印度自治学院的发展历程、困境及展望

王建梁, 刘海洋

(1.华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079；2.华中师范大学 印度研究中心,湖北 武汉 430079)

近年来，印度高等教育的发展颇受世界瞩目。2019年，印度高等教育在校生3 740万人，高等教育毛入学率为26.3%[1]，高等教育在校生人数为世界第二位，仅次于中国。印度高等教育的主体为大学的附属学院，容纳了80%的高校学生。印度附属学院制度是仿效英国伦敦大学的制度而建立的，是指一所大学接纳本地区的规模较小的高等教育机构作为自己的附属学院,由大学制定附属学院的教学计划与教学大纲、指定教科书并组织考试、颁发学位的制度。这类依附在大学的学院被称为附属学院(Affiliated Colleges), 具有附属学院的大学则被称为“ 附属型大学”或“ 纳附大学” (Affiliating Universities)。[2]发端于1857年的印度附属学院制度历经160多年，大大促进了印度高等教育快速发展，满足了民众对高等教育的迫切需求。但随着附属学院的发展，也出现了一些问题。首先，一所纳附大学下面的附属学院数量过多，最多的有700多所；其次，附属学院缺乏学术、管理、财务的自主权，一直在低水平徘徊不前。印度解决这一问题的举措是授予某些质量较高的附属学院以自治地位，转型为“自治学院”。20世纪70年代第一所自治学院建立。印度高等教育的主管机构大学拨款委员会(University Grants Commission，UGC)的自治学院认证名单显示：至2019年12月19日，印度自治学院数量已经达到747所，分别附属于109所大学，遍布25个邦。[3]无论是从印度还是从我国来讲，关于自治学院的研究成果都不够丰富。但是作为印度高等教育较为独特的一种形式，这些日益增加的脱离纳附大学的自治学院面临哪些新的困境和问题，未来将如何更好地发展，仍然是一个值得关注和讨论的议题，同时对我国高等教育中的独立学院转型发展也具有重要的借鉴意义。

一、印度自治学院的发展历程

印度自治学院的建立与发展大体上经历了四个阶段。首先，印度科塔里委员会(Kothari Committee)在1966年提出自治学院制度，第一次正式提出将附属学院转型为自治学院的设想。之后，大学拨款委员会在1973年制定了对自治学院的建立有实质性推动的指导方针和资助方式，自治学院在20世纪70年代开始逐步建立。后来，从1986年的《国家教育政策》开始，在进一步的政策建议和财政支持下，自治学院的发展日渐成型。2007年制定“十一五”计划(2007～2012)之后，各邦自治学院的数量快速增加，初具规模。

(一)自治学院设想的提出

在附属制度问题突出的背景下，科塔里委员会在1966年提交给印度政府的报告中首次提出了附属学院发展的问题及其转型需求，委员会认为附属制度导致效率低下，纳附大学需要管理太多附属学院，造成各类决策过程的延迟、课程内容过于老旧且不够多元，影响了高等教育质量，拉大了印度与全球其他国家高等教育的差距。委员会建议逐步从附属制度转变为自治学院制度，将自治地位赋予那些优秀的附属学院，使其成为自治学院。自治学院的自治权包括录取规定、课程设计、考试安排等。当然，这种自治的设想其实还是相当有限的，纳附大学仍然负责统筹管理、学位授予等，如果自治学院运转不顺利还可以撤销其自治地位。按照科塔里委员会的设想，大学章程需要纳入“为自治学院提供认证”的内容，在第四个五年计划(1969～1973)结束前，至少会产生50所顶尖的自治学院。[4]自此，自治学院的制度与计划设想被正式提出。

(二)自治学院的建立

20世纪70年代初，印度强调学术自由，鼓励创新变革及学术进步的呼声很高，自治学院重新引起重视。1973年大学拨款委员会为自治学院的成立制定了具体指导方针，指出尽管附属学院接纳了80%的大学生，但在附属制度下，学院缺乏学术自由。按照这一指导方针，自治学院脱离了原有大学的结构和体系，拥有一定程度的学术自治权，可以制定课程框架、教学方法、考核评估等。该指导方针还确定了提供财政支持的方式，建议所有大学设立自治学院。这标志着自治学院进入了实质性的建立阶段。

