坚持和完善中国共产党领导制度体系的四重逻辑

郭定平,梁君思

(复旦大学国际关系与公共事务学院,上海200433)

1 引言

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在总结中国共产党制度建设成就的基础上,对坚持和完善党的领导制度体系这一根本制度进行了重要部署。此后有关中国共产党领导制度体系的研究开始受到广泛关注,并迅速成为学术界研究的热点。目前直接以党的领导制度体系为主题的研究尚处于起步阶段,有分量的系统研究成果较少,大多涉及基础概念等方面。例如有的学者着力探讨党的领导制度体系的内涵、定位、意义等方面[1]。有的学者则聚焦于党的领导制度体系的基本框架、逻辑结构、战略路径等问题[2]。

实际上关于党的制度体系建设研究在此之前已经有所涉及。王光华从提高党的制度体系建设科学化水平出发,结合马克思主义执政党建设理论与中国共产党的制度建设实践,构建了由党的根本制度、基本制度、具体制度所组成的制度体系,并着重探讨了党章制度、民主集中制等十项重要制度的形成发展、规则特征、地位作用和问题前景[3]24-29。该项研究从党建的角度全面总结了中国共产党的制度体系,颇具启发意义,但尚未将党的领导制度体系与国家治理体系有机结合起来研究。在西方学术界,有关政党类型划分的研究成果颇为丰富,例如迪韦尔热将政党划分为内生党和外生党[4]8-15。郭定平以此为出发点探讨了中国政党与国家的关系演变与重构[5]。从整体上看,国外政党制度研究大多遵循迪韦尔热、萨托利的学术传统,将政党看作社会部分利益的代表,以政党数量和竞争程度两个维度来对各个国家的政党制度进行类型分析。虽然因中外政党的性质存在根本区别而使得此类研究对于分析中国共产党的领导制度价值较少,但在执政党调适其与国家、社会之间的关系方面具有一定启示意义。

当然也有学者从政党功能的角度予以分类,例如奥斯汀·兰尼以政党功能差异为标准,将现代政党明确区分为使命型政党和经纪人型政党[6]165-166。另有学者关注政党在国家治理中的地位和作用。20世纪上半叶,葛兰西就观察到政党在国家治理中的职能,认为一切政党(统治阶级的政党和被统治阶级的政党)都执行警察的职能,也就是维护一定的政治秩序和法律秩序。葛兰西说：“如果国家机关代表司法治理的强制和惩罚力量,党派则代表着精英人士自发遵守治理的原则,是全体群众必须仿效的某种集体社会,那么它们在自己特定的党内生活中必须表明：已经把国家机关的法律义务吸收为道德行为准则。”[7]22220世纪中期,著名政治学家谢茨施耐德就明确指出：“政党并不是现代政府的附属物；它们处于现代政府的中心,并扮演着决定性和创造性的角色。”[8]4420世纪末期,正当有的学者热衷讨论西方政党的衰落时,卡茨和梅尔敏锐地观察到西方政党模式的转型和一种“卡特尔”政党的出现,这种政党与国家相互渗透,在国家治理方面的作用表现得更为明显,逐渐变成了一种“治理型政党”[9]。由此来看,随着历史发展和政党政治的演进,政党在国家政治生活和国家治理体系中的中心作用日益凸显。

对于中国共产党的研究亦是海外学者高度重视的议题。面对中国共产党领导下的国家治理制度创新,沈大伟认为,中国共产党本身具有应对变化的调适能力,通过深化改革“将会进一步巩固中国共产党的执政地位”[10]4-5。由于时代语境、学术背景、研究视角和立场观点的差异,国外学者有关中国共产党的论述多有偏颇。在国内学术界,有学者提出了现实型政党、使命型政党[11]以及先锋型政党[12]等政党理论,这些研究成果对探索党的领导制度体系的内生逻辑具有一定的启发意义。

纵观现有党的领导制度相关研究成果可以发现一些还需要进一步研究的内容,例如一些党史党建研究因其关注于碎片化考据而缺乏整体性和系统性研究,有的政党政治学研究过于强调宣传性而失之于学理性和科学性,也有不少学者注重个案调查和基层经验总结因而缺乏宏观与整体把握。本文将在讨论近年来中国共产党领导制度体系研究学术走向的基础上,试图从历史、理论、制度、实践四个维度阐释中国共产党领导制度体系形成与发展的基本原理和内在逻辑,进而建构坚持和完善党的领导制度体系的系统性、整体性分析框架。

