网络信访平台促进民生诉求解决的机制及影响因素

2020-01-08 02:20赵伯艳

领导科学论坛 2020年10期

摘要：民生問题关乎社会稳定和人民福祉，其解决不仅依靠党和政府的顶层设计、服务提供和资源保障，还需关注、回应和解决自下而上的碎片化民生诉求来提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，这就需要畅通民生诉求表达以及快速有效回应的渠道。政务网市长信箱作为网络信访平台，具有推进民生议题解决的功能设定，其实现高度依赖科学的运行机制和联动整合的民生议题长效解决机制，并深受公民自下而上的善用和政府自上而下的善治两大因素的影响。天津市政务网市长信箱案例研究表明，政务网信访平台所反映的民生议题具有广泛性和公益性特点，彰显出其群众基础和应用价值。但是，政务网市长信箱的运行机制和民生议题长效解决机制仍需完善。在完善运行机制方面，亟需解决信息公开的选择性和滞后性问题、改进评价安排；在完善民生议题长效解决机制方面，需要完善接洽沟通、督促督办、机构联动、搭建平台、促进协商等机制。在此基础上，提高受理时效，提升回应水平，做好民生议题总体回溯和个案回访，梳理问题清单，扫描疑难症结，并对合理建言进行政策吸纳。

关键词：民生诉求；网络信访；市长信箱；网络政治参与

中图分类号：D632.8文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）19-0064-09

The Mechanism and Influencing Factors of Network Petition Platform to Promote the Settlement of Peoples Livelihood Demands

——Take Tianjin Mayor Mailbox as An Example

ZHAOBoyan

Abstract：Peoples livelihood issues are related to the overall situation of social stability and peoples well-being.Its solution not only depends on the top-level design，service provision and resource guarantee of the Communist Party of China and the government，but also needs to pay attention to，respond to and solve the "fragmented" livelihood demands from the bottom-up to enhance the peoples sense of gain，happiness and security.Thus，a smooth expression platform of peoples livelihood demands with fast and effective response mechanisms is necessary.As an online petition platform，the mayors mailbox of the government affairs network has the function of promoting the resolution of livelihood issues.Its implementation highly depends on the scientific operation mechanism and the long-term solution mechanism of the livelihood issues，and is deeply influenced by two factors：the citizens good use from the bottom-up and the governments topdown good governance.The case study of the mayors mailbox of Tianjin government affairs network shows that the livelihood issues reflected by the petition platform of the government affairs network have the characteristics of universality and commonweal，which shows its mass foundation and application value.However，Tianjin Mayor Mailboxs operation mechanism and the longterm solution mechanism of livelihood issues still need to be improved.In terms of improving the operation mechanism，it is urgent to change the selectivity and lag of information disclosure and improve the evaluation arrangement；in terms of improving the long-term solution mechanism of livelihood issues，it is necessary to improve the mechanism of contact and communication，supervision and supervision，institutional linkage，platform building，and negotiation promotion.On this basis， it is necessary to improve the timeliness of acceptance and response level，do well in the overall review and case review of livelihood issues，sort out the list of problems，scan the difficult points， and absorb reasonable suggestions in the course of policy making.

Key words：Peoples livelihood demands；online petition；Mayor Mailbox；network political participation

一、问题的提出

（一）民生议题解决的重大意义

党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]破解新时代我国社会的主要矛盾，坚持以人民为中心的发展思想，顺应人民群众对美好生活的向往，增进人民福祉，就要从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，统筹做好各项工作保障，改善民生。2019年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上的讲话中指出：“维护社会大局稳定，要切实落实保安全、护稳定各项措施，下大气力解决好人民群众切身利益问题，全面做好就业、教育、社会保障、医药卫生、食品安全、安全生产、社会治安、住房市场调控等各方面工作，不断增加人民群众获得感、幸福感、安全感。”[2]可见，民生问题不仅关乎社会稳定大局，更关乎人民福祉，已经成为当前我国最大的政治关切。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就保障和改善民生问题提出了一系列重要理念、政策要求和实施举措，这些论述是解决当代中国民生问题的工作指针[3]。党和政府把“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”作为民生工作重点，持续加大民生投入，深化民生领域改革[4]，集中力量做好普惠性、基础性、兜底性的民生工作。

