数字内容产业在探索建设自由贸易港中的发展策略

黄庆平，李 猛，朱 捷

（1.江苏开放大学商学院，江苏南京 210036；2.中国科学院大学国家创新与发展战略研究会，北京 100007；3.清华大学一带一路战略研究院，北京 100086）

在数字化和网络化迅猛发展的背景下，源自科技与文化深度融合而生的数字内容产业已经渗透到人民文化生活的方方面面。2019 年8 月中国新闻出版研究院在中国数字内容服务大会发布的数据显示：2018 年国内数字出版产业整体收入规模为8 330.78亿元，比上年增长17.8%，连续多年保持两位数以上的增长［1］。数字内容产业作为一种高附加值的绿色经济，如今在我国国民经济总量中所占比例还比较低，未来有着巨大的发展潜力和空间。这预示着数字内容产业有可能成为“十四五”期间推进我国文化产业加速发展的重要引擎。

数字内容产业是指将文本、图片、视频与音频等内容，运用多媒体、数字与网络技术等高科技手段整合成新的产品或者服务，其打破了原有传统文化产业电影、电视与报业的固有边界，横跨通信、网络、娱乐、媒体及传统文化艺术的各个行业并对传统文化产业实施了融合和重铸［2］。当前网络游戏、短视频、动漫、网络视频、直播、自媒体、新闻资讯App、在线音乐、在线教育、知识付费、互联网期刊和网络文学是数字内容产业12 个较大的主流细分领域［3］。

1 中国数字内容产业发展的进程及动因

1.1 中国数字内容产业发展的进程

中国数字内容产业从上世纪90 年代发端，起步远晚于美欧等发达经济体，目前已成为涵盖广播影视、新闻出版、动画、游戏与互动多媒体等领域的完整产业链。在需求拉动、国家助推、资本驱动等因素的主导下，加上近些年数字技术及网络平台的兴盛迭代，我国数字内容产业也渐渐迈入发展的快车道［4］。包括传统文化在内的各类企业借助先进技术工具，优化生产流程，提升用户体验，创新商业模式，不断促进着科技与文化的深度融合。目前腾讯、网易、阿里巴巴、百度、字节跳动、新浪、正保教育、新东方等企业早已成为我国数字内容产业崛起的中坚力量。未来中国数字内容产业仍将有望保持较高的增长速度。

1.2 中国数字内容产业发展的动因

近几年我国依靠巨大的市场潜力与鼓励创新的政策环境，数字经济发展势头持续强劲，在数字内容产业各主流细分领域都在经历快速发展，处于全球的第一方阵。这归因于我国在顶层规划、市场基础、科技条件等体制机制方面的政策配合。首先，自十八大以来中共中央与国务院相继出台《国家信息化发展战略纲要》《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》和《关于加快发展对外文化贸易的意见》等一系列文件，从多个角度对中国数字内容产业的发展进行了战略规划；其次，中国拥有超过14 亿的人口基数，国内市场规模和潜力巨大，这也正是中国数字内容产业得以高速发展的天然优势；最后，近些年中国在大数据、人工智能、移动互联网、云计算等科学技术方面也渐渐跃居世界前列且在信息传播领域的应用持续深入，为数字内容产业的发展提供了强有力的技术支撑。

2 当前中国数字内容产业发展的特点

2.1 总体呈现大而不强

在我国数字内容产业蓬勃发展的同时也要看到在国际范围内，美国是数字内容产业的领先者。尽管中国拥有历史悠久且丰富多彩的文化资源，但与美国文化产品和服务全球扩张的软实力比较，我国文化对全球的影响力还存有较大的差距［5］。中国音像与数字出版协会和中国新闻出版研究院于2020 年6 月联合发布的《中国数字内容产业市场格局与投资观察（2019—2020）》认为我国数字内容产业一直处于一种较低水平的供求平衡状态，资源配置机制不够完善，整体上缺乏国际竞争力［6］。美欧等发达经济体凭借其在信息技术和创意内容方面的领先，依然引领着全球数字内容产业的发展。虽然我国近些年在数字内容产业取得了快速增长，但这主要是由于国内人口基数大所形成的市场规模，在信息技术、创意内容和产业发展环境等方面与美欧等发达经济体存有不小的差距。此外相比美国在数字内容产业各主流细分领域的平衡发展，我国数字内容产业的发展也不均衡，将来有必要通过加强通讯与信息技术的研发、夯实数字内容产业基础、提升数字产品及服务质量、完善相关的法律监管体系等措施来不断强化数字内容产业的基础。