2 坚持和完善中国共产党领导制度体系的历史逻辑

坚持和完善党的领导制度体系,需要从历史中汲取政治智慧。正如习近平所言：“历史是现实的根源,任何一个国家的今天都来自昨天。只有了解一个国家从哪里来,才能弄懂这个国家今天怎么会是这样而不是那样,也才能搞清楚这个国家未来会往哪里去和不会往哪里去。”[13]41坚持和完善党的领导制度体系的历史逻辑,最为核心的问题在于厘清党的领导制度体系是如何形成、发展、定型、完善的。在中国“党政结构”[14]的历史演化与现实运行中,党政关系是首要问题,决定着党的领导制度体系和现代国家治理体系的建设目标和实现方式。从中国共产党诞生后的局部执政到中华人民共和国成立后的全面执政历史进程中,党政关系的演化和党的领导制度体系的形成主要包括以下四个阶段。

2.1 局部执政时期的党政分开

从中国共产党的成立到中华人民共和国成立,中国共产党积累了丰富的局部执政经验。中华人民共和国成立以前中国共产党在局部执政过程中对党政关系的探索是中国共产党领导制度体系形成的关键时期。大革命失败后,党提出了建设中华苏维埃共和国的构想。作为政党创建国家政权的第一次尝试,土地革命时期的苏维埃政权模式具有鲜明的时代特征,党政分开成为最大程度整合社会力量的最佳选择。全国苏维埃政权建立后,虽然曾出现过党政关系的分合反复与复杂交织,但是从整体上看,党政关系的主要趋向是党政分开。1935年12月瓦窑堡会议决定把“苏维埃工农共和国”改为“苏维埃人民共和国”,党开始突破依靠工农两个阶级建立政权的局限。1936年9月中国共产党又将“人民共和国”的设想改为“民主共和国”。1937年抗日战争爆发后,中国共产党将统一战线思想付诸根据地政权建设之中,形成了著名的“三三制”政权模式。作为具有统一战线性质的政权模式,中国共产党主张各党、各派、各界、各军的联合专政。从组织人事上看,共产党员在政府人员中或民意机关中只占三分之一；从政权运行上来看,政党可以直接向政府中的党组和党员下命令,也可以以党的名义向政府提建议,但是不能直接命令政府。中共中央在陕北延安的局部执政时期,对党政分开的探索积累了宝贵的经验。在其后解放战争时期的局部执政过程中,中国共产党党政分开的建设思路得到了相对稳定的贯彻执行。

2.2 全面执政后的党政合一

中华人民共和国成立之后,党政分开的思路在全面执政初期得到了一定程度的延续,这一思路认为党政之间并非是隶属关系,党不能包办政府,党应通过在政权机关中担任公职的党员实现党的路线、方针、政策。1952年底政务院在没有事先请示党中央的情况下作了修改税制的决定,被毛泽东严厉批评为政府部门的分散主义。1953年毛泽东针对政府部门脱离党委领导的分散主义,提出了八句口诀：“大权独揽,小权分散。党委决定,各方去办。办也有决,不离原则。工作检查,党委有责。”[15]57同年3月10日颁布的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定(草案)》,标志着党政关系开始朝着党政合一的方向发展。1958年毛泽东再次强调：“大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院',没有两个‘政治设计院'。大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。”[16]368随后根据党中央颁布的《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,党开始以组织化方式全面介入政务工作,党政不分、党政合一的领导模式正式形成。

2.3 改革开放后的党政分开

在反思党和国家领导制度存在的一些弊端和消极影响过程中,1978年邓小平明确指出,“加强党的领导,变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导,变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导,变成了‘一切统一口径'”[17]142。于是在改革开放初期就提出了党政分开的政治体制改革目标。由于长期的制度惯性与思想束缚,党政分开进程比较缓慢。1980年邓小平在政治体制改革的纲领性文件《党和国家领导制度的改革》中,明确指出了党的一元化领导带来的诸多问题,进一步强调要推进党政分开。面对经济体制改革对政治体制改革带来的巨大压力,党政分开的重要性日益突出。1986年邓小平再次强调：“改革的内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。”[18]1771987年党的十三大正式确立了处理党政关系的基本内容和基本原则,并把之前相对笼统的党政分开具体明确为“党政职能分开”,但因为种种历史原因,这一设想并没有得到顺利推进。

2.4 新时代党的全面领导

从中国共产党局部执政时期的“党政分开”、中华人民共和国成立后全面执政初期的“党政合一”到改革开放后的“党政分开”探索实践,这种执政党与国家政权机关之间“分”与“合”的政治制度变迁始终没有走出将“政党”与“国家”预设为相互排斥和截然分离的思维框架。从政党、国家二元对立的结构化视角出发,并不能有效解释当代中国党政关系的独特架构。这是因为很多人仍然秉持西方传统的仅仅代表社会部分利益的政党观念。殊不知中国共产党已经完全不是西方传统意义上的政党,而是与中国文化传统相契合、适应中国革命、建设和发展需要的治理型政党。胡伟对此有过论述,他认为,中国共产党“已经不同于世界政治现象中的一般政党的意义,事实上构成了一种社会公共权力,相当于国家组织而又超越了国家组织”[19]98。因此摆脱西方政党观念的束缚,探索适应中国文化传统和现实国情的政党理论与政党领导制度体系就成为一项迫切的任务。

