欧盟转基因食品审慎监管经验及对我国的启示

刘 婷

（上海政法学院国际法学院，上海 201701）

2010年欧盟委员会实施了《欧盟委员会关于制定国家共存措施的指导方针以避免转基因生物在常规作物和有机作物中的意外存在的建议》（以下简称《共存准则（2010）》）。“共存”意味着转基因作物与非转基因作物共同在特定区域内种植与生长[1]。“共存准则”提出的意义在于避免转基因生物在其他产品中意外存在，防止转基因和非转基因作物（包括有机作物）混合造成潜在经济损失和影响[2]，避免转基因作物“偶然混杂”到其他产品中[3-4]。当涉及转基因作物生产的食品时，“共存准则”是决定向消费者提供充分知情选择的一个必然结果。基于“共存准则”，具体的共存措施包括技术上、管理上、义务上设置的一系列规则，这些规则设置的目的是在“农场”环节避免转基因物质“偶然混杂”到转基因作物中。共存措施并不是环境风险管理的工具，而是用于解决欧盟转基因作物种植带来的潜在市场失灵（即市场机制不能发挥作用导致市场配置资源的低效率）的工具。“审慎监管”原是银行业特定术语，泛指监管部门为了防范和化解银行业的特定风险，通过制定一系列的规则，客观评价从业机构的风险，及时进行风险监测、预警和控制的监管模式。然而，对应新的监管主体不难发现，这种防控风险的监管模式，不仅可适用于转基因食品监管，而且正在被欧盟用于转基因食品的监管实践中，转基因食品的风险预防与预警正是“共存准则”提出的动因，监管模式与立法架构的变化旨在针对转基因食品带来的多种风险进行有效管控。欧盟的监管措施反映了欧洲农业生产者的利益[5]。共存准则逐渐改变着欧盟转基因食品监管的各个方面：从指导原则到监管模式，从法律架构到执法主体；欧盟对于转基因食品的监管进入到“审慎监管”的新阶段。

1 审慎的监管原则：从“风险预防”到“共存准则”

风险预防原则来自于德国环境法[6]。风险预防的理念首次用于环境政策最早可追溯到1970年空气清洁法案第一次草案，真正作为一项法律原则被引入则是1976年处理污染的行政法令[7]。风险预防原则在国际环境法和国际条约中也有着举足轻重的作用。风险预防原则引入国际公约最早是在1984年的北海公约会议[8]。在转基因生物的潜在负面影响范围等相关科学信息和知识不充分而面临科学不确定性的情况下，风险预防原则是决策制定和风险评估的基础[9]。20世纪70年代以来，很多国际环境法律中都加入了风险预防原则的内容。《里约宣言》原则15中规定的“风险预防原则”属于软条款：出于保护环境的目的，各个国家应当根据其能力，广泛采用“风险预防原则”。“对于存在严重威胁或者不可逆的情况缺乏充分的科学确定性也不应成为延迟采用成本-收益措施以保护环境退化的理由”，这意味着，即使不能肯定危害一定会出现，管理者也应当采取成本-收益措施来防止这种严重的不可逆的危害。而且，对于科学上的不确定性，《卡特赫纳生物安全议定书》在第10条第6款中规定：“……缺乏科学定论，亦不应妨碍缔约方酌情就转基因生物体的进口问题做出决定”。由于《生物安全议定书》是第一部采用了风险预防原则的国际条约，它在环境保护和公共卫生方面的意义格外重要[10]。《生物安全议定书》的基本预防理念与风险评估要求恰恰弥补了欧盟关于环境释放的90/220/EEC指令的薄弱环节[11]。因此，作为《生物安全议定书》缔约国，欧盟不仅吸纳了“风险预防原则”作为转基因食品监管的指导原则，更将风险预防的理念融入到具体的法律规则之中[12]。《欧洲联盟基础条约》第191条第2款的欧盟环境法律、《统一食品法》第7条以及《有关有意向环境排放转基因生物的2001/18/EC指令》在第1条和第4条中都明确指出基于风险预防原则制定。随着《共存准则（2010）》的颁布，共存准则也开始在转基因食品监管领域凸显出其作用，该建议中明确指出共存准则的性质是法律原则，即在将科学基础上的欧盟授权制度与成员国自由决定是否希望在其领土上种植转基因作物的自由相结合的情况下，欧盟委员会认为应采取措施，避免转基因生物、常规作物和有机作物混合种植。现行准则将其内容限于制定共存措施的主要原则，认识到成员国需要有足够的灵活性来考虑到其区域和国家的具体情况以及传统、有机和其他类型的特殊当地作物和产品的需要[13]。该建议也提及了监管“共存”措施实施的重要机构——欧洲共存局（European Coexistence Bureau，ECOB），该机构确立技术性指导方针并将继续致力于与欧盟成员国共同解决转基因与非转基因共存问题。共存准则的提出成为风险预防原则的有力补充，将风险预防原则的指导思想从转基因食品监管的核心环节扩展到转基因食品生产的上下游环节，更延伸到食品原料供给的最末端，最大限度地将转基因食品的风险减低，充分体现了审慎监管对于风险的认知与防范的思想。

