上其亲属，人数达到上百人，两次围堵码头，拉横幅讨要工资，并在网上曝光，造成交通运输中断，在此后的一个月时间内，同一地区的其他三个码头也接连发生农民工讨薪的群体性事件，严重扰乱了社会治安秩序。近期，受疫情影响，全国经济形势总体下行，大量企业停产停业、裁员减薪、个体经营者惨淡经营，一些人下岗失业，部分中小企业资金链断裂甚至破产倒闭，难以负担员工工资，而长期居家隔离也导致农民工家庭入不敷出，急于讨回薪资，这加剧了劳资双方矛盾。随着疫情逐渐好转，各地防疫限制措施有序放宽，工厂工地复工复产，长期积压的压抑情绪逐步释放，可能会产生一些新的矛盾纠纷，受疫情期间人员管控影响积压的讨薪类事件呈现高发态势。2020年3月6日，常州市某区某工地，农民工聚集拥堵在门口讨要未支付的工资；2020 年3月8日，丹阳市某电子厂有10多名工人来讨要年前未支付的工资，扬言要跳楼；2020 年3 月9 日，徐州市某送变电公司门口，有20 多名农民工来讨要工资，与保安发生纠纷。疫情防控常态化背景下，此类事件极易成为社会热点，情绪激动者往往采取爬高楼、拉横幅、堵路等方式来引起舆论关注，向用人单位施压，随时可能会有暴力过激行为，导致人员伤亡或演化成群体性事件。

（二）农村群体性事件的特征

1.事件多有组织性，处理较棘手

农村群体性事件本身往往具有较强的组织性，其中一些发起人往往以看似合法的名义来掩盖非法、不可告人的目的。相对于城市疏远的人际关系，农村地区人与人之间的关系显得更加紧密，人们的生产生活长期在一定地域空间范围内，依靠血缘关系、裙带关系形成的群体，个人行为较多受其影响，因此，利益诉求者借助农村的这种特殊团体关系来发动其他人员参与到群体性事件当中，他们通过建立维权QQ 群或较为隐秘的联络方法，按地区分级分层形成相对固定的团体和骨干人员，根据不同诉求来重点策划每次活动地点，聚会前采取密码短信相互联络，有针对性地组织到市、去省、进京上访，政府有关部门难以摸清行踪，处理起来比较棘手。

2.利益诉求人员众多且易受他人煽动

随着网络信息时代的来临，由手机、电脑达成的沟通网络成为新的社会网络形态，截至2018 年4月底，江苏省网民规模达到4940 万，互联网普及率为61.4%［6］，农村地区互联网普及率也逐年上升，由于网络信息技术费用低廉，传播速度快，农民对政府产生不满情绪时，往往会借助网络渠道来表达诉求，通常一个地区发生的事情会在数小时内迅速传播发酵，产生集群行为。农村群体性事件涉及范围非常广泛，无论是征地型群体性事件还是讨薪型群体性事件，其参与人员多是以农民为主，大多数为农村留守老人、妇女等社会弱势群体，他们处于社会的下层，文化程度普遍不高，且自控能力较低，极易受到他人的煽动和影响，除了本地居民以外，还往往掺杂一些社会闲散人员、地方黑恶势力等，一些地方甚至出现军转干部、宗教信徒或者具有公职身份的人员参与其中，对社会稳定破坏程度更加严重。

3.暴力性和破坏性增强

伴随城市化进程的不断推进，农村现阶段矛盾纠纷转化为关系到农民自身利益的农村宅基地纠纷、征地安置纠纷、资源开发纠纷、薪金报酬纠纷等，这些涉农问题和矛盾掺杂在一起，如果处置不慎，很容易引发危害更大的农村群体性事件，主要形式有：（1）多以聚众阻止、阻挠行为等打乱社会某种秩序的方式，如聚集群众阻断铁路、高速公路、城市主要干道，阻止拆迁、搬迁、建设项目施工，阻挠工厂正常生产经营，甚至围堵党政机关或司法机关依法办理刑事、民事案件；（2）破坏公共交通设施、生产设备，破坏国家财产、集体财产、公共或私有财产，甚至发生打砸抢烧等暴力违法犯罪行为。