2.2 开放水平高的东南沿海区域显露较强的产业实力

在传统内容产业向数字内容产业转型的过程中，我国数字内容产业的发展水平呈现东部强而西部弱，南方强而北方弱的态势。数字内容产业发展程度比较高的城市主要集中诸如上海、深圳、杭州与南京等东南沿海均设有自由贸易试验区（以下简称自贸区）的中心城市。这与世界各国的数字内容产业日益集中在各国中心城市的发展路径，也即具有较为明显中心城市化的特征是一致的［7］。究其原因在于数字内容产业的发展比较依赖于城市科技水平、自主创新能力以及全球范围内人才的支撑，而这些资源要素比较容易在中心城市集聚。此外国家政策的试点也往往容易向这些基础良好省份的中心城市倾斜，这无疑也为我国东南沿海地区数字内容产业的发展提供了很好的政策土壤。

2.3 产业发展面临日趋增强的威胁和挑战

当下我国数字内容产业正在蓬勃兴起并日益成为我国先进文化在未来的发展方向，但在美欧等发达经济体试图掌控意识形态与文化领域和主导全球数字内容产业规则的国际背景下，中国数字内容产业面临日趋增强的威胁和挑战。伴随网络强国战略的深入推进，媒体融合发展迈向纵深，数字出版作为新时代意识形态传播主流阵地的作用突显，由此也对我国数字内容产业的发展提出了更高的要求和更大的使命。未来中国必须从战略高度重视数字内容产业的转型升级，而这注定是一项长期且复杂的工程，既需要国家特殊政策的支持也需要具体的探索工具。由于自由贸易港是目前全球公认开放水平最高的特殊经济功能区，在自由贸易港内可以对接国际高标准经贸规则，享有“一线放开，二线管住”和“先行先试”等特有政策优势，成为既能保证数字内容产业创新发展又可将产业监管风险控制在一定范围内的最佳改革试验平台［8］，因此对于中国数字内容产业跨越式发展这一工程而言，最好的探索工具就是自由贸易港。

3 中国自由贸易港数字内容产业发展策略

“十四五”期间探索建设的自由贸易港，既需要统领全局的基础性制度也需要具体的探索领域。2020 年6 月由中共中央和国务院联合印发的《海南自由贸易港建设总体方案》明确要求把海南自由贸易港建设成为国家对外文化贸易基地，这表明中央已经从战略高度谋定了未来我国文化产业发展的进取方向。数字内容产业是文化产业的分支组成，当前数字内容产业在人民文化活动中所占的比重也在稳步提升，其有可能成为未来我国推进文化产业加速发展的重要引擎［9］。

当前我国几个拥有自贸区的中心城市在数字内容产业的多个主流业态已经积累较大的竞争优势。下一步这些区域推动更多数字内容产业新政落地并以此作为呼应中央加快探索建设自由贸易港的要求，可以说是顺理成章的事情。为了将我国的自由贸易港打造成为数字内容产业的国际枢纽港，下一步其应积极利用开放水平高的优势，不断探求参与数字内容产业全球竞争的路径突破，为我国数字内容产业的高质量发展提供可复制可推广的经验，其可行的发展策略应包括如下内容。

3.1 稳步降低数字内容产业的壁垒，不断完善产业发展营商环境

相较于制造业，我国服务业对外开放程度处于偏低的水平，“十四五”期间进一步扩大服务业对外开放既是我国积极推动经济全球化和有效应对“经济脱钩论”的必然要求，也是促进国内服务业高质量发展的客观需要［10］。然而仅从历年各版自贸区外商投资准入特别管理措施（负面清单管理制度）看，我国在信息传输、软件和信息技术服务业等增值服务领域的市场准入方面保持了长时期较为谨慎的态度。同时基于数据安全角度的考虑，我国对互联网的网络审查也相对严格，尤其近些年对跨境流量的审查也呈逐步收紧的趋势。逐步收紧的措施制约了全球数字内容产业领域的大型跨国企业在我国拓展相应的业务。为此美欧等发达经济体先后发布专门报告认定中国为数字产业高壁垒国家并通过报告喊话要求通过降低数字产业壁垒来促进双边数字产业的往来。

