“十四五”时期生活性服务业发展的战略需求和基本思路

姜长云

生活性服务业是满足居民最终消费需求的服务活动。当前中国生活性服务业的发展既有总量问题，又有质量、品类等结构性问题；生活性服务业运行风险加大和竞争力不强的问题也值得高度重视。中国应该面向“十四五”发展生活性服务业的战略需求，科学选择其发展目标、任务和重点。

一、“十四五”时期发展生活性服务业的战略需求

1.深化生活性服务业供给侧结构性改革，更好地满足人民日益增长的美好生活需要

当前中国生活性服务业的发展既有总量问题，又有结构性问题，二者都值得高度重视；但相对于总量问题，结构性问题占据更加重要的地位，而且结构性问题主要是供给侧方面的。通过深化生活性服务业供给侧结构性改革，增加生活性服务业多层次多样化供给能力，促进其更好地适应需求、面向需求，并增强创新供给，引导需求的能力，有利于生活性服务业增加有效供给和中高端供给，减少无效供给和低端供给。这不仅可以更好地满足人民日益增长的美好生活需要，还可以更好地推进生活性服务业高质量发展，降低其发展中的成本、风险和资源浪费。2019年12月召开的中央经济工作会议要求确保全面建成小康社会和“十三五”规划圆满收官，得到人民认可，经得起历史检验。能否做到这一点，不仅要看2020 年的实际成效，更要看2020 年之后即“十四五”时期乃至更长时期内能否持续巩固这一成效。推进生活性服务业供给侧结构性改革，有利于夯实巩固这一成效的基础。

2019年中国人均GDP超过1万美元。“十四五”时期，中国人均GDP将处于1万—2万美元的区间。从国际经验来看，这一阶段往往是消费结构加快升级，消费需求加速分化，且日益追求服务化的阶段①。坚持以人民为中心的发展思想，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，要求通过促进生活性服务业既好又快的发展，更好地满足人民群众日益个性化、多样化、优质化、服务化、品质化的消费需求。借此，为城乡居民实物消费加快优质化、集成化、个性化、多样化提供实现载体，为城乡居民服务消费相对于实物消费的更快增长提供实现渠道，更好地促进消费结构升级。随着城乡居民收入增长和消费水平的提高，城乡居民消费对消费品质和消费体验的需求，往往呈现更快增长的态势。这也需要通过生活性服务业深化供给侧结构性改革，提升发展品质来适应。

“十四五”时期，发展阶段转变、经济下行和社会竞争压力加大，很容易强化对居民心理适应性的挑战，增加各种精神性疾病的发生概率。城乡居民消费水平提高，很容易增大各种营养性疾病发生的可能性。这种背景也容易导致城乡居民的生活性服务业需求，特别是对居民和家庭服务、健康服务、养老服务、旅游服务、体育服务、文化服务等需求迅速扩张，要求推进其“量的合理增长和质的稳步提升”，借此舒缓社会压力，更好地维护居民身心健康和社会稳定和谐。

2.更好地坚持新型城镇化与乡村振兴“双轮驱动”，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感

推进新型城镇化和乡村振兴都是当前、“十四五”时期乃至更长时期内，中国必须着力实施的大战略。2019 年中国城镇常住人口占总人口的比重已达60.6%，到“十四五”期末，中国城镇人口占总人口的比重很可能超过65%。2018年，全国农民工总量已达28836万人，虽然农民工增量较2017年减少297万人，农民工总量仍较2017年增加184万人；其中到乡外就业的外出农民工17266万人，较2017年增加81 万人；在外出农民工中，进城农民工达13506 万人，分别占农民工总数的46.8%和外出农民工总数的78.2%②。相对于“十三五”时期，“十四五”时期中国推进新型城镇化应该更加重视以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，实现城镇化由数量型增长向数量与质量并重、更加注重质量的转变；更加重视以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，提高中心城市、城市群综合承载能力和可持续发展水平。为此，必须把推进生活性服务业高质量发展放在更加突出的地位，为增强城市功能和服务品质、增强城市群内部不同城市的功能特色和不同城市之间的有机联系创造条件。借此，让生活性服务业发展的“阳光雨露”更多、更好、更广泛、更公平地惠及城市居民，包括进城农民工，增强其获得感、幸福感、安全感；更好地解决城市流动人口特别是进城农民工在享受城镇基本公共服务方面的边缘化困境。