党和政府从顶层设计、资源保障、服务提供等层面自上而下、全网式铺开推进无疑是改善民生最重要的推动力。然而在落地层面，推进民生问题的解决还需关注和解决自下而上的、碎片化的民生诉求，诊断和切入民生问题产生的内在病灶，切实解决好群众最关切的医疗、教育、住房、就业、养老、脱贫、防治污染等问题，通过日常“微治理”来提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，水滴石穿、积少成多地推进民生问题解决。这就需要畅通群众民生需求表达以及有效回应的渠道。

（二）碎片化民生诉求解决渠道建设的迫切性

网络信访平台是网络技术、网络平台与传统信访模式的嫁接，是群众表达民生诉求、获得相应信息以及与相关部门沟通的高效和便捷平台。网络信访平台的主要形式包括依托各级政府网或门户网站建立的网上信访受理平台、政务网市长信箱、网络留言板块、政民零距离等。与传统线下信访模式和热线电话信访平台相比，网络信访平台具有便利、快速、公开、透明的优势。网络信访平台是政府自上而下主动设立的制度化平台，因此具有稳定性、常态化、受众广泛等特点[5]。网络信访平台所反映出来的民生问题全部来自民间，议题素材具有扎根基层的特征。自上而下的制度稳定性和自下而上的问题来源真实性使网络信访平台成为推进民生议题协商和解决的重要窗口。

在各种网络信访平台形式中，政务网市长信箱是政府部门在数字化时代依托政府网站打造的专门栏目，是政府部门和群众进行网上互动的平台，已成为群众向政府表达诉求、提出建议的新渠道，同时也是政府倾听群众呼声、化解社会矛盾的窗口[6]。政务网市长信箱的规格级别和制度化程度较高，是政府回应群众民生诉求的一种比较集中的方式，具有倾听民声、关注民生、解决民生的功能设定。在其发展过程中，作为一种新生事物曾备受诟病，如回复不及时、工作人员工作水平不高、没有将人民群众反映的问题转介到相关部门加以解决、“办结率”存在水分、不作为、形同虚设等等。随着实践发展，政务网市长信箱的功能日趋完善，运行日趋平稳，其作用机制及影响因素需进一步厘清。

本文通过对天津市政务网市长信箱运行机制考察以及对72封政务网市长信箱来信反馈的文本分析来管窥网络信访平台推进民生问题解决的机制及影响因素，并提出改进方略，借以对碎片化民生诉求解决渠道进行审视和塑造。

二、网络信访平台促进民生诉求解决的框架和机制

天津市政务网市长信箱是为了进一步提高天津市各级政府决策和管理的科学化民主化水平、提高办事效率而设立的，是为群众对天津市各级政府及其职能部门的工作提出意见、建议和要求而搭建的平台。[7]从天津市政务网市长信箱的设置和来信反馈详情来看，政务网市长信箱具有网络信访的属性和功能，是公民、法人或者其他组织咨询信息、表达诉求、提出建议的渠道，也是促进民生议题解决的重要方式。网络信访是信访形式的一种，是指公民、法人或者其他組织以电脑和手机等电子产品为载体，借助互联网进而对政府工作部门提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。网络信访是中国社会治理创新的一种实践，在提升社会矛盾化解效率、推动“维稳”向“维权”转变方面发挥着积极作用，符合互联网大数据时代政府治理变革的总体方向[8]。作为一种便捷高效的诉求表达渠道，网络信访对碎片化民生议题的解决具有现实意义。