过去为吸引传统制造业迁移到我国主要依靠的是优惠政策，现在要吸引包括数字内容产业等在内的高端服务业在我国集聚必须要转向于依靠扩大产业开放度和建立良好的营商环境［11］。未来探索建设自由贸易港的进程中，通过试点推出服务业负面清单管理制度的方式来扩大服务业的外资市场准入、降低数字（内容）产业的进入壁垒可以说是水到渠成的事情［12］。此外在数字内容产业的硬件基础方面，可以考虑为产业基础较好的东南沿海设有自贸区的中心城市铺设专属的国际互联网数据专用通道和海底光缆登陆点，探索部署互联网交换中心等国际通信服务设施；在数字内容的产业政策方面，可以考虑选择设定1-2 个政策试点区，在政策试点区的特定区域划为数字内容产业跨境服务集聚区，集聚区内试点放开电信增值服务的外资市场准入限制，允许外商独资设立科技数字服务平台，放宽网络审查促进互联互通。以此吸引大型数字内容跨国企业和腾讯、网易、阿里巴巴、百度与字节跳动等已经初具国际竞争力的国内企业在集聚区的集聚，加快集聚区形成具有整合全球数字生产、加工、定价、交易、储存、转移等关键环节的全价值链运营服务体系，把政策试点区构建成为有利于本国企业参与全球竞争国际规则的重要载体。从而有利于在政策试点区形成若干综合性全球化的平台型企业，以构建平台型企业带动细分行业，龙头效益明显的数字内容产业多层级发展格局［13］。

3.2 选择若干产业细分领域，探求符合国家利益且与国际接轨的数字内容产业规则

现在包括俄罗斯、巴西、中国等在内的发展中经济体主张加强跨境数据流动的管理并对数据本土化设有详细规定，但美国与欧盟等发达经济体却倡导跨境数据的自由流动。在发达经济体掌控数字产业规则话语权的当下，发达经济体与发展中经济体之间无法弥合的“产业鸿沟”呈现了扩大化的趋势，这导致发展中经济体长期处于全球数字内容产业链的低端。同时基于经济利益和国情差异，美国与欧盟、加拿大在产业规则上也有着重大分歧，比如欧盟和加拿大坚决主张要保护经济体（国家）的文化多样性，为此要把文化产品与服务排除在贸易自由化安排之外（国际谈判中被称为“文化例外原则”）。欧盟和加拿大认为文化产品与服务和一般的产品或服务不同，其带有明显的双重属性，既具有经济属性，更具有文化属性。根据“文化例外原则”给予文化产业适当的保护是必要也是合理的［14］。

数字内容产业领域特别是在视听等产业细分领域中，很多产品与服务都与文化相关。尽管我国拥有历史悠久且丰富多彩的文化资源，但与美国文化产品和服务全球扩张的软实力相比，我国文化对全球的影响力还存有较大的差距。因此在打造数字内容产业国际枢纽港的过程中，可以选择若干与文化相关的产业细分领域进行试点，借鉴欧盟的“文化例外原则”，探求一套既符合国家利益又能与国际接轨的市场准入和准入后的贸易规则，做到既能维护我国文化的多样性促进数字内容产品与服务的发展，又能积极参与国际规则制定，不断提升话语权。

3.3 构建有利于引育并举形成一批具有创新驱动力和资源配置力产业领军企业的财税政策

纵观全球数字内容产业龙头企业的分布，可以发现不少互联网巨头同时也是多个数字内容产业细分领域的龙头，呈现出“赢家通吃”的竞争力。最典型的如国际企业谷歌（Google），旗下的谷歌音乐、谷歌地图、谷歌学术、YouTube（视频应用）等都是所在细分领域的龙头；国内企业腾讯，旗下腾讯游戏、腾讯视频、腾讯新闻、腾讯音乐等都是所在细分领域的龙头。互联网巨头在入局数字内容产业攻城略地和抢占市场同时，也催生出多种多样的商业模式，这也让数字内容产业的边界越来越模糊，内容发展呈现出互相联动与跨界融合的趋势［4］。正是基于数字经济对传统服务业的重塑能力，数字跨国企业日渐成为国际中心城市争相招募的目标客体。那么对于我国设有自贸区的上海、深圳、杭州与南京等中心城市而言，有必要在对标世界著名自由贸易港的基础上实施特殊的财税制度，吸引国际资本和跨国数字企业在此集聚，以大型企业高度集聚的发展方式造就了一批具有较强国际竞争力的数字内容产业集群，为形成以我为主的数字内容产业链和供应链提供实体基础。