2 审慎的监管主体：从“欧洲食品安全局”到“ECOB”

2002年欧盟为了管制食品安全，设立了欧洲食品安全局[14]。欧洲食品安全局的风险评估职能由《统一食品安全法》规定，该法在第22条规定了欧洲食品安全局的职能，它不仅要对各种食品提供科学的评判标准，还要评估其潜在危害[15]。第23条规定了欧洲食品安全局的任务：在欧盟立法规定的所有情况下以及在其使命范围内的任何问题上向欧共体机构及成员国提供最好的科学意见；促进和协调在其任务范围内制定统一的风险评估方法；在委员会任务范围内向委员会提供科学和技术支持，并应要求提供对风险评估意见的解释和审议；为完成任务而进行必要的科学研究；在其职能范围内搜索、收集、整理、分析和总结各领域的科学和技术数据；采取行动以查明和确定新出现的风险；建立在各个领域内运作的组织网络系统，并负责其运作。此外，还应欧盟委员会的要求，在食品法典委员会实施的关于食品和饲料安全的危机管理程序中提供科学和技术援助；在欧盟委员会要求时提供科学和技术援助，以期改善共同体、申请国、国际组织和第三国在其使命范围内的合作；确保公众和利益相关方在其任务范围内获得有关领域的快速、可靠、客观和可理解的信息等。在转基因食品领域，欧洲食品安全局执行的主要职能是提供根据2001/18/EC指令定义的与转基因生物有关的食品和饲料以外产品的科学意见。这种科学意见本质是一种风险评估。2009年，欧洲食品安全局曾经对美国孟山都公司的转基因玉米品种出具过科学意见，该意见认为MON810转基因玉米是安全的，对健康和环境不会造成危害，欧盟委员会可能据此批准孟山都转基因玉米在欧洲继续种植。从对人和动物健康的潜在影响角度看，MON810转基因玉米与传统玉米一样安全，不大可能会对环境造成负面影响。但这一意见当时遭到了环保组织的坚决抵制。

“共存措施”主要通过ECOB来实施，该机构秘书处设于西班牙塞维利亚的联合研究中心，主要负责收集和协调可用的科学与技术信息。ECOB的任务包括技术指导以及通过与成员国和利益相关者紧密的合作对关于作物的具体最佳做法达成共识。值得注意的是，ECOB的实践性文件缺乏法律约束力和法律属性。ECOB的职权范围是从播种到首次销售场所的农业实践。如果认为必要的话，将来可以将范围扩展到种子生产部门的最佳实践，但是ECOB不会考虑“农场”环节后的实践，也不会设计指导方针或最佳实践的管理措施或事后责任规定。对于每一份共识文件，秘书处都要先整合组织现有的背景信息，例如出版物、实验和每个成员国的惯例。从原始草案到最终的最佳实践方案包括与成员国专家的在线协作和全体会议。早期的文本是相关利益者咨询的相关主题，以确保信息的真实性与可获得性，且所有文档和程序全部公开，并能在ECOB网站上搜索到。ECOB制作的第一份文件涵盖了玉米种植方面的共存实践[16]。在ECOB的主导下，成员国在若干方面成功达成共识，其中一个要点是对转基因作物与传统作物种植之间定义适当的技术隔离距离。成员国达成共识的优点在于这一举措充分反映了《共存准则（2010）》传达的精神，即成员国可以自由决定是否将《共存准则（2010）》作为共存立法的基础。设定转基因食品成分含量的标识阈值的意义重大，因为阈值隐含的信息也可以作为商业参与者的参考，这些商业参与者愿意使用其自有标识，例如使用私人的非转基因标识。由此可见，与欧洲食品安全局相比，ECOB并不是一个具体的技术性部门，ECOB扮演的角色更像是一个“中介”，但是这个“中介”的作用是任何一个机构所无法取代的，这是由欧盟的政治架构与法律特征所决定的。