本文基于政务网市长信箱的属性以及对天津市政务网市长信箱的考察，勾勒出网络信访平台促进碎片化民生诉求解决的总体框架和机制，如图1所示。总体框架包括输入端、输出端和过程端。在输入端，体现为公民善用网络信访平台，自下而上地以碎片化方式提出民生诉求；在输出端，体现为政府善治，自上而下地通过积极回应、政治吸纳与政策创新促进民生的改进；在过程端，通过便捷、公开、可靠、规范的网络信访运行机制和高效、联动、整合的网络信访民生议题解决机制来有力地连接政府和市民，保障政社双向沟通的顺畅进行以及碎片化民生问题的解决。一方面，碎片化民生问题的解决有助于提升民生水平，另一方面，自下而上的公益关注、政策建言以及自上而下的高效回应和政府善治有助于以政策变革和整体解决的方式促进民生改善。其中，输入端的公民善用和输出端的政府善治是影响网络信访平台促进碎片化民生诉求解决效用的两大因素。

在上述框架中，科学设计的网络信访运行机制和高效运转的网络信访民生议题解决机制对民生诉求的表达和解决以及促进输入端和输出端的紧密对接至关重要。

（一）便捷规范的网络信访平台运行机制

网络信访平台设计的科学性、可靠性、规范性以及对公开性、透明性、便利性等价值理念的彰显是影响平台使用效果的重要因素。政务网市长信箱作为网络信访平台，其运行机制的设计水平影响其预设功能的发挥，也影响民生议题解决的程度和效果。在天津市政务网市长信箱的使用环节中，身份证实名注册有利于保证群众反映诉求的真实可靠性，提高平台的使用效率，实名联系电话便于相关部门与信访人进行高效沟通，包括告知具体情况、反馈办理结果、持续沟通和协商等。内容编辑和附件添加功能的结合使操作更为实用便捷。另外，系统还会根据信访人的意愿，在“来信反馈”栏目选择性地公开部分信件，所公布的内容包括信访人的姓名（经过隐私保护处理）、反映内容、承办单位的答复内容。信访人可输入身份证号和密码登录查询自己的信访内容及其办理信息和答复信息，登记时间超过90天后，可对有答复的信件进行满意度评价。[9]

虽然天津市政务网市长信箱设计总体合理，但是也存在信访公开具有选择性和滞后性、答复评价机制设计不合理等问题。这些问题削弱了市长信箱作为网络信访平台推进民生议题解决的效果，需要加以解决。第一，信访公开具有选择性。政务网市长信箱栏目的公开性越高，对信访人和问题回应方和解决方的约束性越大。然而在机制设计上，天津市政务网市长信箱栏目存在选择性公开的问题。造成选择性公开的表层原因有两个，一个是信访人可以自愿选择是否实名公开，另一个是由系统进行选择性公开。那么，为何不能剔除系统选择性公开选项，进而全部公开自愿公开的来信呢？选择性公开的原因是信访信息处理难度大、工作量大等技术和管理问题还是出于维护政务网市长信箱平台形象的考虑？选择性公开是网络系统自动选择还是人工选择？如果是人工选择，那选择的标准是什么？这些问题值得深入思考。第二，信访公开具有滞后性。在时效性方面，天津市政务网市长信箱栏目存在信访信息公开滞后的问题。来信反馈事项的具体处理日期是从2016年4月5日到2018年10月23日，而来信反馈的发布时间是从2016年9月9日到2019年1月10日，来信反馈的发布时间迟滞了3～5个月。第三，信访人对答复的评价机制设计不合理，时间过长。在登记时间超过90天后，信访人才可以对有答复的信件进行满意度评价。很多信访人在三个月后已经忘记了满意度评价这件事情。较长的时间规定，一方面体现出接访部门对自身工作的不自信，另一方面也会影响满意度评价的有效性，不能及时从满意度评价中发现问题、改进问题，尤其是对回应态度不认真、回应水平较低的部门的督促作用会大打折扣。在完善信访平台运行机制方面，需要提升公开性和改进评价机制。