随着城镇化和人口流动空间范围的扩大、人口空间布局的调整，如何通过生活性服务业又好又快的发展，为日益扩大的跨地区转移人口，特别是进城农业转移人口提供基本生活保障？如何有效帮助其解决住房难、子女入学难，甚至普惠性、基础性、兜底性公共服务惠及难的问题，有效化解高房价、低收入、低质量就业和子女入学难、获得社会保障难等困扰？如何帮助日益庞大的农业转移人口更好地化解“进入城市易，融入城市难”的困局，顺畅跨越从“流入城市艰难谋生”转向“融入城市安居乐业”的“沟沟坎坎”？这些问题越来越成为发展生活性服务业“抓重点、补短板、强弱项”的核心关切所在。这也是推进城市乃至国家治理体系和治理能力现代化的当务之急。

“十四五”时期是实施乡村振兴战略的加速启动期。无论是巩固全面建设小康社会的成果，还是坚持农业农村优先发展总方针，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，着力推进农业农村现代化，加快城乡融合进程，都需要把加快农村生活性服务业发展放在突出地位。这样不仅有利于促进城乡基本公共服务均等化和城乡公共服务共建共享，还有利于围绕农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，加快补齐农村民生短板，增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。实际上，近年来随着大量农村青壮年劳动力进城，农村自我发展、自我保护能力弱化，加强对农村生活性服务业，特别是农村基本公共服务发展的支持，也有利于熨平农村自我发展、自我保护能力弱化对农业农村发展的负面影响。按照中共十九届四中全会精神，“巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，也需要推动贫困地区加快发展生活性服务业，借此有效支撑贫困人口拓展就业增收渠道、增强风险抵御和民生保障能力。

3.培育经济发展新动能，有效应对经济下行压力和国内外风险挑战

当前经济增长速度下行压力较大，一个重要原因是，在部分传统产业产能严重过剩和消费结构加快升级的背景下，面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面，传统产业增长速度明显放缓，新产业、新业态、新模式的增长难以有效弥补传统产业增速放缓带来的增长缺口。在此背景下，“十四五”时期积极培育生活性服务业新技术、新业态、新模式，对于有效应对经济下行压力、拓宽培育经济发展新动能的路径，具有特殊重要的意义。鉴于当前国内发展面临的体制性、周期性、结构性矛盾在短期内仍难根本缓解，全球经济增长放缓及其影响仍在发酵，国内经济下行压力仍在不断加大，“十四五”时期中国GDP 增速很可能在5%—7%之间。经济下行压力的持续，很容易传导为企业倒闭、就业萎缩、增收停滞，影响就业困难群体的基本生活，甚至容易形成新的就业困难群体。随着时间的延续，经济下行压力加大和国内外风险挑战的明显增加，还容易激化潜在的社会矛盾和社会风险，导致加强基本公共服务的需求明显增加。在此背景下，大力发展生活性服务业，不仅可以吸收经济下行带来的就业增收问题，还可以通过增加多样化、多层次化的生活性服务供给，舒缓社会矛盾，化解社会风险，更好地发挥生活性服务业作为社会稳定器的作用。

4.推进生活性服务业数字化、信息化、智能化，从战略和现实的结合上更好地应对人口老龄化

从2000年开始，中国进入人口老龄化社会。近年来，老龄化步伐加快，老年人口占总人口的比重提升幅度加大。到2019 年末，全国总人口（未包括香港、澳门特别行政区和台湾地区）已经超过14 亿人，老年人口（65 周岁及以上）已达17603 万人，占总人口的比重已达12.6%，③较上年末提高0.64个百分点，2016—2019 年4 年间，全国老年人口占总人口的比重年均提高0.53 个百分点。相比之下，“十一五”（2006—2010 年）、“十二五”（2011—2015 年）期间，全国老年人口占总人口的比重分别年均提高0.24个百分点和0.32个百分点，据此推算，到“十三五”时期末的2020 年底和“十四五”时期末的2025年，全国老年人口占总人口的比重很可能分别超过13%和15.5%，老年人口总数将分别超过1.8亿人和2.1 亿人。值得注意的是，在中国人口快速老龄化发展的同时，人均预期寿命持续延长。同时，人口出生率断崖式下降阶段出生的独生子女一代，也即“90 后”早已成为劳动年龄人口并进入生育年龄。这将带动“十四五”时期人口出生率迅速下降，推动劳动年龄人口减少并快速老化④。在此背景下，“十四五”时期，中国在人口总量继续增长的同时，老年人口数量的迅速增加和占比的迅速提高，特别是高龄、失能老人的明显增加，将会增加对养老、家庭服务、健康养生等生活性服务业的需求。同时，随着人均寿命延长、老年抚养比提高，今后一对中青年甚至一个无偶中青年劳动年龄人口抚养4个以上老年人口的家庭将越来越多，对推进养老服务、家庭服务、健康服务智能化、数字化、信息化的需求将会迅速凸显。