欧洲各国一直以来都是对转基因作物的种植和食用持谨慎态度，相比之下欧盟在转基因作物问题上的态度与成员国相比较属于相对“开明”的，主要压力来自各成员国。欧盟成员国的主要“反转势力”以法国等国家为首，因为转基因农业模式的进驻会对法国本土的农业造成很大冲击；相反，以英国为首的不以农业为主要产业的几个国家对转基因作物持赞成态度。因此，欧盟的“共存措施”与ECOB的设置，是在欧盟层面协调成员国利益的需要，更是对转基因食品进行审慎监管的需要。

3 审慎的监管模式：“规则导向”到“原则导向”的法治化监管

对转基因食品等风险产品进行监管时，监管机构需要就如何引导市场参与者的行为做出选择。监管机构的选择对市场参与主体来说非常关键，因为这将决定市场参与主体的市场行为选择。在审慎监管的语境下，监管模式的选择对风险防控有很大影响。监管模式内部应对监管的对象、范围、行为有着完善的覆盖。欧盟的转基因食品监管模式是由多种规则构成的综合体，在食品法和环境法范畴下进行监管。基于规则的监管力图最大限度地规定受监管行为的内容，避免为监管空缺留下解释空间。与基于规则的监管模式相比，基于原则的监管故意预留监管空缺，然后在实际应用时进行填补。布莱克法律词典将基于原则的监管定义为由3 个特征性要素构成：基于广泛的标准而不是详细的规则；结果导向型监管；增加高级管理责任[17]。“共存准则”提出后，为依据复杂的规则进行有效监管，欧盟的政策依赖于“原则”的监管模式，这一模式的核心在于欧盟转基因食品市场依赖于“共存原则”：在遵守标识的法律义务和标准的条件下，农民有能力在传统作物、有机作物和转基因作物间做出实际选择。

在“原则导向型”监管模式中，很多广泛性标准都应用于欧盟的转基因食品市场。例如，欧盟的《统一食品安全法》中第5条规定了食品法的总体原则与目标：“食品法应追求保护人类生命和健康的一般目标，并保护消费者的利益，包括食品贸易的公平惯例，酌情考虑保护动物健康和福利、植物健康和环境”。第6条与第7条规定了风险分析原则并重申了风险预防原则的意义。第8条指出了立法目标在于保护消费者的利益。食品法旨在保护消费者的利益，并为消费者提供在消费食品方面做出明智选择的依据，旨在预防欺诈或欺骗行为、食物掺假和可能误导消费者的任何其他做法[18]。《统一食品安全法》第9条和第10条是对透明度原则下的法律约束：“在食品法的准备、评估和修改过程中，直接或通过代表机构进行公开和透明的公众协商……在不影响欧盟和国家法律关于获取文件的适用条款的情况下，在有合理理由怀疑某种食物或饲料可能对人类或动物健康构成风险的情况下，根据其性质、严重性和程度风险，政府当局应采取适当措施，向公众宣传健康风险的性质，尽可能确定食物或饲料的类型、可能存在的风险以及措施，已采取或即将采取哪些措施来防止、减少或消除这种风险”。此外，转基因生物进行环境释放时，环境法的原则适用来自于《欧洲联盟基础条约》的第191～193条。因为转基因生物首先也是“货物”，在这个意义欧盟货物自由流通的规则也适用于转基因生物，那么欧盟法院用于规制内部市场的法律原则也同样适用于转基因货物[19]。