（二）联动整合的网络信访民生议题长效解决机制

网络信访框架下民生议题解决的突出特点是线上和线下联动。线上以市民的民生诉求表达功能为主，以便捷规范的网络信访平台运行机制为保障；线下以政府的快速回应和问题解决功能为主，以联动整合的民生议题长效解决机制为保障。政务网市长信箱作为一种网络信访平台对市民而言具有高效便捷的优势，是一种线上的民生诉求表达机制，但对接访的政府工作部门而言，其接访工作和责任并不简单，需要依照《中华人民共和国信访条例》履行职责，受理、交办、转送信访人提出的信访事项，研究分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议[10]。从天津市政务网市长信箱的“辦理信息”可以看出，信访件由天津市政府信访工作办公室转送到下级信访部门、相关政府部门、主管机构或涉事机构来办理，从“答复信息”可以了解信访事项的终结处理结果。面对较为复杂的群众诉求，相关政府部门在接到信访件后通过接洽、沟通、协商、促进等各种线下工作来推进问题的解决。在天津市政务网市长信箱对来访信件的答复中经常出现“经与您反复沟通……得到您的肯定和认可”等字样，表明很多政府部门的线下工作量较大，对信访件高度重视。

相对于民生诉求表达机制而言，网络信访民生议题长效解决机制更为根本，其既内嵌于信访制度本身的接洽沟通、督促督办、部门联动、搭建平台、促进协商等具体工作机制中，又依托政务网市长信箱等网络信访平台所具有的公开透明属性、政府对维护自身形象的强烈愿望以及高层级政府的权威优势和信息优势而发挥作用。政府的权威优势和信息优势不仅体现为对自身职责范围内民生事项解决的直接推动，还体现为对非政府直接负责的民生议题解决的间接推动。借助这种优势，相关政府部门在接到信息时会积极作为，敦促问题解决，这对提升市民的获得感、幸福感以及对政府的信任度都是很有益处的。

从天津市政务网市长信箱的运行情况来看，网络信访民生议题解决机制存在平台受理时间长短不一、对信访事项回应的水平参差不齐等问题。

1.平台受理信访事宜的时间长短不一

办理时间受三方面因素影响：一是政府相关部门以及办事机构的办事效率和回应水平；二是信访事项的复杂程度，解决较复杂的事项需要更高的线下协商成本和沟通成本；三是政府相关部门以及办事机构促成问题解决以达到信访者满意的意愿强烈程度。第二个和第三个因素是价值追求优先于效率追求的结果，但第一个因素则是迫切需要加以提升的。

2.对信访事项回应的水平呈现差异性

虽然所有来访信件都得到了回复，即回复率是100%，但是各个部门和机构答复的细致程度以及专业性和亲民性方面呈现出一定的区别。有些部门和机构对信访人提出的咨询类问题提供了政策、解决渠道等相关信息，但就信访人的具体疑惑给出的针对性、有效性的解释较少。针对这一点，接访部门可以在提供全面准确信息的基础之上，通过电话、面谈等线下沟通方式，推动问题的解决。总之，在通过网络信访平台解决民生议题方面，不仅需要做好接洽沟通、督促督办、搭建平台、促进协商等工作，还需在搭建上下联动的工作机制、制定统一服务标准、健全疑难事项解决长效机制、深化数据应用、开辟多元服务渠道等方面下足功夫。

三、网络信访平台促进民生诉求解决的影响因素

网络信访平台连接着公众和政府，其解决民生诉求的效用取决于公民输入和政府输出两个端口。在公民输入端口，取决于公民是否喜欢、习惯运用网络信访平台以及对平台的认可度；在政府输出端口，取决于政府对平台上民众诉求的重视和回应程度以及能否对合理建言进行政治吸纳和政策创新。可见，公众对平台的善用、政府对民众诉求的积极回应以及对合理建言的吸纳是影响网络信访平台促进民生诉求解决效用的两大因素。

（一）公众对网络信访平台的善用

公民对网络信访平台的善用关乎网络信访平台促进民生议题解决的可持续性，是影响其推进民生问题解决效用的重要因素。对平台利用效果的评价可以通过政务网市长信箱来信反馈民生议题的结构性分析结果来衡量。本研究采用文档去重、全文检索、语言统计、情感分析等文本分析方法对天津市政务网公开的72封来信内容进行结构化分析。研究发现，网络信访所涉及的民生议题非常丰富，且呈现出较强的公益色彩。