4.积累性和突发性相结合

大多数农村群体性事件通常有一个积累酝酿并逐步发展的过程，农民因利益受损引发的矛盾长时间不能有效解决，使农民产生非理性的想法与行为，通过暴力行为来引起更多的人关注，迫使政府解决问题。农村群体性事件的突发性表现在对其发生的时间、地点、方式都是不可预测与准确把握的，参与者往往事前向相关部门屡次反映自己的利益受损问题，一直没有得到重视，导致矛盾激化和对政府的怨恨不断积累，量变引起质变，大规模群体性事件会在一瞬间爆发并迅速升级［7］。

二、乡村振兴战略背景下农村群体性事件发生机理分析

（一）构成农村群体性事件的主体要素

1.农民维权意识增强，但法治意识淡薄

乡村振兴战略要求充分调动农民的积极性，强化农民的主体地位，使得农村群众的权利意识不断加强。当自身权益受到侵犯时，农民往往是询问身边的人或者亲戚朋友有无类似的经历，咨询解决的办法，如有聚众上访解决的，则产生效仿心理，若是农民选择一种理性合法的维权方式，例如选派代表向政府表达诉求或写信给领导信箱，而不是采取集体抱团聚众闹事的方式来解决问题，农村群体性事件将大幅度下降。经济高速发展带来的阶层利益差距给农民群体带来了心理影响，这也是农村群体性事件持续高发的原因之一。一方面，随着城市化进程不断加快，农村与城镇差距越来越大，农民心理落差较大；另一方面，我国社会主义市场经济体制下农民的经济意识以及对物质文化生活的需求日益提高。由于大多数农民学历不高，法治意识十分淡薄，在面对自身利益受到侵犯和申诉无法得到解决的情况时，他们不知道采取何种方式何种途径来有效维护自身利益，再加上利益受损问题在合理时间内得不到圆满解决，使得权益受损群体产生不稳定情绪，遂采取激烈的甚至违法的手段向政府等一些机构施压，以求尽快解决。

2.农民利益受损

大多数农村群体性事件是要求解决核心利益受损问题，从近几年发生的农村群体性事件中不难发现，农民针对基层政府的冲突逐渐增多，基层政府进行决策时，难免急于求成，加上农村土地补偿和房屋拆迁、农民工薪金拖欠等问题增多，导致其切身利益不断受损。征地拆迁工作中，在巨大的经济利益驱动下，地方政府往往规避相关政策，征地拆迁本身就涉及各种利益集团的冲突，政府方面拥有绝对的主动权和积极性，开发商则选择趋利避害，损害大多数农民的利益，农民作为弱势群体，只能采取一些激进的手段来实现自己的利益诉求。在农村，农民原有的土地被政府征用，由于征用补偿金迟迟未发、开发商修改原定协议、征地后劳动力就业和安置等问题，最终引发农村群体性事件［8］。此外，还存在各类农村环境群体性事件，也属于农民利益受损而引发的群体性事件。

3.基层政府公职人员应对方法失当

在农村群体性事件的处理过程中，基层政府公职人员应对方法失当也是构成要件之一。群体性事件发生后，一般都由政府工作人员稳定闹事者情绪，如果处置不当，会加大事件的处理难度。基层政府公职人员在面对农村群众因为利益受损而进行的集体上访等一系列问题时，有时采取简单高压方式来“以暴制暴”，为防止事态升级，直接用防爆车、高压水枪来驱散上访群众，甚至威胁群众，以达到解决群体性事件的目的，使矛盾进一步升级。另一方面，一些基层政府领导干部在群体性事件发生后不能及时作出合理的决策，忽视农村群众的利益维护，失去解决事件的有利时机。