近年来，中国东北等部分地区已经出现人口数量减少的“收缩”效应，带动城市人口密度下降。到“十四五”时期，这种现象很可能有所加剧。这不仅会增加生活性服务业的供给成本，为推进生活性服务业“机器换人”和数字化、信息化、智能化提供便利；还会影响生活性服务业规模经济、范围经济的实现，容易加大生活性服务业高质量可持续发展面临的障碍。考虑到新中国成立以来中国经历的前两个生育高峰分别是1949—1957 年、1962—1970 年，这两个生育高峰期的人口出生率都在35%上下。到“十四五”时期，第一个生育高峰的人口将全部进入老年阶段（65周岁及以上）。“十五五”期间，第二个生育高峰的人口也将陆续进入老年阶段。因此，“十四五”时期，不仅要通过生活性服务业的发展，更好地满足城乡居民特别是老年人口对养老、家政、健康等生活性服务的需求，还要通过支持生活性服务业基础设施和服务能力建设，为“十五五”时期乃至更长时期生活性服务业的发展提供基础和能力储备。这也是提高中青年乃至青少年人口生活质量的需要。

二、“十四五”时期发展生活性服务业的发展思路和需要处理的几对关系

1.发展思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，牢固坚持新发展理念和以人民为中心的发展思想，按照高质量发展要求，顺应发展阶段转变和社会主要矛盾变化，以增进民生福祉，满足人民日益增长的美好生活需要为目标，以推进生活性服务业供给侧结构性改革为主线，以推进开放—改革—创新互动提升为支撑，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为切入点，坚持以人为本、功能优先、品牌引领原则，坚持市场化、产业化、社会化方向，夯实政府战略引导和保基本功能，着力增强多层次、多样化供给能力，统筹推进生活性服务业增加有效供给，提升服务质量，优化空间布局，增强创新供给引导需求能力，优先提升生活性服务业便捷化、精细化、品质化和网络化水平，创新完善生活性服务业治理体系，统筹发挥生活性服务业稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定的作用，着力构建优质高效、竞争力强、亲民实惠、便捷体验的生活性服务业体系，为持续巩固全面建成小康社会成果，加快建设现代化经济体系提供强劲支撑，为更好地应对人口快速老龄化挑战，增进人民群众获得感、幸福感、安全感提供坚实保障，扎实开启全面建设社会主义现代化国家新征程。

2.需要科学处理的几个关系

第一，科学处理坚持以人民为中心的发展思想与推进生活性服务业转型升级的关系。“十四五”时期，坚持以人民为中心的发展思想，应该是推进生活性服务业高质量发展的根本遵循。要树立生活性服务业发展的整体观、系统观和协调观，把增强生活性服务业整体功能，更好地满足人民日益增长的美好生活需要，作为发展生活性服务业的首要原则，以稳定而不损害中低端有效供给能力为底线，着力提升生活性服务业民生保障能力和品质品位，切实增进人民群众的获得感、幸福感和安全感。推进生活性服务业高质量发展，既要解决有效供给不足问题，又要把推进生活性服务业转型升级和质量提升放在突出地位。要高度重视居民收入差距进而生活性服务需求日益分化的趋势，有效促进生活性服务业分层发展，分类发展，在顺应高收入居民消费结构升级趋势积极推进生活性服务业转型升级的同时，稳健有序地把握推进转型升级的节奏和力度，防止顾此失彼，削弱甚至“误伤”中低收入群体的基本生活保障。

第二，科学处理政府、市场、社会作用的关系。“十四五”时期生活性服务业的发展向何处去？从根本上说，要靠发挥市场对资源配置的决定性作用，鼓励企业更好地适应市场，面向市场，增强创新供给引导需求，凝聚需求的能力。同时，更好地发挥政府作用，加强对生活性服务业发展的统筹规划和战略引导，优化其空间布局也是重要的。这对于更好地应对人口快速老龄化的挑战，推进国家治理体系和治理能力现代化也有重要的战略意义。在发展生活性服务业的过程中，更好地发挥政府作用，还需要把发挥政府保基本作用放在突出位置，强化基本公共服务普惠性、基础性、兜底性作用。要借鉴国际经验，把完善商会、行业协会、产业联盟等行业性组织和非营利组织成长机制放在突出地位，鼓励其培育参与服务业行业治理，推进行业转型升级的能力。