党的十八大以来,“党的全面领导”“党领导一切”等观点的提出,表现出中国共产党对政党、国家关系的认识有了新的变化。党的十九大把“坚持党对一切工作的领导”确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。党的十九届四中全会指出：“必须坚持党政军民学、东西南北中,党是领导一切的,坚决维护党中央权威,健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”[20]23中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,也是新时代党的领导制度体系与国家治理体系有机统一的前提条件。制度体系建设主要包括组织与观念两大方面。正如周雪光所言：“维系一统体制的两个核心组织机制,一是官僚制度,二是观念制度。”[21]20党的十九届四中全会明确提出“完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度”“健全党的全面领导制度”等,是以政治建设为统领推进党领导一切制度的组织表达。而“建立不忘初心、牢记使命的制度”“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度”等,是以思想建设为统领推进党领导一切制度的价值表达。

“党的全面领导”“党领导一切”既不是对党政分开的全盘否定,也不是完全回到党政合一的老路,而是找寻到构建执政党与国家政权机关之间新型关系的具体路径。党政关系在当代中国治理中占据核心地位,在党领导一切制度原则下,新时代党政关系的调试既要始终坚持以执政党为中心的国家治理,又要始终坚持以人民为中心的政党中心主义。“政党具有的最重要也是最本质的特征在于,它是把政府形式上的结构与社会中的不同成分联系起来的‘纽带'。”[22]141在政党、国家、社会三者关系的重塑中,政党与群众的血肉联系进一步加强。政党作为国家的领导力量,既能够将群众和社会组织整合入党的领导制度体系之中,又能够将民众的利益需要输入国家治理体系之中,从而促进党的领导制度体系与现代国家治理体系之间的有机统一与协调互动。

3 坚持和完善中国共产党领导制度体系的理论逻辑

坚持和完善党的领导制度体系的理论逻辑,最为关键的环节在于理解中国共产党是一个什么性质的党,在于在一个超大规模国家长期执政过程中如何实现其初心使命。中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心。一方面,中国共产党是中国工人阶级的先锋队,表明了党的鲜明的阶级性；另一方面,中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队,强调了党的广泛的群众性。在阶级性、群众性双重逻辑的相互形塑中,中国共产党坚守的初心和使命一直发挥着重要作用。因此,坚持和完善中国共产党领导制度体系就必须体现出先锋型政党、群众型政党、使命型政党的辩证统一。

3.1 先锋型政党

中国共产党作为先锋型政党的政治逻辑不仅体现在作为党指导思想的马克思主义理论的先进性,而且体现在无产阶级政党组织体系和领导力量的先进性。作为无产阶级政党,中国共产党始终以马克思主义指导思想为基本遵循。马克思指出：“在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段,共产党人始终代表整个运动的利益。”[23]44列宁在领导俄国革命过程中更是强调了党的先锋队性质,认为“党是阶级的先锋队；它的任务决不是反映群众的一般水平,而是带领群众前进”[24]104。因此,代表整个无产阶级共同利益的马克思主义政党,在成立之初便具备了鲜明的先锋队品质。

西方政党的经典定义是18世纪英国著名政治家、思想家埃德蒙·柏克提出来的,他指出：“政党是人们为通过共同努力以提高民族福利,并根据某种他们共同认可的原则而结成的组织。”[24]148此后西方学者对政党的定义几乎没有发生实质性的变化,一直把政党看作社会部分利益的代表并以参与议会政治斗争为主要目标。因此,被看作是政党世界的异端和特例的“先锋党不是在议会制轨道上对议会党有限度的偏离,它是脱离议会制的与议会党完全不同的政党类型”[12]。与西方政党产生于议会且在议会中展开政党竞争不同,“先锋型政党”产生于体制外且具有鲜明的革命特征,通过组织动员的方式整合社会力量、建立现代国家。政党创建国家的政治逻辑决定了政党势必占据国家和社会的中心,并以政党的组织样态建构国家和社会。因此,先锋型政党不可能成为西方社会政治意义上的“整体的部分”[26]13,而必然成为整合社会时带领群众前进的领导核心。