1.民生议题和具体事项具有广泛性

72封来信内容涉及医疗、教育、住房、社会福利、体育事业、产业发展、就业和职业发展、城市治理和人居环境保护、出行便利性和舒适度、社区和小区生活、公共服务和公共政策11个议题。其中，出行便利、环境保护、社区生活、公共服务和公共政策4个议题比较集中和突出，均有10封及10封以上的来信数量。出行便利性和舒适度、城市治理和环境保护这两个议题的来信数量最高，各有15封，都占来信总数的20.83%；社区和小区生活议题，有来信12封，占来信总数的16.67%；公共服务和公共政策议题，有来信10封，占来信总数的15.28%（见表1）。可见，天津市政务网市长信箱来信反馈的民生议题具有广泛覆盖性，表明该市公民经常并且善于利用政务网市长信箱这种网络信访平台来推进民生问题的解决。

2.民生议题呈现出较强的公益色彩

在对政务网市长信箱来信反馈的民生议题进行内容分析和情感分析后发现，议题属性呈现出较高的公益性，以批评和建言为目的的信件数量较多。在议题属性上，公益性民生议题占较大比重。信访内容涉及自益、公益、自益公益二者兼具三种议题。自益性议题是指信访人以解决自身问题和诉求为主要特征，问题的解决对其他人没有正外部效应；公益性议题是指信访人不以解决自身问题为主旨，而是致力于推进社区或城市公共问题的解决，具体表现为公共政策倡导和建言；自益公益二者兼具的议题是指信访人诉求的解决既有利于解决自身的问题，同时也有助于推动同类问题的解决。在72封来信中，自益型来信数量为18封，占比25%；公益型来信数量为40封，占比55.56%；兼具公益和自益型的来信数量为14封，占比19.44%。综合来看，具有公益色彩的信访件占比达到75%。其中，公益型来信所关注的议题比较广泛，既包括公交地铁线路优化、公共交通支付方式改进、公交车站护栏安装优化、地铁通信信号全覆盖、交通站点揽客现象治理、地铁站出口污水外溢处理等交通便利性和舒适性提升议题，又包括雾霾治理、市容市貌改进、湖水污染治理等环境保护和环境治理议题，还包括流动摊贩治理、城市排水问题解决、违章建筑拆除、小区公共资源管理、限价房的配套教育资源投放使用、道路修葺、菜市场重建、住宅供暖、水电气交费方式改善等城市和社区治理问题，甚至包括公务员遴选公平性提升、人才引进政策优化、扶贫、产业发展、创新创业等热点问题。可见，网络信访平台为人民群众展现市民关怀、公益精神、平和心态、理性思维、经验和智慧提供了绝佳平台。在信访目的上，批评和建言型的信访数量高于寻求问题解决型的信访数量。从语义分析和情感分析发现，信访人的信访目的要么是表达个人诉求，要么是對相关问题提出批评建议、督促改进。统计表明，以批评建议为目的信访是49个，占比68%；以表达个人诉求为目的的信访是23个，占比32%。公益性民生议题占较大比重、批评和建言型的信访数量较高则表明该市公民较为理性和成熟，呈现出超越个体利益、推进公益问题解决的倾向，政务网市长信箱的参政议政功能明显。

可见，政务网市长信箱作为一种制度化和公开化程度较高的网络信访平台和网络政治参与渠道，兼具工具理性和价值理性，不仅为群众提供了便捷的表达民生诉求和解决民生问题的途径，更为群众参与城市和社区建设、推进政府工作改进和民生类公共政策完善提供了平台，由此助推了碎片化民生诉求解决和整体性民生改进的有机统一。