大学拨款委员会在自治学院计划中提出了自治学院的办学目标和特点：自治学院的目标是确定和制定自己的学习和课程大纲，并根据当地需要对课程进行重新设计；根据邦政府的政策制定录取规则；更新评估学生表现、考试和公布排名的方法；使用现代教育技术工具达到更高的标准和更大的创造力；促进有益的实践，例如造福整个社会的社区服务，推广活动等项目。[5]该计划还为选定的自治学院提供资金支持，且拨款仅提供给那些开设不少于六个学位项目的自治学院(其中两个学位项目须为研究生课程)。1978年，马德拉斯大学(The Madras University)设立了第一所自治学院。[6]之后，政府和大学拨款委员会继续支持并授予更多附属学院自治权，推动自治学院及印度高等教育的发展。此后，自治学院慢慢增多。

(三)自治学院制度的发展

20世纪80年代，世界范围内的新自由主义思潮蔓延到印度，印度开始推动教育私有化的发展。在此背景下，印度制定的《国家教育政策》(1986)中进一步提出授予学院自治权的建议，认为要大力发展自治学院，直到自治学院可以代替附属学院，形成由自治学院和大学组成的高等教育新格局。但这不算强制性的法律条款，很多邦政府并未按此执行。[7]1992年《行动计划》(系《国家教育政策》(1986)的修订版，较为具体的各级教育计划)中强调大学应该在邦政府同意下授予学院自治权，在大学拨款委员会的指导方针下，发挥其更大的活力。各邦要从相关法律层面进行审核,如果大学未能达到大学拨款委员会设立的最低标准，应仔细评估并通知邦政府，为学院提供相关设施且最好在“第八个五年计划”期间解决这些问题。除制定自治学院认定标准和程序外，大学拨款委员会计划每年为开设本科课程的自治学院提供4～6亿卢比的财政资助，为开设本科和研究生课程的自治学院提供每年7亿卢比的财政资助。根据这些条款，自1986年以来，又有7个邦的80所学院获得了自治。1986年，在全国106所自治学院中，各邦自治学院数量分布不均，泰米尔纳德邦、中央邦和安得拉邦等三个邦的自治学院有90所，所以接下来需要在其他邦继续推广实施该计划。虽然计划建立500所自治学院的目标尚未完成，但1986年自治学院的数量已经达到20年前的四倍多。[8]1991年，大学拨款委员会委任了一个专家委员会负责审查自治学院计划的实施情况并提出了一系列建议。1998年，大学拨款委员会修订了具体指导方针，为新成立的自治学院提供实质性的财政援助，以帮助其开展有关提高自治学院学术水平的活动。

(四)自治学院初具规模

进入21世纪，自治学院的发展速度有所加快。为了加强监管，大学拨款委员会不断根据变化的高等教育发展形势修订自治学院的相关规定。2007年，大学拨款委员会制定了一套有关自治学院的指导方针，鼓励各邦和大学在“十一五”计划期间赋予至少10%的附属学院自治地位，并规定为自治学院提供特别补助，以保证附属学院向自治学院的转型过渡。在2011年提出的“十二五”计划(2012～2017)中，大学拨款委员会还接受了一项质量提升倡议：为十年以上的自治学院提供颁发学位的权力。[9]大学拨款委员会在2011年《促进教育质量提高报告》 还说明了自治学院的选取程序：首先，大学拨款委员会在每学年的九月和十月对有意愿申请自治地位的学院进行筛选，大学也可以推荐学院进行申请；然后，大学拨款委员会成立一个专家委员会来负责审查邦政府和大学提交的符合要求的提案，大学拨款委员会主席还可以成立一个实地视察的专家委员会，以便能更好地考虑每项提议；获准后，首次授予自治权的自治学院将有6年自治期限，6年后需再次接受审查。[10]纳附大学在授予学院自治权时，必须审查学院的声誉、课程和活动、学生和教师质量、学术成就、基础设施、管理质量等。大学要给自治学院创造学术自由的环境，鼓励其进行学术课程创新，且确保学院更新学习课程时必须遵守教学时数及内容标准。大学还负责给自治学院学生颁发学位/文凭/证书并需要注明学院名称等。[11]2018年，大学拨款委员会公布了最新的《自治学院条例》，规定了学院自治权的授予标准和自治学院的长期发展办法。[12]2018年，印度共计672所自治学院，分别附属于106所大学。[13]泰米尔纳德邦、中央邦、安得拉邦和奥里萨邦比其他邦的自治学院数量多，各邦自治学院数量差距较大，但整体已经具备一定的规模。