第三，科学处理坚持创新发展与普惠公平、赋能发展的关系。培育新产业新业态新模式，打造产业发展新动能，是推进生活性服务业供给侧结构性改革的重要路径，有利于打造新的经济增长点。但培育新技术、新业态、新模式，应该按照功能导向、普惠公平、技术赋能、创新优先原则，积极稳健推进，防止以下两种倾向：一是片面追求标新立异，推动政策支持过度向新技术、新业态、新模式倾斜，形成对传统技术、业态、模式的变相歧视，导致生活性服务业整体发展的“滑坡”和发展风险的增加；二是片面追求形式上的“颠覆”和“迭代”，鼓励“为创新而创新”，甚至变相纵容大量假创新、伪创新，影响生活性服务业整体功能和结构升级。总之，鼓励生活性服务业创新发展，应在不妨碍公平竞争的前提下，以增进生活性服务业的便利化、精细化、品质化为导向，同等优先地加强对赋能型创新的支持。

第四，科学处理当前效果与长远影响的关系。有些生活性服务业属于当前的民生短板，应该作为惠民生的当务之急。如农民工子女入学难、城乡居民看病难等问题。有些则属于惠民生的长远需求，如通过发展生活性服务业促进进城农民更好地融入城市，需要循序渐进，一步一个脚印地加以解决。在发展生活性服务业的过程中，要有效辨识哪些是当务之急，哪些是长远需求，分类施策。在培育生活性服务业新技术、新业态、新模式的过程中，更要注意当前效果和长远影响的关系，按照适时、适度原则，统筹考虑当前提质增效与长远防范风险的平衡。

三、“十四五”时期发展生活性服务业的主要任务与主要目标

1.主要任务

第一，引导生活性服务业增加有效供给。引导各类市场主体顺应消费需求扩张和消费结构升级趋势，优先面向人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，增加和创新生活性服务业有效供给，着力解决生活性服务供给短缺和低端供给过剩，中高端供给不足的问题，鼓励依托企业建立新兴消费体验中心，增强配套服务供给能力。统筹推进生活性服务业抓重点、补短板、强弱项，增强基本公共服务保基本功能。引导非基本公共服务更好地利用市场机制，增强生活性服务业多层次、多样化供给能力，提升生活性服务业品质化，安全化供给能力。支持城乡生活性服务业基础设施和消费环境建设，培育亲民体验，经济适用的生活性服务业消费环境。

第二，鼓励生活性服务业提升服务质量。推进生活性服务业规范化、标准化、品牌化建设，鼓励生活性服务业创新商业模式和组织方式，推进连锁化、绿色化、网络化、集成化供给能力建设。鼓励商会、行业协会、产业联盟和标杆企业在推进服务业标准化、品牌化建设中发挥带动作用，制定高于国家标准的行业标准、企业标准。鼓励服务业优势行业、优势企业推进服务标准与国际标准接轨，鼓励新兴服务业推进标准研制。加强对生活性服务业标准化、品牌化服务体系建设的支持，增强标准化、品牌化系列服务能力。鼓励地方打造富有特色的生活性服务业区域品牌，支持富有竞争力的中国服务品牌“走出去”。

第三，优化生活性服务业空间布局。尊重产业特性和分布规律，顺应人口结构、人口空间布局演变趋势，推进生活性服务业产业融合、产城融合、城乡融合和跨界融合，优化空间布局，增强对改善民生、吸纳就业的支撑能力。按照构建更加有效的区域协调发展新机制的战略要求，鼓励结合京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域战略的实施，打造各具特色和竞争力的国际（区域）消费中心、品质消费高地，夯实生活性服务业发展基础，提高中心城市和城市群综合承载力。发挥平台经济对生活性服务业提质增效升级的引领作用，着力提升生活性服务业便利化水平和网络化供给能力。推进生活性服务业集聚发展、集群发展、集约发展，完善区域竞争和合作机制。

第四，增强生活性服务业创新供给引导需求能力。鼓励发展“互联网+生活性服务业”，推进生活性服务业赋能发展和创新治理，鼓励生活性服务业创新技术业态和商业模式，增强引导、凝聚需求和激发潜在需求能力。引导各类生活性服务业平台型企业公平竞争，合作共赢，可持续发展。鼓励依托大数据和现代信息技术，推进生活性服务业生产、服务、消费融合提升，促进数字化、智能化、信息化和网络化。鼓励使用微信、抖音、快手等社交媒体平台进行生活性服务业品牌推广和个性化展示，改善消费体验。