作为先锋型政党,中国共产党在领导广大群众参与推翻旧制度的革命活动中,历史地形成了党的领导地位。在1942年9月中共中央政治局通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》明确规定：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式,应该领导一切其他组织,如军队、政府与民众团体。”[27]423党以“党组”嵌入政府部门实现领导的格局亦是在革命时期形成。1949年11月,党中央发布《中共中央关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》,提出在中央政府中建立党组,“以便统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行”[28]9。中华人民共和国成立后,以政党为中心的国家治理格局日益突显,使得先锋型政党的特质越发鲜明。

3.2 群众型政党

群众型政党的政治逻辑不仅体现在中国共产党壮大党的队伍、扩大党的阶级基础和群众基础方面,还体现于始终坚持以人民群众为中心的基本遵循。群众是党的力量源泉,群众型政党的本质在于通过加强党与群众的血肉联系,维护和实现人民群众的根本利益,实现人民当家作主。作为马克思主义政党,中国共产党是中国工人阶级的先锋队。这与马克思主义政治学对政党的理解是完全一致的。恰如一位政治学者所言,政党在“本质上是特定阶级利益的集中代表者,是特定阶级政治力量中的领导力量,是由各阶级的政治中坚分子为夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织”[29]265。与此同时,作为中国人民和中华民族先锋队的中国共产党,必然具备“全民型政党”和“代表型政党”的双重特征。与西方作为“部分”的政党不同,中国共产党是作为“整体”的政党而存在的。在党的领导制度体系生成与完善的过程中,中国共产党始终坚持以人民为中心,通过政党与群众的血肉联系,实现人民当家作主,这一“群众型政党”既彰显“全民型政党”全民意志的特征,又彰显“代表型政党”利益代表的特征。

与西方国家的“选举型政党”明显不同,以人民为中心的群众型政党不是以扩大选民支持、赢得公职选举为主要目标的政党,而是一个以政党为中轴的向心型体系。1939年10月4日毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》中指出：“在某种程度上讲,我们的党已经是一个全国性的党,也已经是一个群众性的党；而且就其领导骨干说来,就其党员的某些成分说来,就其总路线说来,就其革命工作说来,也已经是一个思想上、政治上、组织上都巩固的和布尔什维克化的党。”[30]6031941年4月15日邓小平在《党与抗日民主政权》中也指出：“我们要在民主政治斗争中,保证党对政权的领导,我们更要在民主政治斗争中,使党成为群众的党!”[31]21全心全意为人民服务的根本宗旨决定了党必须密切联系群众。但是政党与群众之间是存在距离的。毛泽东曾经指出：“在一切工作中,命令主义是错误的,因为它超过群众的觉悟程度,违反了群众的自愿原则,害了急性病。”[32]1095“群众路线”作为中国共产党长期革命和建设经验的总结,能够有效倾听民声、回应民意、汇聚民智,解决政党与群众之间的沟通问题。

党的十九届四中全会在论及我国国家制度和国家治理体系的多方面显著优势时明确了“坚持人民当家作主,发展人民民主,密切联系群众,紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势”[20]20,并在“健全为人民执政、靠人民执政各项制度”的制度单元规定“坚持立党为公、执政为民,保持党同人民群众的血肉联系,把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中”[20]25。这充分体现了党的领导制度体系中“群众型政党”的本质规定性。

3.3 使命型政党

中国共产党的初心和使命就是为人民谋幸福、为中华民族谋复兴,这种全心全意为人民服务的宗旨集中体现了中国共产党作为使命型政党的根本特质。从比较政党政治的维度来看,政党具有明确的目标,集中表现为执掌政权和参与政权。有学者从政党是否肩负长远历史使命的角度,将现代政党区分为现实型政党和使命型政党[11]。初心使命与政党产生、发展的政治环境有着密切的联系。近代中国社会的分散化、无序化内在地规定了使命型政党生成的政治逻辑。邹谠认为,“在社会各种制度和组织正在解体的时期,只有用政治团体的权力深入社会每个角落,去重建各种组织与制度,去解决社会领域中的问题,才能一面重建国家,一面重建社会”[33]20。中国共产党从诞生起就明确规定自己是一个以马克思列宁主义为指导思想,为无产阶级和广大劳动人民的解放和幸福,为中华民族的独立和富强而奋斗的政党。

1949年后,在执政党领导和推动国家发展过程中,中国共产党始终不忘初心、牢记使命,践行全心全意为人民服务的根本宗旨。1951年中国共产党第一次组织工作会议通过的《关于整顿党的基层组织的决议》明确指出：“党员是人民的勤务员,不是人民的‘老爷'。一切党员必须全心全意为人民服务。”[34]62党的十一届三中全会决定“健全党的民主集中制,健全党规党法,严肃党纪”[35]20,将党和国家工作重心转移到经济建设上来。林尚立指出,“高远的使命,铸造政党的品格；而对使命的忠诚,则是政党不败的立足之本”[36]142。中国共产党之所以能够实现自我革命,并且在革命、建设、改革、发展中汲取智慧和力量,不忘初心、牢记使命是重要政治密码。