（二）政府对网络信访诉求的有效回应和意见吸纳

以政务网市长信箱为代表的网络信访平台不仅在汇聚碎片化民生诉求方面具有优势，而且与传统信访方式相比，在信息通道与保真、制度规则形成、决策言语表达、内外环境互动与资源整合优化等方面优势明显，有利于提高信访信息的采集、存储、分析和应用能力，为信访决策与行动的输出提供充分的客观依据，提高信访系统的科学化管理水平[11]。因此，除了对这些碎片化民生诉求加以回应和解决外，还需要站在更高的角度，对这些民生诉求定期进行回溯和分析，并通过政治吸纳和政策创新过程整体性解决民生议题。

从天津市政务网市长信箱的运行情况来看，与民生议题的广泛性相一致，对信访的答复机构也非常多元，既包括乡镇政府和街道办事处、国土资源和房屋管理局、市政局、民政局、水务局、环境保护局、房地产管理局、人力资源和社会保障局、体育局、交通运输委员会、教育委员会、城乡建设委员会、科学技术委员会、农村工作委员会、卫生和计划生育委员会、市容和园林管理委员会、建设管理委员会、市场和质量监督管理委员会、发展和改革委员会等政府部门，又包括各个委办局，还包括广播电视网络有限公司、公共交通集团、轨道交通集团、水务集团、自来水集团等公司。从信访结果来看，政务网市长信箱所公开的来信都得到了回复，信访人提出的疑问得以答复，问题基本得到解决，批评和建议基本得到回应或认可。民生话题的广泛性以及对信访诉求较高的回应性表明该机制对推进碎片化民生议题的解决具有重要作用。当然，在具体实效上，政府对民生议题的回应性仍有待提高，既要注重事实维度的有回应、快回应和照章办事解决问题，以破解回应速度随意、问题解决有条件等困局，又要注重价值维度的释因、补偿与协商，以破解裁断性回应强于对话性回应、释因多而疏解少、缺乏对公众认知与情感的顾及等困局[12]。从长远来看，还需建立民生诉求总体回溯和个案回访制度，以便梳理问题清单、扫描和分析重点问题、吸纳建议和意见，更好地推进民生改进。

四、结论与展望

政务网市长信箱作为一种网络信访平台，具有多元价值和功能属性，是民众自下而上有序政治参与的重要渠道，是政府自上而下展示服务性、亲民性和治理绩效的重要窗口，是政府和民众进行沟通和协商的平台，也是促进民生问题汇集和解决的重要端口和渠道。政务网市长信箱作为民生问题解决平台，其效用高度依赖公民对平台的善用以及政府对民生议题的快速回应和对合理建议的政策吸纳。设置更加科学的网络信访平台运行机制和更加优化的网络信访民生议题长效解决机制是实现网络信访平台民生议题解决效果的重要保障。无论是信访平台运行机制还是民生诉求解决机制都还有很大改进空间，需进一步完善平台设置的科学性和公开性，规范受理时限、受理原则，明确承办主体，提高回复的及时性、规范性、办结率和满意率。除了做好平台，还应进一步做好网络信访诉求的回溯和评估，共享数据信息，剖析社情民意，吸纳合理建议。

以政务网市长信箱为代表的网络信访平台无疑会推进民生诉求的解决，但若想提升其功效和可持续性，仍需要思考一系列问题。首先，在一些地方政府的工作实践中，政务网市长信箱的启用使传统信访率下降。传统信访在信访把关和缩减需求方面具有比较优势，而网络信访的突出特点是便捷和低成本。那么，政务网市长信箱等网络信访通道是否会变得拥堵以及如何应对需进一步观察和思考。其次，政府对群众反映的民生诉求的重要解决方式是“兜底”，而这种“兜底”是否符合规范，值得思考。如果有“逆规范”的风险，那么在政务网市长信箱公开的前提下，就需要进一步考察其是否会产生不良的示范效应。最后，在实现以民生诉求“个案解决”促民生议题“整体推进”方面还需进一步研究，一方面要研究如何防止碎片化的公共服务造成公民需求与公共资源配置的错位[13]，另一方面要研究政府如何善用政务网市长信箱的公民参政议政功能，吸纳有利于民生问题整体解决的建设性意见。

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