此外，我国在数字内容产业国际规则中缺乏话语权的一个主要原因是在诸多产业细分领域缺乏具有全球竞争力的龙头企业。例如美国数字内容产业除了谷歌、脸书（Facebook）和推特（Twitter）等世界顶级企业之外，还有Epic Games（网络游戏）、Palantir Tchnologies（大数据挖掘）、Steam（软件电商平台）等为数众多的“独角兽”级的企业［15］。这些产业细分领域的龙头企业是美国建构数字内容产业国际竞争力，形成有利于本国企业掌控全球数字内容产业话语权的重要抓手。因此未来中央政府除了继续对腾讯、网易、阿里巴巴、百度与字节跳动等已经具有相当国际竞争力的企业给予税收优惠支持外，还可以尝试在自由贸易港内通过降低贸易环节税负率的形式来加持数字内容产业领域的国际竞争力。以高度自由和低成本的营商环境吸引国际资本和数字企业的集聚［16］，辅之以设立诸如自由贸易港数字内容产业创新发展基金等形式的财税政策手段，鼓励形成一批在数字内容产业行业细分领域具有资源配置力和创新驱动力的“瞪羚”和“独角兽”级的行业龙头企业，沿“先扶持做大再推动做强”的发展思路持续提升我国数字内容产业的综合竞争力。

3.4 要在保护知识产权和个人隐私这两个方面加快数字内容产业风险管控的探索

在所有出台了数字经济发展规划的国家，无一例外的在规划中都提到了在数字时代下同时保护企业知识产权和消费者隐私的重要性，强调要通过完善相关的法律法规保护交易双方的权利。这是因为全球互联网在可接触性和便捷性持续改善的同时，知识产权滥用和个人隐私泄漏等问题也屡见不鲜并亟待解决［17］。一方面，长久以来我国知识产权保护机制的不健全和知识产权保护的不及时，导致了数字内容（如电影和音乐等）领域的盗版和侵权问题频发，这时常被少数西方发达经济体所诟病，客观上降低了其他国家与中国开展数字内容贸易的积极性；另一方面，近些年随着数字内容产业的发展，消费者线上消费行为也为需求端的大数据提供了广泛来源，但这些带有个人隐私色彩的大数据面临着被无底线泄露和滥用的风险也在日趋严重。

数字内容产业涉及数字产品和服务，而数字产品和服务在生产、交付、存储、使用的每一个环节均有可能涉及知识产权保护与隐私保护方面的问题。而今我国数字内容产业仍处于发展起步期，数字领域的法律法规严重缺位，难以保障相关交易主体的权益。仅以隐私保护问题为例，中国目前还没有一套规范外国数字企业收集、使用、加工、传输国内居民数据的政策，只是限制企业将居民数据向境外传输，要求企业将服务器和数据中心设在中国境内。受限于开放权限不足和法律法规授权的不充分，自贸区在知识产权保护与隐私保护方面的探索步履蹒跚。

为了将我国自由贸易港建设成为数字内容产业的国际枢纽港，在法律法规充分授权扩大开放层级，放宽网络审查与促进互联互通的同时，也亟待在保护知识产权和保护个人隐私这两个方面加快数字内容产业风险管控的探索。比如在保护知识产权方面，可以借鉴美国在私营领域数据保护方面实施的行业自律机制。美国与中国同为知识产权大国，具有很多相似之处，探索建立以行业自律为主与法律规制为辅的机制显然较为迫切；在个人隐私保护方面，可以借鉴欧盟《个人数据保护通用条例》相关经验，在数据保护程度上建立分级制度，在保证经济安全的条件下以不滥用个人数据为基本原则。

3.5 稳步探求兼顾安全和效率的数字内容产业监管模式

自2013 年6 月“斯诺登事件”曝光之后，出于对外国监控和国家安全的焦虑，使得各国数据本地化立法数量呈现爆发式的增长。数据本地化的立法强化无疑加大了对跨境数据传输的监管力度，这导致跨境传输的便捷性受到不同程度的影响，而跨境传输的便捷程度恰是数字内容产业可贸易性的主要体现［18］。此外，数据流动高度自由也是自由贸易港的标配特征，中国香港、新加坡、迪拜等世界著名自由贸易港的发展历程表明，数据跨境自由流动是自由贸易港建设成功与否的重要条件，没有数据的跨境自由流动就难以实现以数字内容产业为代表的远程数字服务等新兴业态在自由贸易港的大发展。为了践行“中国开放的大门只会越开越大”的承诺，有必要在我国部分开放层级最高的自由贸易港内先行先试制定与我国数据管理要求相适应的跨境数据传输规则，例如可以考虑在区分数据类型的基础上，以分类（如政府数据、技术数据、商业数据与个人数据等）、分级（如一般数据、重要数据与敏感数据等）、分流向（如个人与企业、未成年人与成年人等）、分阶段方式推动数据跨境流动自由化与便利化。