先锋型政党与群众型政党反映了中国共产党的不同组织特征,前者强调了先进性和引领性,后者表现了广泛性和普遍性。二者的侧重点虽有不同,但是相互依存并有机统一于使命型政党建设之中。党的十九届四中全会明确指出,“把不忘初心、牢记使命作为加强党的建设的永恒课题和全体党员、干部的终身课题”,“持续推进党的理论创新、实践创新、制度创新,使一切工作顺应时代潮流、符合发展规律、体现人民愿望,确保党始终走在时代前列、得到人民衷心拥护”[20]24。这是促进先锋型政党、群众型政党与使命型政党建设有机统一的根本保证。

制度优势是一个国家的最大优势,而理论优势是坚持、巩固和完善这一优势的重要支撑和思想前提。因此党的领导制度体系建设的理论逻辑不仅要回答“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这一重大政治课题,还要回答“为何和如何巩固、为何坚持和发展”的重要问题。坚持先锋型政党、群众型政党、使命型政党三位一体推进党的领导制度体系建设,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

4 坚持和完善中国共产党领导制度体系的制度逻辑

坚持和完善党的领导制度体系的制度逻辑,最为关键的环节在于体系中各制度单元的科学设置与相辅相成、形成合力并产生效能。这不仅直接关系到党的领导制度体系的系统性、整体性,还关系到党的领导制度体系与现代国家治理体系之间关系的处理。政党治理与国家治理的双重使命内在地决定了中国共产党领导制度体系演化的前提基础。一方面,党的领导制度体系中各制度单元的科学设置及其运行是检验政党现代化水平的重要标准。另一方面,党的领导制度体系各制度单元的相辅相成及其优化是提高现代国家治理能力现代化水平的重要保障。

4.1 从恢复制度到强调制度建设

改革开放以来,党和国家制度建设取得了长足的发展,并逐步走向成熟定型。1992年邓小平在南方谈话中曾经指出：“恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化。”[18]372其后党曾经对制度建设提过明确要求。2014年2月习近平提出了要构建“一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”[37]105的战略布局。党的十八届三中全会以来,重点领域和关键环节改革取得显著成效,主要领域的基础性制度基本形成,但是在应对更深层次的改革过程中,建章立制、构建体系依然面临挑战。

一是部分制度形式化。制度的生命力在于执行。如果制度空转,再好的制度也形同虚设。有学者曾经提出了中国社会主义政党政治的绩效体系的三个基本维度：“一是合理性,关注中国社会主义政党政治的发展规律；二是现实性,关注中国社会主义政党政治的自我护持、自我修复和自我完善的能力建设；三是效能性,关注中国社会主义政党政治的资源占用和资源产出的战略均衡。”[38]根据政党政治绩效的表现可以看出,影响政党制度绩效和导致制度空转的原因主要包括三个方面：一是制度生成的合法性或合理性缺失,二是权力制衡的科学性现实性薄弱,三是制度运行的有效性系统性不足。

二是部分制度空心化。这种空心化主要表现为制度设计本身所存在的漏洞或者是薄弱环节。在以政党为中心的国家治理中,政党既是领导制度体系各制度单元的主要供给者,又是现代国家治理体系各要素板块的主要设计者。因此“中国共产党不但提供着秩序的维护、法律的供给、认同的凝聚,也积极嵌入国家的治理之中,在经济、政治、文化、社会、生态五大领域处于领导地位,创造了一种协商基础上的共治,与西方的竞争政治形成鲜明的对照”[39]。一方面,由于治理领域的拓展,为党的领导制度体系的建章立制提供了新的空间。另一方面,随着新问题、新内容、新特点的呈现,很多深层次体制机制问题的突破,都对改革顶层设计提出了更高的要求。因此,除了需要在一些传统治理领域之外的新空间建章立制,还需要在新旧制度单元的新陈代谢过程中不断修订、增补、删减和完善。