第五，加强生活性服务业风险防控和可持续发展能力建设。“十四五”时期很可能是生活性服务业发展风险的增发期。“十四五”时期，中国仍处于经济社会加速转型期，新科技革命和产业变革容易引发各种灰犀牛、黑天鹅事件，形成人们习以为常但可以预见的大概率高风险事件和难以预料的小概率高风险突发事件交织叠加的复杂局面。经济下行压力加大、国内外风险挑战明显上升时间的延续，很容易激发生活性服务业潜在风险的显性化。“十三五”时期，部分生活性服务业新技术、新业态、新模式非理性增长的“后遗症”，以及地方政府对这些新技术、新业态、新模式拔苗助长，部分生活性服务业假创新、伪创新甚至“庞氏骗局”种下的恶果，都可能演变为“十四五”时期生活性服务业发展的“雷区”。因此，在“十四五”期间，如何加强和创新生活性服务业治理方式，帮助其熨平和消化发展中的风险，舒缓风险的连锁影响，减少其社会危害面，应该是“十四五”时期生活性服务业发展面临的重要任务。

2.重点领域

从人民群众最关心、最直接、最现实的问题入手，鼓励优先发展供给短板突出、需求潜力大、行业带动性强、促进就业和惠及民生作用显著的生活性服务业。着力推进旅游、文化、体育、健康、养老、教育培训等幸福型服务业转型升级，协调增加服务供给、提升服务品质、推进可持续发展能力建设。坚持就业促进、产业优先、服务为重原则，积极发展居民和家庭服务业，促进其专业化、规模化、网络化发展，提升个性化、特色化、集成化服务能力。积极发展惠及流动人口特别是进城农民工家庭的生活性服务业，引导其更好地融入城市安居乐业。结合城镇老旧小区改造和新城新区发展，增强批发零售、住宿餐饮等系列化生活性服务业供给能力，夯实普惠性、基础性、兜底性服务保障能力。顺应推进生活方式向发展型、现代型、服务型转变和推进产业结构转型升级的需求，加快推进法律服务、教育培训服务供给侧结构性改革，培育跨越式发展能力。推进从业人员专业化、职业化发展。鼓励发展“文化+生活性服务业”“互联网+生活性服务业”，推进生活性服务业融合发展。鼓励生活性服务业瞄准细分市场和特殊消费人群，加强产品开发、市场营销、品牌推广和服务质量监测，助力生活性服务业改善消费体验，促进线上线下融合互动。鼓励通过大数据等推广应用和对接平台型企业、供应链组织，增强金融对生活性服务企业提供差异化、个性化服务能力，以及金融机构对生活性服务企业的风险防控和管理能力。

3.主要目标

到2025 年，生活性服务业规模持续扩大，新旧动能稳健转换取得突破性进展，便利化、多元化和规范化、标准化、品牌化水平大幅提升，质量、效益、竞争力显著提升，消费对经济增长的基础性作用进一步夯实；生活性服务业基础设施和发展环境明显优化，数字化、智能化、信息化水平大幅度提高，平台型企业的引领能力显著增强。生活性服务业空间布局明显优化，城市群、都市圈内部生活性服务业分工协作、融合互动、网络联动格局稳定形成，以城带乡、城乡融合、产业融合、产城融合格局稳定形成，人力资本质量大幅提升，顾客满意度和服务体验显著改善。

注释

①王微、王青、刘涛等（2017）的研究显示，达到中等收入水平以后，服务消费比重随人均GDP增长持续上升，服务业发展是居民消费结构升级特别是服务消费增长的重要基石，不断壮大的中等收入群体是推动服务消费增长的主导力量，发展型、享受型服务消费的增长是推动服务消费增长的主动力，服务消费升级与服务业创新转型呈现良好的互促共进关系。②国家统计局：《2018年农民工监测调查报告》，www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html.③张毅：《人口总量增速放缓，城镇化水平继续提升》，www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202001/t20200109_1723767.html.④这从近年来农民工队伍老化的现象中，也可以看得非常清楚。2018 年，农民工平均年龄40.2 岁，较2015 年提高1.6 岁。40岁及以下农民工占52.1%，较2015 年下降3.1 个百分点；50岁以上农民工占22.4%，较2015年提高4.5个百分点。源自国家统计局：《2018 年农民工监测调查报告》，www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html.