推进依法行政，规范水利工程建设——评《水利工程概论》

陈 亮

何晓科，殷国仕 编中国水利水电出版社出版ISBN：9787508447919定价：39.00元

《水利工程概论》是针对水利工程进行研究的著作，全书共分12章，主要讲述了水利工程基础知识、水库基本知识、防洪治河工程、取水枢纽工程、灌排工程、蓄泄水枢纽工程、水力发电工程、给排水工程、水利工程的勘测设计、水利工程施工、水利工程管理等。《水利工程概论》一书中明确指出，水是人类及一切生物赖以生存的物质基础。中华人民共和国成立以来，进行了大规模水利建设，基本形成了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等水利工程体系，在抗御水旱灾害、保障经济和社会安全、促进工农业生产持续稳定发展、保护水土资源和改善生态环境等方面取得了巨大成就。

伴随着国民经济的发展以及综合国力的增强，我国在短短的几十年中先后建成了一大批水利基础设施，对推动国民经济发展起到了十分关键的作用，也成为国民经济与综合国力的重要组成部分。水是人们赖以生存的基础物质，人们在长期的生产与生活中对水的开发与利用也越来越广泛，越来越深入。《水利工程概论》一书的“水利工程基础知识”中提到，水利工程是具有防洪、排水、供水、灌溉、水运、发电等作用的基础设施，能够对水资源进行保护与开发，还可以满足人类生产生活的基础需求。水利工程行政管理是保障水利工程发挥其效用的重要手段。推进依法行政，规范水利工程建设，对于水利工程建设的开展有着重要的积极作用。

水利工程行政管理是水利行政管理的重要构成部分，水利行政管理综合运用行政、法律、经济等方式对水利相关的社会公共事务进行一系列的组织与管理。水利行政管理职能是水利行政管理主体依法对水利相关的各类社会公共事务进行管理过程中所需要承担的职责。水利行政管理是国家行政管理中的关键构成部分，主要职能涵盖了宏观指导、统筹规划、组织协调、监督检查等内容，主要目标在于持续提升水资源的利用高效率，强化人们水资源节约意识，协调水利建设与大自然的关系，从而实现水利开发的可持续发展以及水资源的可持续利用。水利行政管理主要有以下几个特点：第一，服务性。行政管理的重要作用就是组织社会经济活动开展以及对社会公共事务进行管理。水利行政管理是政府行政管理的重要构成部分，其主体是国家，由水行政主管部门代表政府开展水利行政管理，承担水利相关的社会公共事务的管理责任，如水资源保护、水质检测、水资源规划利用、水利工程管理监督、水生态保持等。第二，流域性。国家对水资源的管理实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。政府水行政主管部门在国家重要江河、湖泊设置流域管理机构，在其所管辖范围中行使行政法规定以及水行政主管部门赋予的水资源管理与监督责任。可以看出，水利行政管理工作具有一定的流域性管理特点。第三，参与性。参与性主要是指水利行政管理工作需要公众积极参与。有效的水利行政管理应该是国家权力朝向社会的回归，充分展现出政府与公众之间的良好关系。高效的水利行政管理工作离不开公众的积极响应，只有公众积极参与水利行政管理，才能够更好地实现水利行政管理目标。水利改革新形势下开展行政管理有着十分重要的意义。推进依法行政，建设水行政管理是社会经济协调发展的内在需求。国内外大量实践证明，要实现社会经济的可持续发展，不能忽略自然资源的利用以及经济与资源之间的关系。我国在经济快速发展的同时，水利部门职能更加明显地呈现出以经济发展为主的特点，以配合GDP经济增长为目标，难免出现水资源消耗量与经济发展不协调、区域水资源供需不协调等情况。在这一背景下，必须进一步明确政府行政管理职能，切实转变水利行政管理重点。长期以来，我国水利工程主要集中在供水、农田灌溉、防洪、排水工程等方面，为了满足经济发展而过度消耗水资源，导致水养生物、水生态系统被严重破坏。因此，紧跟时代潮流，建设新型水行政管理模式是改善生态环境的必然趋势。