三是部分制度碎片化。改革开放以来最为鲜明的特征便是大量制度的恢复和出台,但也存在新旧制度之间、纵横制度之间的重叠,由于党政关系的互动使得制度呈现出结构嵌套化特征。即个别制度的调整总是牵一发而动全身,急需系统化的顶层设计。由于制度本身是成长着的,有一个从数量发展到质量发展、从遍地开花到顶层设计、从交错重叠到系统完备、从变动不居到定型和成熟的过程。其成熟程度既与法治化、民主化进程高度共频,又与党政关系的调试紧密相关。在党的领导制度体系与现代国家治理体系的双向互动过程中,逐步凸显“政治与行政是党政结构的两种治理方式,其各自衍生的治理思维、价值理念和治理手段,经由两者的辩证互动,形成了辩证复合的党政功能机制”[14]。从中国之治的实践来看,国家治理中的制度大部分是复数而非单数构成的一整套制度。进入新时代以来,国家治理对改革系统性、整体性、协同性的要求更高,为形成有效的制度合力,既要处理好不同制度单元之间的衔接问题,又要处理好新旧制度更替所带来的制度对冲、制度张力和制度重叠问题。

4.2 从制度叠加到制度体系

党的十九大以来,党把制度建设摆到更加突出的位置,党的领导制度体系的各制度单元相继出现并逐步定型。党的十九届四中全会从六个方面总结了党的领导制度体系的制度单元。有学者认为,这六个制度单元分别是前提条件、核心要求、领导范围、领导基础、领导本领、自身形象[40]。也有学者认为这六个制度单元的功能定位分别为价值内核和思想基础、最高原则、有效支撑和核心目标、根本目的和根本方式、基本着力点、根本保障[2]。根据我们对党的领导制度体系的理解,这六个设置科学、相辅相成、已成体系的制度单元分别是制度精神、制度势能、制度半径、制度力量、制度增量、制度内核。

一是建立不忘初心、牢记使命的制度。这一制度单元强调的是坚持和完善党的领导制度体系过程中应遵循的制度精神。奥斯汀·兰尼曾将现代政党明确区分为“使命型政党”和“经纪人型政党”,前者的主要目标是赢得意识形态上的皈依者,后者则是最大化自己的选票以赢得公职[6]。与西方政党内生于议会且以选票最大化为最终目标不同,中国共产党始终坚持为民族谋复兴、为人民谋幸福。建立不忘初心、牢记使命的制度,对有效调适和定位政党角色与责任、确定党的领导制度体系的基础与方向具有重要的作用。

二是完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度。这一制度单元强调的是坚持和完善党的领导制度体系过程中应遵循的制度“势能”[41]。在党的领导制度体系中,每一个制度单元的权重是不一样的,即每一个制度单元内部的各项制度也存在权重上的差别。在现代政治民主化进程之中,政党是现代政治运行的关键所在,也是国家治理体系现代化的核心环节。在党政体制双层等级结构中,维护中央权威是形成上下贯通、执行有力严密体系的关键环节。因此完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度,在制度体系中占据最高权威,是最高制度原则,这一原则在处理不同制度之间冲突时始终扮演着“上位法”的角色。

三是健全党的全面领导制度。这一制度单元强调的是坚持和完善党的领导制度体系过程中应遵循的制度半径。从“党的领导”到“党的全面领导”再到“党的领导制度体系”,党和国家制度建设的半径不断扩大。但是党的全面领导并非意味着党对国家、社会功能、结构、空间的全面替代,而是在充分释放国家职能空间和社会自治空间基础上,为其运行和成长提供制度化的引导和培育。这一制度设计超越了西方国家将政党、国家、社会对立起来的思路,创造性地从政治引领和职能履行双重维度上予以推进。

四是健全为人民执政、靠人民执政各项制度。这一制度单元强调的是坚持和完善党的领导制度体系过程中应注重的制度力量。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。在为人民执政、靠人民执政的建章立制、构建体系过程中,以人民为中心的基本遵循,既构成了党的领导制度体系生成与运行的力量之源,又决定了国家治理体系和国家治理能力现代化的基本方向。

五是健全提高党的执政能力和领导水平制度。这一制度单元强调的是坚持和完善党的领导制度体系过程中主要的制度增量。提高党的执政能力和领导水平构成了坚持和完善党的领导制度体系的重要着力点,如何激活制度存量资源、补足制度增量短板构成了关键环节。从世界政党治理国家经验来看,在政党嵌入国家模式、国家嵌入政党模式、政党-国家互嵌模式和政党-国家脱嵌模式四类政党与国家的嵌入模式中,政党-国家互嵌构成了中国共产党治国理政的主要特征,因此政党执政能力与领导水平构成了国家治理的主要内容和制度增量。提高党的执政能力和领导水平不仅有助于改善政党治理,把党建设成为马克思主义的强大的执政党,而且可以直接推动国家治理体系和治理能力现代化,并使政党治理与国家治理相互促进、形成合力、提升效能。