二、印度自治学院面临的困境

总体来看，自治学院在一定程度上促进了印度高等教育的发展，但是也存在不可忽视的问题。最主要的是自治学院的“自治”并不是完全的自治，而是在大学拨款委员会各种条例及纳附大学各种规章之下的有限自治，这种有限的自治在学术、管理、财务三方面都给自治学院的发展造成了不小的困扰。

(一)学术自治的限制

高等学校最为根本的原则就是学术自治，这是大学教师学术自由的保障。印度自治学院享有一定的学术自治权，如修改和更新课程、安排考试等权力。自治学院可以向学术委员会申请修改纳附大学过时的专业课程内容等。由于印度高等教育的管理权力主要由各邦负责，所以印度各邦自治学院学术自治的范围不尽相同，比如在一些邦，自治学院的学术委员会拥有未经大学批准即可修改课程的完全权力，但也存在一些地区如喀拉拉邦，根据大学拨款委员会的指导方针和喀拉拉邦立法议会的《大学法》(第三修正案)规定，授予自治学院的学术自治权范围非常有限，纳附大学仍然保持较大的控制权。大学拨款委员会的指导方针规定“纳附大学应有权审查其自治学院的所有新课程。如果有证据表明课程标准或质量下降，则大学可以在经过审查并与大学拨款委员会协商后，帮助自治学院修改或取消此课程。”这种审查做法保障了自治学院的教育质量，但是如果大学不能负责任地按时审核(即《大学法》规定大学必须在30个工作日之内对自治学院的提议做出回应，否则自治学院该提议自动获批)，将会浪费自治学院的人力物力并挫伤其课程改革的积极性。调查显示自治学院的教师和学生们更喜欢修订后的课程，认为自治学院的修订课程更加结构化，更容易理解，且比之前的课程具有更大的灵活性。但大学审查课程的延迟反应使自治学院改革动力减退，长此以往，学院的学术自治权将只会运用于对课程进行最少的、必要的重新设计之上。[14]

尽管修订课程是非常有必要也是富有成效的，但显然不少自治学院的学术委员会为了降低修改课程的风险，不会轻易做出课程修订的决定，大多数的课程修改都是删除老旧过时的材料并略微调整，修订的幅度很小并且课程只做内容更新而不做彻底修订。在一些邦，即使自治学院的学术委员会拥有自行修改课程的权力，但学院并不都热衷于修改课程，学院不希望因课程审查延迟或课程修订出现问题而导致学院声誉下降。所以，尽管自治学院的学术委员会拥有修订课程的合法权利，但学院并未充分利用这种学术自治权。

(二)管理自治的两难

学术权力与行政权力是高等学校的两大权力，自主行使行政权力就是管理自治。自治学院的管理自治(Administrative Autonomy)主要指学院的自主管理，比如学生奖学金、入学录取程序等办法等主要是由学院的管理人员和教师参与并决定的。实际上，自治学院的行政权力也是有限的，也就是说尽管自治学院的管理人员与教师可以参与学院大部分的决策，但这不意味着自治学院拥有完全的管理自治权，其实，自治学院有限的学术自治是依赖学术委员会和研究委员会合作行使管理自治权完成的。每个自治学院都设有研究委员会，他们负责为学院课程拟定课程大纲、创新教学方法，向学术委员会提名专家组以任命考官，协调院系的教学、研究、推广等一切学术活动。同时，研究委员会可以向学术委员会提出符合学院利益及符合国家要求的建议。收到研究委员会的提议后，学术委员会将分析并决定将提议交至纳附大学，提议获准后便实施。所以，学术自治是通过委员会自下而上的管理自治而体现的。

