社会组织参与澜湄水资源治理：倡议网络及其影响

郭延军

（1.外交学院，北京100037）

虽然主权国家是澜湄水资源开发治理的最主要行为体，但水资源开发利用与治理涉及的利益相关方较多，仅仅依靠国家或政府的力量无法有效解决水资源治理中出现的所有问题。社会组织在澜湄流域各国兴起，在地区治理进程中发挥着越来越重要的作用。作为水资源治理过程中的重要参与方，在参与解决环境、安全等问题上发挥着重要作用，其在澜湄水资源治理中所能发挥的作用亦会对中国与湄公河国家间关系以及中国参与水资源治理的模式产生一定影响，作用不容小觑。

一、社会组织：倡议网络的形成及作用

在社会学中，社会组织指的是个体和群体之间关系的一种模式。①Susan A.Wheelan，The Handbook of Group Research and Practice，Sage，2005，p.122.从定义看，社会组织包罗万象，几乎囊括了政府组织之外的绝大多数组织形式。为了研究方便，本文的社会组织特指不同于政府和企业的从事社会和环境事务的非营利组织，其功能基本等同于民间组织。社会组织所扮演的角色与政府不同，具有非政府性，同时具有组织性，是一个团体。社会组织所代表的往往是那些在政策制定中被忽略的群体，①Steve Charnovitz，“Two Centuries of Participation：NGOs and International Governance”， Michegan Journal of International Law，No.18，1997，p.274.被认为是确保良治、促进透明和可信度的关键性支柱力量。②Michael Edward，Civil Society，Polity Press，2004，p.15.

20世纪70年代以来，社会组织开始活跃于国际舞台，尤其在环境问题领域的影响日益增大，当前社会组织已经成为环境治理的重要行为体，是推动社会可持续发展和参与全球治理的重要伙伴力量。

围绕跨界水资源治理问题，社会组织参与决策过程常常体现在广泛介入与水坝建设相关的广泛议题中。 从全球各地的水坝发展过程中可以看到，社会组织经常通过创建国际联盟来向政策制定者反映地方社区的呼声。例如，为反对老挝兴建沙耶武里水电站，来自51个国家的263个社会组织向老挝和泰国总理提交联名信。③Yumiko Yasuda， R ules， Norms and NGO Advocacy Strategies： Hydrapower Development on the Mekong River，Routledge Taylor and Francis Group，2015，p.1.一般来说，社会组织可以发挥很多积极作用：社会组织和利益团体的存在使得更多的社会团体有可能参与到水资源治理中来，从而将传统的精英治理模式向着更加多元化参与的方式转变，而他们“自下而上”所表达的利益诉求往往是那些在政策制定领域没有很好反映出来的问题，且来自市民社会的倡议是促进向民主化治理政策转变的潜在方式。④Leslie M.Fox and Priya Helweg，“Advocacy Strategy for Civil Society：A Conceptual Framework and Practitioner’s Guide”，USAID，August 31，1997，http：／ ／pdf.usaid.gov／pdf＿docs／pnacn907.pdf.社会组织还经常为争议问题提供技术性信息，作为参与政策制定过程的一种方式。很多社会组织有能力向政府推荐特定领域的技术专家，政府官员也可以从技术专家那里迅速获得来自社会组织的反对观点。社会组织还在促进与环境治理相关的规则和规范形成和传播中发挥重要作用。比如一些环境社会组织被允许参加政府代表为主的全球环境协议谈判，虽然他们没有谈判权，但可以和政府代表形成互补，把市民社会团体提出的规范努力带到谈判桌上来。社会组织还可以监督政府法令及政策是否有效实施，以及政策实施过程中是否符合程序。

社会组织的上述功能和作用事实上可以被归纳为一种“倡议战略”（Advocacy Strategy），按照美国国际开发署的定义，它是指一个或一些团体采用一系列的技术和技能来达到影响公共政策制定这一目的的过程，最终结果是实现明确的社会、经济和政治目标或改革。⑤同⑥。而要实现“倡议战略”，社会组织依托的方式主要有三种：搭建网络、运用科学和利用媒体。