六是完善全面从严治党制度。这一制度单元强调的是坚持和完善党的领导制度体系过程中应注重的制度内核。国家治理体系是一套严密完整的科学制度体系,领导制度是国家治理体系的同心圆结构的最内层,政党治理构成了重中之重。党的十八大以来,党中央按照《关于加强党内法规制度建设的意见》对现有制度进行了规范梳理,在党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设制度、党的监督保障制度方面出台一系列法规。在修订、补充党内法规以及让党内政治生活有规可依、有章可循的过程中,已然形成了以党章为统领,涵盖“准则”“条例”“规则”“细则”“办法”“规定”等类别的制度体系。

5 坚持和完善中国共产党领导制度体系的实践逻辑

坚持和完善党的领导制度体系的实践逻辑,最为关键的问题在于既增强制度自信,又厘清政党自我革命的实践品质及其机制。党的领导制度体系是在具体实践的合力中形成的。在此过程中,最具活力的制度设计在于政党以自我革命的形式推进党的领导制度体系的完善、成熟、定型。具体说来,党的自我革命可以具体表现为动力机制、纠偏机制与适应机制。

5.1 动力机制

自我革命是坚持和完善中国共产党领导制度体系实践逻辑的动力机制。党的十九届四中全会将中国特色社会主义制度体系划分为“根本制度”“基本制度”“重要制度”,并把党的领导制度体系确定为根本制度范畴。作为居于领导地位的政党,党的革新的力量不可能来自外部,只能通过政党自我革命来实现。因此,政党自我革命构成了党的领导制度体系和现代国家治理体系最为核心的动力机制。其中,权力的合理设置与权限的科学界定,是建设总揽全局、协调各方的党的领导制度体系、坚持和完善党的领导体制、执政方式最为核心的前提条件。一方面,由于“所有冲突都对政治空间进行分割。冲突的结局是如此重要以至于在未建立冲突系统的情况下,一个政治体制的存继便难以想象”[42]63。因此,权力的合理设置有利于政党充分整合国家治理空间、社会成长空间中的政治力量,进而实现以政党自我革命重塑政党-国家-社会关系的使命。另一方面,坚持和完善党的领导制度体系,“应该将权力理解为众多的力的关系,这些关系存在于它们发生作用的那个领域”[43]345。因此,权限的科学界定有利于政党充分应对党的领导制度体系各制度单元之间的冲突与对抗,进而以政党自我革命的形式优化制度的整体性系统性。中国共产党领导制度体系实践逻辑的动力机制,至少包括以下方面。

一是坚持不忘初心、牢记使命制度,以思想解放助力制度革命。作为一个秉持理想信念的政党,中国共产党的历次政治动员与集中教育活动,都是以思想革命为起始的。“马克思主义看重理论,正是,也仅仅是,因为它能够指导行动。”[44]292先解决思想问题再解决组织问题成为党自我革命的重要特征。在新时代党的领导制度体系建设过程中,思想革命仍然是重要的驱动。

二是坚持批评与自我批评,以党员革命助力政党革命。批评与自我批评是中国共产党百年探索过程中形成的优良传统。批评和自我批评是新时代不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的锐利武器,也是把我们党建设得更加坚强有力的重要保障。

三是坚持人民主体地位,以群众首创精神助力社会革命。马克思主义唯物史观是一种群众史观,坚持人民群众是历史的创造者。作为以马克思主义为指导思想的无产阶级政党,中国共产党是以人民为中心的政党,始终与人民群众心连心、同呼吸、共命运。在政党革命与社会革命双向互动过程中,以人民为中心的立场是党的领导制度体系的根本价值立场。政党作为中国国家治理体系的强有力中轴,党的领导是人民当家作主的根本保证,党的领导制度体系建设的要求贯穿人民立场。新时代中国特色社会主义事业的推进,有赖于健全为人民执政、靠人民执政各项制度,确保权力始终用来为人民谋幸福。

5.2 纠偏机制

自我革命是坚持和完善中国共产党领导制度体系实践逻辑的纠偏机制。恩格斯曾经指出：“伟大的阶级,正如伟大的民族一样,无论从哪方面学习都不如从自己所犯错误的后果中学习来得快”[45]432。鸦片战争以来,中国先进人士探索国家和民族出路的过程实质上就是试错纠偏的过程。在“一切别的东西都试过了,都失败了”[46]1471的情况之下,中国共产党应运而生。