自治学院的人员招聘及学费设置集中体现了其管理自治的两难。在人员聘任方面，自治学院中大部分教师资历一般，但因为自治学院教师的合同签订比较灵活，学院教学质量较好的教师往往会留意进入大学执教的机会，这导致自治学院难以保证教师队伍的稳定，流动较为频繁。另外，自治学院教师可以参与学院大部分的决策，这在一定程度上增加了学院管理自治的负担和难度。在学费设置方面，各邦的自治学院的管理不尽相同，一些自治学院拥有开设部分自费课程的权力，一些自治学院完整保留了附属制度下的学费结构，学费结构仍都在大学的网站上发布，大学可以查看到任何严重违反规定费用的学院。难以自行调整学费的自治学院可能会出现资金运转困难等情况。但设置学费的自主权又是牵一发而动全身的问题，因为财务自治已经超越了自治学院自身管理的范畴。所以在学费问题上，自治权的范围规定使自治学院的行政管理处于进退两难的境地。

(三)财务自治的矛盾

虽然，大学拨款委员会在附属学院转型为自治学院时会特别给以资助，但资助只是一次性的。由于学生人数不多，学费有限，因而多数自治学院资金都比较紧张，而财务自治权(Financial Autonomy)的缺失给学院的运转带来更多的困难。比如在基础设施方面，拥有设备齐全的图书馆等基本设施是保证学院得以自治的基础条件。自治学院每六年都要接受一次评估，评估不过关可能会导致其地位被撤销，所以管理层不得不重视基础设施的情况。而图书馆和实验室这类基础设施都需要维护，学院每年还要拨付一定的基础设施维护款项。另外，资金问题甚至影响到学院的考试、学术研究等活动。由于资金缺乏，自治学院的老师经常一职多责，除本职工作外，还要额外参与评估、考试等文书工作。这与他们的教研、科研工作相冲突，甚至对其本职工作造成了阻碍。尽管学院管理层意识到了这个问题，但由于学院没有财务自治权，且管理自治权也受限，因此无法雇用新的行政人员来帮助教师履行这些额外的职责。财政压力加重了这些自治学院的负担，学院希望从邦政府那里获得更多的资金。但鉴于邦财政状况不稳定，而且印度政府部门的效率极低，申请邦政府分配的额外资金注定是一个漫长的过程。

其实，自治学院的行政人员及师生对财务自治权的态度比较矛盾。一方面，自治学院希望拥有一定的财务自主，以便进行灵活的资金分配，保障基础设施的运转、教职员招聘和学院日常的学术活动等；另一方面，自治学院担心一旦被赋予财务自治权，学院无法完全负担所需资金，因为财务自治之后邦政府将不再负责自治学院的教师工资，这就导致自治学院将开设更多定价较高的自费课程，这不仅可能危及教育质量，也会使教师失去稳定收入的保障。还有，如果一旦放开财务自治权，可能会导致自治学院靠收取高昂的学费维持运营，从而使经济背景较弱的学生被拒之门外，这显然不利于社会公平。

综上所述，自治学院在学术自治、管理自治和财务自治三方面的问题，具体表现在自治学院课程改革审核耗时、改革动力小，学术自治权因执行障碍未能充分发挥；自治学院人员聘任中存在教师流动性大、全员参与决策导致管理难度增加等问题，自治学院是否能自主设置学费标准也超越了管理自治权的范畴；基础设施维护、教职人员工资及招募资金分配不可控，导致人力不足影响工作效率，但还需谨慎衡量财务自治权的赋予问题。以上三个方面的问题反映出自治学院的发展处于不可忽视的困境中。所以，未来的自治学院应如何发展、如何更好地行使自治权将变得尤其重要。

三、印度自治学院的未来展望

印度自治学院经历四十多年的发展，对印度高等教育起到了积极的作用，但现在自治学院发展可以说面临很多困难，需要进行根本性地改革。结合印度自治学院的改革发展和实践探索，未来印度可以采取以下举措。