4 审慎的立法架构：“块状架构”到“网状连接”

欧盟转基因食品监管的立法架构有几大基础领域：有意释放、食品与饲料、跨境转移，这些领域既有欧盟层面的立法，也有欧盟承担的公约义务，这些领域联合组成了欧盟转基因食品领域立法的点式架构。架构组成包括转基因生物有意释放到转基因食品上市，食品和饲料或加工用途的转基因食品标识与可追踪性，最后是越境转移。对于这3 个部分内容，欧盟的1 个指令与4 个条例做出了不同的规制。2001/18/EC指令规定：“成员国应当根据预防原则，确保采取所有适当的措施避免向环境释放转基因生物或转基因生物上市对人类健康和环境造成的不利影响”。第1829/2003号条例建立了转基因食品统一的审批和执行制度。第1830/2003号条例则建立了一项全新的“转基因食品追踪制度”及更严格的标识制度。第1946/2003号条例基于《生物安全议定书》规定了转基因生物的越境转移。条例和指令具有不同的法律地位和法律效力。因此，转基因食品的审批、标识与追溯性和越境转移与环境释放相比法律约束更为严格与高级。“共存准则”下欧盟将转基因食品监管的立法框架以“转基因食品”为中心进行多方面扩展，即以“共存准则”为起点，针对转基因食品生产与销售的上下游环节出现的问题，采取多种方法，对监管的范围、权限与架构进行了多维度延伸与扩展。

4.1 信息范式方法的适用

从监管者角度来看，政策的兼容性与监管者的利益密切相关[20]。对于市场上流通的货物，包括转基因食品在内，欧洲法院通过“货物自由流通案”建立了具有标志意义的指导原则——生产者可以选择遵守一个成员国的规定。一旦货物生产者遵守一个成员国的规定，原则上就能够在欧盟范围内销售他们的产品。随着时间的推移，法令的竞争和成员国在法律制度失效时放松管制压力将使得法律规则得到高效统一。然而，这种法律秩序竞争的协调并不属于消费者保护和环境保护等“强制要求”范围内的监管措施。在这种情况下，生产者必须接受成员国的不同监管。如果欧盟的法令要求这些领域协调，它必须通过二级法律积极主动地进行，特别是在对消费者健康构成威胁的情况下。在成员国法律体系中生产者必须接受不同法律规制。成员国在“强制要求”内的监管措施仍然需要相称。在这种情况下，从比较优势的角度来看，由生产者选择取代成员国选择的方式决定外部性风险是否大于收益，这样就保证了欧盟市场上的产品种类。从欧洲法院的判决中可以很清楚地看出，根据比例原则，在消费者和环境保护受到威胁的领域，由消费者选择取代自上而下的监管，即通过所谓的信息范式方法来指导欧盟内部市场的立法程序和监管。因为转基因生物/食品对消费者和环境存在潜在风险，出于对消费者保护和对环境保护的考量，欧盟的法律制定者必须考虑到上述原则，为转基因生物/食品监管创造可靠的法治环境。因此，转基因食品监管的核心在于消费者选择，欧盟的立法者需要提供可靠的政策来确保一条安全的途径以供消费者选择。进而，欧盟选择了“共存原则”。在“共存”措施下农民可以依据《欧洲联盟基础条约》第34条行使货物流通自由的权利，也可以根据《基本权利宪章》第16条自由地开展转基因作物与非转基因作物的种植与贸易[21]。

