农村公共建设“村民自建”的运行机制研究

吴 侗，柳新元

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

农村税费改革之前，国家财政对农村公共建设投入严重不足，农村公共建设投入体制延续城乡二元治理逻辑，主要投入依赖农民自筹资金，以致城乡公共建设失衡，制约了城乡均衡发展。农村税费改革之后，各级政府逐步加大了对农村公共建设的投入，但 “自上而下、包揽代建”的模式，在实践中引发了诸多问题。相比政府的大包大揽，“村民自建”模式是对农村公共建设体制机制的创新，村民通过民主协商，运用国家财政投入资金，自行建设和管理农村公共建设项目，有利于提升农村公共建设的效能。林芳等通过对两种农村公共建设机制的比较，发现“村民自建”机制比政府代建机制更能提高农民的直接或间接的增收效率[1]。刘振中比较分析了安徽省27个移民村与29个非移民村公共建设机制运行的效率，发现移民农户和移民村受“村民自建”机制影响，明显改善了贫困状况[2]。邓立新通过对成都市农村中小型公共设施“村民自建”试点的调研，认为这种新机制大大提升了农村公共产品的供给效率，也为农村公共产品供给均等化提供了制度支持[3]。马晓河等则认为，农村公共建设管理体制改革的方向是“还权于民”，将政府部门代建转变为“村民自建”，让农民在农村公共建设中发挥主体性和主动性作用，具有很强的制度优越性和生命力[4]。

在村民自治视野下，还有一些学者探讨了“村民自建”机制对乡村有效治理的推动作用。如李斌基于安徽省N县的研究发现，将村民参与引入村级公共设施建设的项目制治理，建立“村民自建”的多维参与机制，可以改善农村公共设施的建设绩效，实现乡村参与式治理转型[5]。汪兴福通过对安徽省南陵县“三会四自一平台”的调研，认为这种“村民自建”机制不仅有助于消除政府代建的弊端，而且促进了农村基层民主的发展[6]。此外，还有人通过对“村民自建”机制中的“村民议事会”的研究，提出“村民议事会”这种新型制度安排，是破解当前农村基层民主运转乏力难题的一种有效路径[7]，它能有效促进基层治理、官民合作治理、信任危机治理以及农民参与式治理[8]，实现村民自治与政府治理的共赢[9]。近几年，贵州等地还将“村民自建”引入反贫困领域，有效缩短了项目建设周期，提高了公众尤其是贫困村民的参与度，为丘陵贫困山区全面推进土地整治，从而助力脱贫提供了经验借鉴[10]。

综上所述，对“村民自建”的研究主要分为两种类型：一类是通过比较分析来论证“村民自建”机制的合理性与优越性，另一类则是将其放置于村民自治视域中来思考乡村公共事务治理和农村基层民主发展。现有的研究对于论证“村民自建”改善农村公共建设的绩效和推进乡村有效治理的效能较为充分，但是对这一机制具体建构及其运行机理的论述较少，更鲜有论及其存在的不足。实际上，“村民自建”机制要想真正发挥作用，需要相应的治理结构、有效平台和运行体系以及乡村社会建设的支持。

南陵县“三会四自一平台”的公共建设和管理模式起源于安徽省水库移民后扶持项目建设中的 “村民自建”，是对“村民自建”机制的完善与发展。本文以此为案例，通过对该运作模式的描述与分析，借以透视农村公共建设“村民自建”机制的运作逻辑及其制约因素，并针对“村民自建”需要优化改进的方面作了进一步思考。

本文的经验材料来源于笔者于2017年8月参与“中国地方政府创新奖”安徽省获奖项目的跟踪调查。笔者实地调查了南陵县“三会四自一平台”这一获奖项目的运转情况，并同这一项目的主管县领导、镇村干部和当地农民进行了深入访谈。南陵县位于安徽省东南部，属芜湖市管辖。为有效破解农村公共建设项目实施不精准、群众满意度较低及建设效益低的难题，南陵县委县政府于2012年以农民急需的小型农田水利建设为突破口，探索了“三会四自一平台”的农村公共建设的“村民自建”机制，并以此申报获批为全国唯一的农田水利建设投资和建管体制改革试点县。

一、“三会四自一平台”的运行机制

1.“三会”的组织架构

由村民代表大会推选产生村民议事会、项目理事会，由村级党组织、村民委员会、村务监督委员会推荐产生项目监事会。通过组建“三会”，构筑“一核两委三会”的公共建设的治理结构。村民项目议事会由村民代表、经济发展大户以及有关方面专家或技术人员组成，负责讨论本村需要实施的公共建设项目，同时拟制实施方案。项目理事会由威望较高、责任心强、热心公益事业，具有一定工作能力、群众信任的村民组成，主要负责项目的组织实施，并接受项目监事会监督，项目实施完毕即告解散。而项目监事会则由公道正派、奉公守法、品行端正、敢于直言，具有一定文化程度的村民组成，负责监督项目的施工质量、进度及资金使用等情况。项目理事会、项目监事会因项目而设，两者之间组成人员遵循直系亲属回避原则，且不得交叉担任。