《水利工程概论》一书的“水利工程管理”中提出，水利工程是保障国民经济发展的重要民生设施，水利工程行政管理是水利工程正常运行的外在保障。当前我国水利工程行政管理工作也存在一些问题亟待解决，这些问题不仅影响着水利工程使用、养护与效益发挥，同时还会危害人民群众的生命财产安全，若不妥善解决当前水利工程行政管理问题，水利工程将难以发挥应有的效用。在党和政府的领导下，出台了一系列水利工程建设行政管理规章制度，相关政策与法规的出台与实施是推动水利工程建设依法行政、规范管理、强化监督的重要保障，对于强化水利工程建设管理、深化政府监督工作、严格市场准入，全面规范水利工程市场秩序具有重要意义。第一，开展《水利工程建设监理规定》以及《水利工程建设监理单位资质管理办法》的修订。工程建设监理制度是进行工程建设管理的重要内容之一，是水利工程建设质量、资金、安全的重要保障。水利工程监理机制运行二十多年以来，建立了较为完善的监理法规与标准，为提升水利工程建设管理质量，保障水利工程效益发挥了至关重要的作用。然而，伴随着社会主义市场经济环境的发展、政府职能的变化以及水利建设管理体制改革推进，当前水利工程建设管理体系已经难以满足水利工程建设需求。当前监理法律法规制度实用性不强，无法针对水利工程市场秩序进行有效监管。监理法规是明确规范工程建设监理行为的法律依据，只有制定了完善、科学、合理的监理法规，才能够严格按照相关条例执行，做到有法可依，依法杜绝监理违法违规现象的出现。第二，制定《水利工程建设项目验收管理规定》。通常来说水利工程建设以社会效益为主，通常为政府投资建设。水利工程建设质量与安全直接关系着公共安全与公众利益，因此需要进一步强化政府的监督管理。水利工程验收是政府按照以法律为基础建设的基本程序，是保证水利工程建设质量与安全的重要措施。伴随着社会主义市场环境的变化，20世纪80年代末期出台的水利工程验收规范标准已经无法适应水利工程建设的需求。验收管理作为一项重要的行政管理工作，亟需完善且严格的法律依据作为规范。水利工程验收工作十分容易出现以下问题：一是验收主体不明确，尤其是政府主持的各项验收工作。验收主体通常是在水利工程完工后临时确定的，十分不利于对水利工程建设全程的监督管理。二是水利工程验收工作的开展普遍存在验收时间较短、验收工作深度不够等情况，部分项目验收不够彻底，验收质量也有待提升。三是水利工程验收相关单位与人员的验收责任划分不够明确，如验收过程中出现问题无法细分责任，落实追究。为了进一步解决上述问题，强化水利工程建设项目的验收工作，细化落实验收责任，规范验收程序，则需要制定《水利工程建设项目验收管理规定》，对水利工程验收工作中关于行政管理的工作进行明确规定，有助于规范水利工程基本建设程序，强化政府监督管理，明确政府管理责任，进而保障水利工程建设质量。

结合《水利工程概论》一书以及当前水利工程行政管理现状，为了全面保障水利工程建设工作的开展，提高水利工程行政管理质量，推进依法行政，规范水利工程建设，可以从以下几个方面入手：第一，提升水利工程行政管理能力。强化依法行政能力的提升，始终坚持依法行政是依法治国的基础。水利工程行政管理工作要将国务院出台的《依法行政实施意见》作为依法行政管理水利工程的依据，重点突出依法治水、依法管水的战略目标。一是政府相关部门要将依法行政管理作为重要工作，将其纳入重要议事日程，认真仔细研究依法行政管理水利工程，建立依法行政领导小组，明确分管领导以及责任部门，定期召开相关会议，研究并安排水利工程管理相关工作，健全有部署、有组织、有检查、有落实的依法行政管理高效工作体系。二是水利工程行政管理领导干部要树立榜样，带头学法懂法，制订相关法律学习计划，营造良好的法律规范学习氛围。三是始终坚持科学决策，通过制度明确行政决策的范围与标准，对重大水利项目、重点水利改革等实行公众参与、专家论证、风险分析、集体讨论、全面审查等，以确保水利工程决策的科学性。第二，加快实行政府权力清单制度，提升政府公信力。为了更好地推进依法行政，规范水利工程建设，不仅要满足水利工程建设的现实需求，同时还需要创新政府权力约束体系，推动水利工程决策科学化，加快脚步实行政府权力清单制度，提升政府公信力。在水利工程依法行政管理中，需要对行政权力进行全面规范与管理，加快政府权力清单制度建设，给依法治国环境下水利工程行政管理奠定坚实的基础。政府权力清单制度将利用依法治国形式，对政府与市场、政府与社会之间的界限加以明确，进一步界定政府职能与权限，将政府开展水利工程行政管理的依据、内容、形式、流程通过合适的媒介向社会公布。提高政府开展水利工程行政管理的公信力，不仅要注重权力清单、责任清单的建设，同时还要提升行政效能与服务水平，为提升政府公信力奠定坚实的基础。第三，建立健全水利工程行政管理队伍，夯实水利工程行政管理执法基础。构建权责明确、行为规范、严格监督、全面保障的水利工程行政执法队伍，打造廉洁公正、作风优良、业务熟练、素质较高的水利工程检察队伍。构建水利工程监察机构，理顺执法机制，落实水利工程行政管理执法人员素质培训，着重提升人员专业素养。实行水利工程监察人员培训上岗制度，所有监察人员经过培训考核合格才能领取相关证件，上岗执法。通过集中培训，提升行政管理人员素质，有效提高执法人员综合素质与实践技能。