4.2 比例方法的适用

“共存措施”旨在确保转基因生物的“偶然混杂”低于共同体立法中规定的容忍限度，不超出必要的范围。《共存准则（2010）》强调以“比例原则”作为欧盟法的一般指导原则，这一原则在信息范式中已经确认过。在Cassis de Dijon案中，德国政府完全禁止销售一种乙醇含量低于法定要求的黑葡萄酒，欧洲法院认为这一决定违反了比例原则，可以采取其他限制性更小的手段，如要求厂商在标签上作出说明来达到同样的目的。对消费者和环境保护受到威胁的领域，比例原则给予消费者更大的自主选择权。为了限制欧盟行为，《欧洲联盟基础条约》第5条规定：“根据比例原则，欧盟行为的内容和行为不应当超出实现条约目标的必要行为”。当公共机构进行风险监管时，不应当只关注欧盟层面的法律，也要关注欧盟法的参与层面和成员国制度。作为一项法律原则，比例原则不仅限制了欧盟行为，也限制了成员国自由裁量权的边界[22]。比例原则与共存原则紧密相关，尤其表现在成员国确定转基因食品中转基因成分的阈值时。因为在“共存措施”下，共存措施与转基因食品强制标识的阈值进行了联结。例如，转基因与非转基因农田的距离，应能够使非转基因农田中作物的转基因成分不超过0.9%[23]。

4.3 污染者自付方法的适用

出于共同责任原则，农业环境责任的确立是基于污染者自付的原则。考虑到水源和土壤已成为农业领域的主要资源，化肥与农药使用不当会造成水污染，欧盟部分成员国已对此给予高度关注，并通过立法划分出没有被水污染过的耕地。引入新作物品种的农民应当承担实施限制基因流动所必需的农场管理措施的责任[24]。欧盟环境法中的一般原则——污染者自付原则，在“共存”语境下的解读也充实了《环境责任指令》。该指令同样适用于转基因生物的监管。即使经营者没有过错也要对《环境责任指令》附件3规定的经营者危险行为导致的“环境损害”负责，这些危险行为包括转基因生物与微生物的运输、环境中有意释放、投入市场等[25]。根据该条款，欧盟成员国将适用严格责任原则来处理转基因生物造成的“损害”。转基因作物与非转基因作物的混合，非转基因食品中含有超过阈值的转基因成分都被视为“损害”。有机食品标识能在一定程度上减少这种损害。农民和食品生产商将承受转基因食品不加贴标识导致的损失，但是他们之间还要进行“实施污染者是谁”的区分，因此需要采取严格责任原则。

上述3 个方面，在既有的块状架构上将监管架构进行扩展。特别是比例原则规定的转基因与非转基因农田的距离，要能使非转基因农田中作物的转基因成分不超过0.9%，将共存原则与转基因食品标识的阈值进行联结，打破了原有的点式监管，形成了动态的监管网络。该网络的成功构架也使得监管者能够尽可能地让消费者理性对待转基因技术[26]。

5 对我国转基因食品监管的启示

转基因食品自问世以来，国际社会就开始对其安全性进行讨论[27]，关于转基因食品安全性的争论也愈演愈烈[28]，世界各国都纷纷制定了转基因食品监管制度[29]。一个国家对转基因食品的规制需要在各种利益之间寻求平衡[30]。在转基因技术与转基因食品监管领域，欧盟关于转基因食品饲料的法规是世界上最为严格的[31]。欧盟的转基因食品监管走向了审慎化发展的道路[32]。有学者认为预防原则过于模糊和抽象[33]，其实与具体的规则相比，法律原则更具有能动性。不仅如此，欧盟“共存准则”的实施，事实上将预防原则进行了贯彻，它不仅在技术层面连接了转基因食品标识的阈值设定，丰富了转基因食品标识的法律内涵；而且反映了欧盟的转基因食品监管以“食品”为中心扩展到食品链条的各端，也体现了欧盟对于转基因技术的态度与处理方式，更表明了对于转基因食品监管的审慎化态势。欧盟的审慎监管实践对我国转基因食品的监管提供了借鉴。我们应在坚持预防原则、坚持保护消费者知情权、选择权的基础上，从我国国情出发，借鉴域外尤其是欧盟的经验[34]。