探索建设自由贸易港是中国主动开放和扩大开放的重大举措，在主动扩大开放的同时也必需意识到要积极地管控与开放相伴而来的各类风险。在建构数字内容产业国际枢纽港的进程中，面对数字内容产业已经存在或潜在的风险，要不断增强风险防范意识，合理设置规则管控风险点，规避数字内容产业发展中的潜在风险，构筑安全和效率兼顾的数字内容产业监管模式。为此港内主管部门在条件成熟时可以考虑参考负面清单管理模式，探索形成具有中国特色的，以事中事后技术性监管为主的监管体系，从而在兼顾安全和效率的基础上推进跨境互联网数据的自由流动。目前建议只将以下数据列入负面清单管理：与意识形态有关的数据；公民及企业的身份与交易行为等敏感数据；政府数据；国防和情报等机密数据。其他领域数据的风险管控措施，可以根据我国自由贸易港开放进程的要求进行动态调整。

3.6 尝试创设数字内容产业多元合作治理的国际规范，规避数字内容产业国别政策的冲突

通讯与信息技术支撑下的数字内容产业通过互联网延伸至全球，它的影响涉及互联网连接起来的所有国家与民众，由此形成一种全球性的依存关系。这种依存关系的维护和发展需要改变传统产业国际分工下各行其是的状态，而要进行全球性的合作。然而数字内容产业发展的现实状况却是，一方面美国的数字内容产业发展速度最快也最为均衡，想要通过“无国界”的数字内容产业产品与服务的出口来推动国内就业的期望也较为强烈和直接，因而美国政府在WTO、多双边自由贸易协定以及多个国际平台上积极鼓吹数字内容产业的自由化特征，指望世界各国向美国开放市场，其基本立场表现为不承认数字内容产业领域“国家范围”的存在；而另一方面，在数字内容产业所带来网络安全问题上有一致认同感的国家也已经结盟，如中国与俄罗斯都认为本国政府有在主权的范围内主导与本国相关数字内容产业的权利。正是源自基本理念上的冲突导致全球性数字内容产业多元合作治理机制长期缺失。

当前“美国优先”的逆流有逐渐加强的趋势，为了有效应对这种逆流趋势以及呼应我国政府提出的全球治理方案，我国应积极加入全球性数字内容产业多元合作治理机制的建设中。那首先中国政府应直面国际机制之间的协调性不足和国际机制与国内制度的协调性不足这两个方面的问题。为了加快培育我国数字内容产业的竞争新优势和高质量发展，我国政府可以考虑选择开放层次最高的自由贸易港，以法律或法规授权这一特殊地域开展与数字内容产业相关的首创性与差别化改革探索。以法律或法规授权方式推动这一平台与各国数字内容产业管理机构及数字内容产业全球中心城市就数字内容产业规则、监管、便利化等方面形成谅解与合作，为建立数字内容产业的全球治理机制的建立提供中国方案。

3.7 创设适合数字内容产业发展需要的高端人才管理制度

从欧美数字内容产业发展的历程来看，产业竞争实力取决于高端人力资源的质量与数量。数字内容产业是文化创意产业与信息技术产业深度融合而成的新兴产业，产业发展的质量依赖于文化创意和信息技术人才的协同与合作。长期以来我国数字内容产业优质内容比较匮乏的重要原因是高端文化创意与信息技术人才在质与量上的短缺。2020 年6 月《海南自由贸易港建设总体方案》规定：对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15%的部分，予以免征，对享受上述优惠政策的高端人才和紧缺人才实行清单管理，由海南省商财政部、税务总局制定具体管理办法。该方案对聚焦发展现代服务业和高新技术产业的海南而言，无疑可以增强各类人才，尤其是国际高端人才加盟自由贸易港的吸引力。

细数国际著名自由贸易港无一不是全球科技和创新人才中心，吸纳了大量来自全球各国的高科技和创造性工作者。为此自由贸易港的人才管理制度要适应我国服务业开放的总体要求，下大力气开展人才管理体制机制创新，未来可在借鉴国际惯例的基础上，创设包括（外国）高端紧缺人才需求清单与工作指导目录制度、国际移民事务管理制度、计点积分制度、便捷的外国人出入境管理与停居留制度［19］，以在自由贸易港内形成数字内容产业国际高端人才“引得来、用得好、留得住”的友好制度环境。