(一)改革认证监管条例，试点纳附大学自行认证自治学院

目前，自治学院的监管条例都由大学拨款委员会制定颁布，纳附大学在附属学院获得自治地位上没有发言权。附属学院数量庞大，分布广泛。2014年印度共有677所大学，37 204所附属学院。[15]但是申请成为自治学院的附属学院都需要大学拨款委员会下设的专家委员会实地考察，专家委员会很难在较短时间内完成这么多学院的实地考察任务，认证效率并不能满足政府、大学及附属学院的需求，导致很多学院无法及时参加并获得自治地位，阻碍了一批优秀的学院成为自治学院。针对这一自治学院发展的最大障碍，印度可以设想改革认证监管条例，试点纳附大学自行认证自治学院的举措。印度需要改革认证监管条例，简化认证程序，比如国家认证与评估委员会授予A+或A++的附属学院以及开设了研究生课程并拥有丰富研究成果的学院可以直接申请，无需经过常规审查认证程序即可直接授予其自治地位。这不仅能减少一定的认证工作量，还能吸引更多卓越的学院加入自治学院行列，不仅增加了自治学院数量，而且提高了自治学院的整体质量。另外，可以试点将认证权力下放给纳附大学，由大学评定认证附属学院能否获得自治地位。大学对其附属学院要比大学拨款委员会更加了解，且对附属学院的管理本来就是大学的职责。鉴于大学质量参差不齐的状况，可以先开展试点，让那些实力雄厚的纳附大学先行试点，取得经验后再行推广。大学拨款委员会和具有认证资质的大学要避免因审查认证的标准门槛太高或工作量太大而使一些优秀的学院对申请事宜望而却步。

(二)邦政府、纳附大学与自治学院形成紧密的合作伙伴关系

由于自治学院的具体事务是由邦政府负责，中央政府只起指导作用，如果想尽快解决自治学院在学术自治、管理自治和财务自治三方面自主权不足的问题，邦政府、纳附大学与自治学院之间要建立更加互助互信的关系，成为紧密的合作伙伴。邦政府在对待自治学院事务时应当改变从全盘管理的方式，既要保障给予学院充足的经费以支持其基础设施及各项工作正常运转，又要将一定的学术自治、管理自治及财务自治的权力下放给自治学院，使学院不再像附属学院一样过于依赖纳附大学。纳附大学要对自治学院的学术事务一如既往地进行指导，甚至比过去还要付出更多。要根据自治学院的既有优势以及发展战略，引导自治学院进行合理的学术定位。自治学院要接受政府的宏观指导和大学的学术指导，健全组织机构，发挥自己的比较优势，办出特色，以特色求生存，以质量谋发展。

(三)促进自治学院在服务地方中获得更大的发展空间

自治学院是地方高校，必须树立为地方经济社会发展服务的意识。就自治学院的发展方向而言，自治学院要充分利用学术自治权，使学院的专业设置、课程开设以及科研工作等适应地方需求，服务于地方的社会经济发展，培养更能为地方发展作贡献的人才。自治学院需要承担对社会的责任，尤其是对学院所在的地方社会。在制定政策时要优先考虑地方的社区建设和发展、社区活动和计划等。以北方拉希姆自治学院(North Lakhimpur College (Autonomous))的情况为例，起初，该学院在使用其纳附大学——迪布鲁加大学(Dibrugarh University)的教学大纲时，没有关于拉希姆地区地理的课程。之后，该学院地理系的学术委员会申请开设了该地区的地理课程。[16]自治学院的未来发展可以在服务地方发展的同时寻求自治学院自身的成长，以此提高学院的人才培养质量及社会声誉。

四、结语

印度附属学院的发展具有160多年的历史，在促进印度高等教育大众化进程中发挥了重要作用，也为印度社会经济发展作出了应有的贡献。但在20世纪60年代附属学院发展受到诸多限制的情况下，印度开启了附属学院转型为自治学院的道路，实践证明自治学院是符合印度国情的创新之举，但由于印度高等教育管理体系利益相关者的互相制约，导致了自治学院只有747所，占全部附属学院39 931所的比例还不到万分之二，数量还是微乎其微。印度自治学院的道路仍然十分漫长。

印度附属学院与我国独立学院具有一定的相似性，两者同属于高等教育的范畴，都挂靠依附于大学之下并由大学发放学位证书。按照2017年9月1日实施的我国《民办教育促进法》以及教育部的要求，独立学院应全部尽快独立转型，脱离母体高校。因此印度自治学院发展中遇到的问题对我国独立学院的转型具有一定的借鉴意义。