5.1 明确监管原则

实施转基因食品监管，首先要明确监管原则。欧盟从“风险预防”到“共存原则”的演变，凸显了法律原则在转基因食品监管中的指导意义。对于欧盟法来说，其法律原则将贯穿于欧盟内部法律规则产生效力的一切场合；对于欧盟参加的国际条约来说，其法律原则会贯穿于国际法规范适用的一切场合。“风险预防原则”[35]对转基因生物进行系统、特别的法律管制，在转基因食品领域也得到适用[36]。作为欧盟法规和欧盟参加的国际条约《卡特赫纳生物安全议定书》的重要指导原则，奠定了欧盟转基因食品法律规制的基础。“风险预防原则”对转基因食品潜在风险加以防范的意识，对人类健康与环境保护的理念，贯穿了欧盟食品法与环境法的所有规则。“共存原则”的提出并没有取代或是否定“风险预防原则”，而是与其一脉相承。“共存原则”下的具体措施都是以转基因食品监管为中心在监管与规制的横向与纵向两个维度进行多方面的扩展和延伸[37]。

目前我国最主要的转基因法律规制来自于农业转基因领域。转基因食品并没有专门的法律来进行规制，相应规则并不完善[38]。用以规制农业转基因的现有法规与措施包括《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因进口安全管理办法》、《农业转基因生物加工审批办法》以及《农业转基因生物标识管理办法》等。尽管这些法规与措施对农业转基因从进口到生产、释放的各个环节进行了规范，但是监管思想与理念并不明确。在制度设计层面对消费者权益和生产者权益的保护有失均衡[39]。在具体法规与措施实施的过程中，我国并没有将“风险预防原则”作为转基因食品监管的首要原则，因此导致转基因食品相关法律法规并不能有效地规制转基因食品流转的各个环节。对转基因食品标识做出规定的《食品安全法》也没有确立转基因食品风险预防的理念[40]。各部门监管目标不一致，监管理念差异巨大，同时又缺乏明确的法律原则指导，导致法律法规的执行与落实过程中，问题层出不穷，法律效力大打折扣，监管绩效低下。因此，明确对转基因食品监管的原则，对转基因食品监管来说是非常重要的。我国是《卡特赫纳生物安全议定书》的缔约国，这就意味着我国事实上已经承认并接纳了在转基因生物安全监管的“风险预防原则”。进一步明确《卡特赫纳生物安全议定书》的“风险预防”管控理念，切实地落实监管措施是转基因食品风险管控中的当务之急。

5.2 完善监管架构

欧盟“点式架构”到“网状连接”的立法架构改变，对民众的健康权进行了交叉保护。转基因食品与健康权存在密切联系，由于大部分转基因食品直接作为食品或者加工成饲料间接为人类使用，因此转基因食品对健康的威胁一直是人们关注的焦点。由于转基因技术是人为地改变特定基因，从而增强或削弱作物的某种特性，通过几代遗传育种或者转基因作物与传统作物杂交育种，其后代特征的稳定性和对人类健康的潜在风险是很难判定的，因此才需要通过法律对可能发生的风险或损害进行预防。一旦这种风险或损害发生，结果将是无法预见和难以控制的[41]。欧盟对于转基因食品的监管随着转基因技术的发展与成熟在不断完善，成熟期的转基因食品监管涵盖了有意释放、转基因食品与饲料、跨境转移、可追溯性几个重点，鲜明地呈现点式架构。在“共存原则”下，以信息范式、比例原则、污染者自付等原则将转基因食品监管的重点进行补充，监管之间也存在着交叉点。毫无疑问，交叉后的监管模式比原有的点状模式更加完善，更有利于监管转基因食品以及整个链条，也更有利于保护民众的健康权。

目前，我国的转基因食品监管架构比较松散。农业行政主管部门承担着转基因生物安全管理的主要职责；农业部以及省级人民政府的农业主管部门主管转基因生物的研发、实验、生产与加工、进口与经营等活动；科技、林业、卫生、商务、环境保护、质检、食品药品监督管理、外交等部门以及中国科学院等单位也在各自的职责范围内承担着转基因生物安全管理职责[42]。但是由于监管架构松散，导致各主管部门之间存在职权重叠、冲突或者缺位的情况。环境保护部牵头会签了《卡特赫纳生物安全议定书》，实践中环境保护部对我国的基因生物及其产品的研究、实验、进口和产业化参与较少，相关的事务基本由农业部来管理。作为国务院环境保护的行政主管部门，环境保护部在生物安全领域的活动十分活跃，但其行政职权的法律依据并不明确[43]。因此，完善与整个转基因食品监管的架构对转基因食品风险监管意义重大。环境保护部、农业部、食品药品监管部门应分别针对转基因食品生产到流通的不同环节进行有效监管与有机配合，并在此基础上对监管架构进行深度整合与完善，才能充分发挥监管的最大效能，达到监管目的。