（二）构成农村群体性事件的客体要素

1.社会转型引发的利益分配冲突

利益关系不仅是买卖双方建立的契约性关系，还广泛存在于各种社会关系之中，而社会冲突的本质就是利益冲突。从我国群体性事件的发展过程来看，不难发现引发群体性事件的最初诱因绝大部分都是特定个人或群体的合法利益受到侵害或是自认为其合法权益受到侵害［9］。近年来农村城镇化进程中，民众切身利益屡屡被轻视甚至忽视，严重影响了党和政府的形象和公信力。基于中国特有的多元结构的土地国情制度，对于农村集体土地而言，基层政府一般是通过协商议价、征地拆迁等方式购买村民集体土地，土地征收的过程基本遵循低买高卖，低价收回甚至无偿取得土地使用权，导致被拆迁农民未能获得对等的利益回报［10］。在暴利的刺激下，一些地方政府通过设立投资公司来开展拆迁活动，试图让拆迁活动合理化，违背法律法规、规章政策进行强制拆迁，致使群体性事件不断发生。2008年10月，安徽某县大规模群体性事件就是典型，县政府以4 万元/亩的计划经济手段征地，再以52.6万元/亩的市场价卖给开发商，一进一出赚取巨大的差价，引发群体性事件。因此，政府决策中的利益再分配不合理是群体性事件爆发的现实原因之一。

2.基层政府治理能力不足

政府治理能力不足主要是指基层政府不能有效履行国家法律赋予的特定职能，有效处理各种公共活动或从事公共事务管理的能力不足，这也导致村民对政府行政不能产生足够的认同感，导致政府公信力不足。从我国目前的政治体制来看，民众对于中央政府的信任度高，而对省、市、县、乡不同层级基层政府的信任度逐级递减，使得县乡两级基层政府不能妥善解决群众反映的利益受损问题［11］。政府公信力不足是政府治理能力不足在村民内心的反馈，当一个政府不能营造公平正义的制度环境时，公民对政府决策和执政执法行为就不会产生认同。一个有着较强治理能力的政府，会获得较高的政府公信力，公民在遇到利益损害难题时就会求助政府，因为他们相信这个政府能够给他们满意的答复和解决方案，他们也就不会通过集体上访甚至暴力抵抗的方式来给政府添乱。如广东某垃圾焚烧发电厂引发的群体性事件，正是由于政府原先垃圾焚烧厂零污染的承诺并没有兑现，引起群众不满，导致群众对政府的后续行为拒绝接受，从而引发大规模的群体性事件。另一方面，政府少部分领导干部的不当行为不仅使他们自己受到道德谴责和法律制裁，还会影响到整个政府的公信力，造成政府公信力下降。

3.农民的利益诉求渠道不畅

农村群体性事件之所以持续发生，是因为群众的诉求不能通过正常渠道表达，利益往往不被重视，失地农民上访无门、控诉无回应，只能采取聚众静坐、自残等非理性的行为来吸引公众的目光，希望引起政府部门的重视。美国社会学家科赛指出：“冲突各方不愿妥协，对彼此会以越来越否定的方式进行思考，冲突会越来越具有非现实性，也越来越暴力。”如在征地拆迁过程中，基层政府负责整个征地拆迁工作，开发商则会以利益为本，农民就成了利益受损最大的那个群体，他们既不敢与政府讨价还价，又不能与开发商争夺利益，他们并没有以失地、失房的代价换来他们自己意愿得到的利益甚至是合理的要求，被征地农民将自己利益诉求向上级反映，结果往往是无人回应或者对处理结果不满意，而当他们又找不到有效的维权途径时，就会采取非常规的手段来处理，从而形成大规模的群体性事件［12］。

三、乡村振兴战略背景下农村群体性事件的防范对策分析

（一）加强农村法治建设

防范群体性事件要注重农村法治文化的培育和建设，加强农民思想道德建设。法治文化能创造良好的法治社会氛围，并有助于提高农民对法治的信仰和认识水平。一方面，要加强农村法治文化的建设，在村委会办公室开辟图书角，放置一些法律常识类的书籍供村民阅读，还可以与司法机关合作开设法律服务站，安排专业法律人员来普及法律知识或接受村民咨询，为农民提供便捷高效的法律服务；另一方面，不断创新农村普法方式，借助先进科技手段，以百姓易于接受的形式，如微博、微信、抖音等自媒体形式，提升农民法律素养。构建完善农民参政机制，让农民有政治参与感，政府在制定政策时注重提高农民的参政能力，搭建农民参政的平台，鼓励农民参与维护农村社会治安秩序，这样可以及时获取到农民的利益诉求，提高农民的责任感、安全感与幸福感。加强城乡互动，将城市优质法律资源引入农村，构建基层法律保障体系，农民在遇到问题时能够采取正确思维维护自身合法权益，以降低农村群体事件的发生率。