作为无产阶级政党,中国共产党是“依照苏联共产党的榜样建立起来和发展起来的一个党”[46]1357。在民主革命时期的曲折探索之中,中国共产党始终以自我革命的形式化解危机并不断成长。国民革命失败之后,党放弃了“城市中心论”的革命路径,开辟了农村包围城市、武装夺取政权的革命道路。中央苏区第五次反“围剿”战争失败后,在主力红军战略转移中召开了遵义会议,扭转了军事路线的错误,在危急时刻挽救了红军、挽救了党。抗日战争爆发后,党着力于建立统一战线政权,走出了土地革命时期仅仅依靠工人、农民阶级的局限,并将更多的力量整合到抗日阵营之中。经过延安整风之后,中国共产党于1944年5月在延安杨家岭召开了扩大的六届七中全会,讨论通过了《关于若干历史问题的决议》,全面系统地总结了中国共产党成立以来的历史经验,为我们党领导抗日战争和全国解放战争的胜利奠定了坚实的基础。中华人民共和国成立之后,党领导中国人民进行了轰轰烈烈的社会主义改造和建设,取得了建立社会主义基本经济和政治制度、推进工业化建设等伟大成就,但是也出现了阶级斗争扩大化等错误。党的十一届三中全会召开前后,党进行了指导思想和各条战线上的拨乱反正。十一届六中全会讨论通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,正确评价了毛泽东的历史地位,充分肯定了毛泽东思想作为我们党的宝贵精神财富的长期指导作用,为把全党、全军、全国各族人民的意志和力量进一步集中到建设社会主义现代化强国这一目标上来发挥了重要作用。

中国共产党在带领人民进行伟大的社会革命的同时,也不断能够进行伟大的自我革命,在不断纠正错误、探寻真理的过程中领导中国社会主义事业从胜利走向胜利。作为一个马克思主义执政党,要在一个社会主义大国治国理政,必须始终要自身过硬。进入新时代以来,我们坚持全面从严治党,深入推进党的建设新的伟大工程,努力把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党,不断增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力,不断提高党的执政能力和领导水平。勇于自我革命、不断纠正错误、坚持真理不仅是我们党过去取得革命胜利和发展成就的基本经验,也是我们党长期执政、永葆青春活力的根本保证。

5.3 适应机制

自我革命是坚持和完善中国共产党领导制度体系实践逻辑的适应机制。以政党自我革命推进政党-国家-社会关系重塑,是坚持和完善党的领导制度体系的必然选择。面对中国之治的巨大成绩,西方学者开始研究中国共产党领导体制问题。沈大伟认为：“尽管中国共产党出现了收缩,但它仍然是一个相当强大和具有弹性的组织。”[10]244虽然西方学界在关于中国政党发展现状问题上有不同的见解且对未来的前景预判差异极大,但是在对于中国共产党的强大适应性和生命力的研判上形成共识。在党的领导制度体系和现代国家治理体系的双向互动中,政党自我革命尤为重要。在中国共产党领导制度体系形成过程中,作为适应机制的自我革命大致经历了从全能主义政党到质量强党的转变。

改革开放以来,“全能主义政党”的内外环境发生了变化,但是以政党为中心的当代中国治理使得党的领导制度体系与国家治理体系的逻辑内核及其治理模式得到延续。当然这一时期“党领导一切”与计划经济时期“党领导一切”有着显著的不同,新时代“党领导一切”不是包办一切,而是把方向、谋大局、定政策、促改革。作为一个在超大规模国家长期执政的大党,必须以自我革命实现强党,不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。

中国共产党是在百年探索中以自我革命的形式自我完善、不断前进的。在这一过程中,既要通过解放思想、提高认识,在主客观维度的反复磨合中以自我革命实现质量强党,又要通过制度改革和制度创新,在制度存量与增量调试中以自我革命实现质量强党,还要把制度自信与制度创新有机统一起来。

6 结语

党的领导制度体系,是中国共产党实施领导活动的组织结构、运行机制的总和。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务。党的领导制度体系建设不仅关系到党的生机与活力,还关系到现代国家治理体系的发展与完善。因此以中国话语、中国逻辑构建中国之治的理论分析框架就显得尤为重要。

在本文建构的坚持和完善党的领导制度体系的整体性系统性分析框架中,历史逻辑清晰展现了建党百年党的领导制度体系嬗变的历史轨迹,体现了党的领导制度体系与国家治理体系有机统一的内生逻辑；理论逻辑分析了中国共产党是一个什么性质的政党,在全面执政后如何领导国家和社会实现历史使命,体现了党的领导制度体系与保障人民在国家治理中主体地位有机统一的内生逻辑；制度逻辑阐述了从恢复制度到强调制度建设、从制度叠加到制度体系的演进,体现了单项制度、制度单元、制度体系与治理效能有机统一的内生逻辑；实践逻辑阐述了政党自我革命的实践品质及其机制,体现了制度自信与制度创新有机统一的内生逻辑。其中历史逻辑和理论逻辑构成了坚持党的领导制度体系的重要论证,制度逻辑与实践逻辑构成了完善党的领导制度体系的关键环节,历史、理论、制度、实践共同构成了坚持和完善党的领导制度体系建设的逻辑体系。