5.3 确立监管模式

共存准则提出后，为了依据复杂的规则进行有效监管，欧盟的政策依赖于“原则”的监管模式，这一模式的核心在于欧盟转基因食品市场依赖于“共存原则”：在遵守标识的法律义务和标准的条件下，农民有能力在传统作物、有机作物和转基因作物间做出实际选择。在欧盟的“原则导向型”监管模式中，很多广泛性标准都应用于欧盟的转基因食品市场[44]。在转基因食品监管中，以规则为基础，结合多种原则的适用，为监管提供了坚实的法律基础。无论是规则，还是原则，本质上都是对转基因食品实行“法治化”监管。美国对转基因食品的监管长期奉行“市场化路线”[45]，与美国倡导的“市场化监管”模式相比，法治化监管对消费者权利的保障更加全面，对转基因食品风险管理的方式更具科学性。

制定的监管模式是否符合国家情况是实施监管的重要环节[46]。目前，我国对转基因食品的监管尚属摸索阶段。2018年1月22日，我国农业部办公厅颁布了《2018年农业转基因生物监管工作方案》（以下简称《方案》）。《方案》旨在落实农业转基因监管职责，保障我国农业转基因生物产业健康有序发展。其中第3点工作要求中第1条强化属地管理责任要求提到：“将转基因监管工作制度化、常态化，在机构、队伍、经费和装备等方面加大支持力度……强化转基因标识等事中、事后监管”。除此之外，《方案》第2部分第5点提到了针对进口加工环节监管：“即加强进口农业转基因生物流向监管……全面核查产品采购、加工、销售等档案管理以及转基因农产品标识情况，确保进口农业转基因生物全部用于原料加工，严禁改变用途”。结合我国现有转基因立法与规制可见，我国对于转基因食品的监管处于“法制化监管”阶段，发展趋于“法治化”道路。与“法制化监管”相比，“法治化监管”的法律基础更加完善，监管方式更具有灵活性，监管行为能够充分发挥能动性。总之，转基因食品监管必须真正做到依法行政、执法必严、违法必究，才能达到监管的根本目的。

6 结 语

从诉诸世界贸易组织的“欧盟转基因案”开始，欧盟在制定与事实转基因监管政策与法规时，受到了来自美国的巨大压力。然而，欧盟并没有因为与美国的分歧而放松对转基因食品的监管。在欧洲，转基因作物与食品一直被谨慎对待[47]。批评者不仅局限在英国，而是遍布整个欧洲[48]。欧盟“共存准则”的提出，实质上以“食品”最终品为中心，对转基因食品链条的上游也进行了监管延伸。转基因作物的种植不仅被涵盖在整个监管框架中，种植隔离距离也与转基因食品标识的阈值进行了动态联结。欧盟的转基因食品监管与立法一直走在世界前列，对我国转基因食品的监管具有重要的参考价值。我国是《卡特赫纳生物安全议定书》的缔约国，也是最早开展转基因作物研究的国家之一。早期规制农业转基因的立法比较全面，但是近年来一直停滞不前，对于转基因食品监管效能低下、效果不佳。我国对于转基因食品的风险规制的重心并不在食品，而是在于作为原料来源的转基因生物[49]。对于转基因技术及其在食品领域内的应用还需要借鉴国外规制的优点和准则，有选择性并前瞻性地完善自身的规制模式。我国的转基因立法和制度安排也需要考虑自有政治、经济和社会环境[50]。因此，我国的转基因食品监管亟需明确监管原则、完善监管架构，尽早确立符合我国现实发展的监管模式，实施审慎监管。