（二）提高政府执法人员化解矛盾的能力

实施乡村振兴战略，要坚持农民的主体地位，“三农”问题，归根到底是土地问题，因此，政府要准确定位，处处为农民着想，时时考虑农民利益，切实保障农民的固有土地权益。公安民警作为群体性事件现场处置的主力军，要注重培养解决问题和化解矛盾的能力，一方面，要通过理论学习深刻领会化解社会矛盾的重要性，加强矛盾纠纷调处工作；另一方面，政府机关应经常深入基层了解农民的利益诉求，对农民反映的问题能够解决的尽全力解决，不能解决的及时向有关部门反映，做好群体性事件的预防工作。

当前，在疫情防控常态化特殊时期，面对农民工讨薪群体性事件时，政府执法人员要做到以下几点：（1）及时控制现场，依法规范处置。民警处置时要第一时间控制现场，制止过激言行，避免事态扩大，注重执法规范化与人性化并重，在严格依法处置前提下，避免对讨薪农民工态度生硬。（2）积极沟通交流，加强宣传指导。加强与当事人之间的沟通交流，厘清核心诉求，引导农民工通过合法途径维权，同时要加强疫情防控宣传，教育群众做好自身防护，减少大规模聚集行为。（3）深入摸排隐患，多元化解矛盾。通过社区排查、信息员摸排等多渠道开展薪资债务纠纷隐患排查，发现隐患及时督促用人单位整改，联合相关部门建立农民工讨薪维权联动工作机制，畅通信息互通共享渠道，形成矛盾纠纷化解工作合力。党的十九届四中全会提出，要加快建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急治理体系。因此，公安机关应以防控疫情的成功经验为蓝本，进一步完善突发事件应急预案，加强跨部门、多警种、全要素演练，明确与政府相关部门应急状态下的协作配合机制。立法机关要通过立法和修改法律，在确保农民耕地的同时，合理合法地解决农村集体土地征用问题和后续的农民安置问题，确保农民群体的合法权益不再受到侵害，让群众共享农村发展成果。

（三）健全利益诉求机制

减少大规模群体性事件的着力点在化解社会矛盾，群体性事件的发生来源于矛盾的积累，要通过健全基层利益诉求表达机制，畅通基层信访渠道，特别是县、市两级的信访渠道，可以运用网络平台，例如微信公众号等平台留言，基层政府人员及时回复留言，引导群众依法表达利益诉求。疫情防控常态化阶段，要加强舆情监测，及时掌握广大群众的心态和呼声，持续跟进关注显性风险、隐性风险和趋势性风险，从严从细从实抓好线索清零处置、人员源头稳控、突发事件应对等措施落实。有调查显示，社会组织更加“接地气”，承担着十分重要的桥梁作用，因此政府应通过政策引导社会组织参与乡村治理，深化农村基层组织依法治理，深入了解村民的真实想法，确保农民的话语权，让社会基层组织始终代表农民利益，在政府政策的决策和执行过程中代表村民的利益诉求，使政策制定更加科学化、政策实施切实符合村民的利益。

（四）提升基层政府治理能力

实施乡村振兴战略，要求政府立足于当地发展实际，加强农村工作，提升政府治理能力，以确保广大农民的生活富裕和农村社会稳定［13］。在纷繁复杂的社会问题面前，政府需要用法治方式来管理社会事务，农村群众需要依照法律法规来参与公共事务的管理和自身权益的保障，促进群众合法表达利益诉求和完善自我管理，这也是基层政府依法管理公共事务的需要。一方面，基层干部要树立法治理念、坚定守法信念，坚持以身作则，在群体性事件发生后，要及时前往第一现场与群众对话沟通，安抚群众情绪，防止事态进一步扩大。另一方面，基层政府要向服务型政府转变，在制定政策时要充分听取群众的意见，全方位分析政策将对农民产生的影响，按照程序规定来发布政策，推进基层治理法治

化，提升政府的治理能力和治理效率，提升政府的公信力。