其一，搭建网络。在社会科学中，社会网络是适用于一组行为体的关系，以及关于这些行为体及其关系的任何附加信息。⑥Christina Prell，Social Network Analysis：History，Theory and Methodology，Sage，2011，p.9.当社会网络与政策过程发生联系时，政治学家一般使用政策网络来代替这一概念。一般认为，政策网络（Policy Network）概念源于美国，发展、成熟于英国，现流行于西方学界，其产生的主要背景是由于现代公共政策的制定是由多方利益相关者共同参与的，这些参与者之间形成一定的网络，以此影响着公共政策，⑦陈东：“政策网络氛围下的合作治理”，《管理观察》，2012年第20 期，第189页。通常指的是政府和其他行为体之间在公共政策制定和执行过程中，基于共同利益而建立的一系列正式和非正式的制度性联系。⑧Rod Rhodes，“Understanding Governance：Ten Years on”，Organization Studies，Vol.28，No.8，2016，pp.1243－1264.

由于政策网络是建立在特定利益基础之上的，也就是说，参与者加入网络的目的是推进自己的目标。因此，有学者认为，政策网络既不是从上至下的治理模式，也不是从下往上的影响模式，而是政府在协调各个政策参与者的利益关系的基础上，综合做出的政策选择。①陈东：“政策网络氛围下的合作治理”，《管理观察》，2012年第20 期，第189页。虽然政策网络有众多不同的理论流派，但它们共同的特点是认为政策网络是一种分析政策参与过程中利益集团与政府关系的方法和理论框架，强调在政策过程中，除了存在政府机构和官僚的关系以外，还存在着其他的行动者及其关系，所有治理结构都是多样化的跨越政策次级系统。②任勇：“政策网络：流派、类型与价值”，《行政论坛》，2007年第2 期，第42 页。

对于政策网络的战略性使用可以使社会组织和市民社会行为体具有影响政策及政策制定的能力。③Yumiko Yasuda， R ules， Norms and NGO Advocacy Strategies： Hydropower Development on the Mekon g River，p.16.为了解决跨境或国际问题，社会组织和市民社会行为体往往倾向于构建“跨国倡议网络”，来汇聚更多行为体的力量，提升对相关问题的关注度来达到影响政策的目的。网络的成员构成也十分复杂，通常会包括国际和国内的社会组织、研究机构、基金会、媒体、商会、消费者组织以及地区或国际组织。对于“跨国倡议网络”来说，成员来自不同行业和国家，因此，如何有效管理网络成员间的关系是其面临的最大挑战。④同④，p.19。有学者指出，采取立法和民主的方式对于网络的运行至关重要。⑤Helen Yanacopulos，“The Strategies that Bind：NGO Coali⁃tions and Their Influence”，Global Networks，Vol.5，No.1，2005，pp.93－110.

具体来讲，通过“跨国倡议网络”实现其目标，可以包括四种主要的战略：第一种战略被称之为信息政治（information politics），指的是网络的信息获取和动员能力，并借此获得政治关注；第二种战略是象征性政治（symbolic politics），这是一种以象征性的方式破坏一种局面的行为，这种方式能够引起听众的共鸣，而听众的注意力已经脱离了宣传主题；第三种战略是杠杆政治（leverage politics），即一个网络对一些更强大的机构施加影响，而弱势群体是无法进入这些机构的；最后一种战略是问责政治（accountability politics），即敦促政府兑现之前的承诺。⑥Margaret E.Keck and Kathryn Sikkink，“Transnational Ad⁃vocacy Networks in International and Regional Politics”，International Social Science Journal，Vol.159，No.51，2002，pp.89－101.这四种战略可以视为社会组织“倡议网络”在政府和民众间发挥桥梁作用的主要途径。

其二，运用科学。将科学与政策及政策制定联系起来被视为公共政策制定中一个重要且不具争议的方面。一些社会组织拥有专家，他们向政策制定者提供与政策相关的科学知识。然而，科学与政策二者并不是特别容易融合在一起。科学的世界，被很多人认为是客观的、中性的、独立的以及基于标准化的方法；而政策制定领域，被很多人认为是主观的、基于价值观和意识形态以及机会主义的方式。⑦Dave Huitema and Turnbout Esther，“Working at the Science⁃Policy Interface：A Discursive Analysis of Boundary Work at the Neth⁃erland Environmental Assessment Agency”， Environmental Politics，Vol.18，No.4，2009，pp.576－594.比如说，科学研究需要长期投入来获取结果，但结果往往具有不确定性；政策和决定是短周期的，往往从属于选举结果，而且即便没有确凿的科学依据，依然需要出台政策。由于科学和政策之间的巨大差异，将科学知识解释和传递给政策制定者的行为体变得很重要。这时候，处于科学和政策前沿的一些“边界组织”（Boundary Organization）可以推动科学家和非科学家之间的协作。社会组织如果作为科学的提供者来影响政策，那么它与“边界组织”的关系就变得十分重要，更为重要的是，社会组织提供的科学知识在“边界组织”和政府行为体眼里的可信度，对于社会组织实现其目标至关重要。⑧Yumiko Yasuda， R ules， Norms and NGO Advocacy Strategies： Hydropower Development on the Mekon g River，p.21.

其三，利用媒体。大众传媒在现代社会中扮演着多种角色。除了信息传播外，媒体在社会化过程中也发挥着重要作用，即个体在媒体影响下将其所在社会的价值、信仰和文化的内化过程。⑨David Croteau and William Hoynes， Media Society：Industries， Images，and Audiences，3nd Edition，Pine Forge Press，2003，p.13.大众媒体一方面可以塑造公共政策，有时候甚至可以操控政治。当媒体对某一事件进行报道时，会对其进行解读并赋予事件特定的意义，从而起到引导社会舆论的目的。另一方面，政治或政治体系也有能力操控媒体，例如，政治人物可能鼓励记者按照适合政治议程的方向去报道事件。政治体制的类型也会影响媒体的报道方向，民主政体倾向于强调新闻自由，在这一体系内的媒体也被赋予监督政府的职能，因此媒体应当提出对主要政策的批判性意见，有时也可以挑战政府的政策。在这种情况下，新闻事件的选择往往需要迎合观众的喜好。相比较而言，威权体制假定政府了解和尊重人民的最大利益，因此，媒体一般不会攻击政府及其政策，而是充当支持政府的角色，对新闻内容的选择主要基于维护现有体制的社会价值，而且报道内容经常由政府决定。

社会组织经常利用媒体来宣传其倡议，提高公众意识，以在特定议题上获得更多潜在公众的支持，这样还可以使社会组织增加其可信度。当然，社会组织利用媒体加强宣传其倡议也会存在一些挑战，比如媒体的宣传并不总是能达到预期的效果，有时甚至会对社会组织自身产生消极影响，而记者也更倾向于报道从政府渠道获得的消息，这些都会阻碍社会组织利用媒体宣传其主张。①Yumiko Yasuda， R ules， Norms and NGO Advocacy Strategies： Hydropower Development on the Mekon g River，p.23.

二、社会组织参与澜湄水资源治理：发展与困境

社会组织在跨界水资源争端与合作进程中扮演着双重角色，既有积极的促进作用，亦有负面的消极影响。近年来，随着澜湄流域水资源开发日益增强，尤其是上中游干流大型水坝建设的展开，社会组织对澜湄水资源开发过程中的参与程度逐渐提升。尽管很多社会组织网络尚未发展成为正式的政府间安排的补充机制，但因其可以显著提升流域治理中的公众参与，②关于跨国倡议网络在湄公河水资源开发中的影响及作用机制，参见Pichamon Yeophantong，“China’s Lancang Dam Cascade and Transnational Activism in the Mekong Region：Who’s Got the Power？” Asian Survey，Vol.54，No.4，2014，pp.700－724.因而其作用不可忽视。在此过程中，对于中国开展澜湄水资源合作既提供了难得的机遇，又造成了不小的挑战。下文将分析社会组织如何通过搭建网络，运用科学和媒体对水资源治理施加影响。

2.1 代表性社会组织网络

澜湄流域社会组织数量众多，据统计，2016年在越南的国际性社会组织数量达到1 000 多个，缅甸社会组织数量为189个，且大约有1 000多个国际性社会组织长期在缅甸活动。柬埔寨大约有3 500个国际性社会组织。2013年泰国有社会组织3 654个，③盖沂昆：“国际非政府组织在大湄公河次区域的活动及其对我国周边关系的影响”，《云南警官学院学报》，2018年第4期，第78页。在老挝的社会组织相对较少，截至2018年3月只有159个国际性社会组织。④“Lao Gov’t，Int