在农村公共建设项目的实施过程中，实行“议事会”议事、“理事会”干事、“监事会”察事，即“议事会”负责收集村民意见建议，提出拟建项目并由村民代表大会决定；“理事会”作为项目业主，负责项目具体实施；“监事会”负责项目实施的全程监管。村级组织则从具体的公共建设事务中脱离出来，发挥引导、协调、监督和服务功能。

2.“四自”的运作机制

在“三会”治理架构的基础上，南陵县将“村民自建”进一步细化和操作化为“四自”运作机制：以农村公共建设项目为连接纽带，实行村民“自选、自建、自管、自用”，充分发挥群众的主体性、积极性、能动性作用，实现了民意与政府意图的有效衔接。

在项目“自选”层面，遵循自下而上、反映基层需求、体现群众意愿的项目选择与规划流程。具体而言，按照“民荐工程、村选项目、镇绘图册、县编规划”的原则，由村民议事会收集村民关于本村需要实施的工程项目意见与建议，设立拟建项目储备库；村委会结合当年涉农建设项目政策和本村实际，根据轻重缓急，从项目库中选取一定数量的项目，提请村民代表大会决议，并张榜公示拟建项目，无异议后上报乡镇政府；乡镇政府在充分尊重受益农民意愿基础上，列出项目基本建设规模、内容和投资预算，绘制项目图册；县农改领导小组召开论证会，进行总体设计，科学制定规划。通过“两上两下”方式，充分征求村民意见，接受群众评议，凸显出强烈的协商民主特色。

在项目建设的过程中，项目理事会负责组织施工、材料采购、设备租赁和财务管理，并自主选择建设方式。对村民能够自建的项目，由理事会组织自建，并落实技术员旁站服务制度；对工程技术要求较高的项目，由理事会聘请有相应资质的工程师进行技术指导或者通过技术发包，组织村民自建；对村民无能力施工的项目，则由理事会招标选定施工单位。项目监事会对项目施工质量、进度及资金使用等情况进行全程监督，实行全员签字负责制。严格项目资金管理，项目专项资金全部实行乡镇报账制。项目结余资金继续留村使用，后期可结合规划，编制结余资金项目实施方案，报批后再组织实施，以此鼓励“村民自建”资金的合理使用。

农村公共工程的管理与使用，坚持工程使用权、经营收益权与管护责任相挂钩，所有权者签订权属责任合约，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，明确工程使用权、经营权和管护责任。县和乡镇政府设立小型农田水利工程管理和维修养护专项经费，并纳入财政预算，实行“以奖代补”。根据受益范围，原则上跨镇的产权归县政府所有，跨行政村的产权归乡镇政府所有，在一个行政村范围内的产权归村集体所有，充分体现了权责一致性。

3.多元化的资源整合平台

南陵县以县为单位建立了“主体+多元”的资源整合平台，以此实现社会各要素和资源的优化配置，拓宽公共建设资源投入的渠道。按照“统一规划、集中投入、渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功、优势互补、形成合力”的原则，全面整合各级各部门的人财物，对农村公共建设进行集中投入、连片完善。同时，以政府投入为杠杆，根据受益与贡献相对等的原则，调动群众的积极性、主动性，引导群众投资投劳、捐物让地。广泛引导和吸引社会资金投入农村公共建设，通过民办公助、承包租赁、委托管理等多种形式，探索财政贴息、项目收益权质押贷款等方式拓宽投融资渠道，引导社会资金参与农村公共建设和管理，从而破解农村公共建设资源投入“散、乱、少”的不经济、低效益、微受益的难题。如万安村在中干渠综合治理项目的实施过程中，以吸纳本村村民务工的形式节约资金25.6万元，同时又以转让经营权的方式，引导芜湖东源新农村开发公司全额投资292万元，实施了大浦示范区沿205国道良田改造工程。通过“主体+多元”的资源整合平台建设，充分发挥政府资金“四两拨千斤”的杠杆作用，有效引导农民投资投劳和社会资金参与农村公共建设。

南陵县政府通过“三会四自一平台”创新，解决了农村公共建设以往政府代建机制的供需脱节、效益低下等问题，赢得农民对政府的信任，改变了以往干群、政社之间的疏离状态。同时，它还有助于激发社会活力，获取更多的治理资本。

二、“三会四自一平台”式“村民自建”的运行逻辑

1.主体协作：建立无缝隙对接的组织体系

任何建设或治理机制的有效运转，都需要依托一定的组织载体，同一目标下的各种行动主体只有在明晰各自权责范围、并身处在一定的场域之中，才能发挥各自的功能效用。以往政府代建的项目制运作方式大多绕开了村级组织和农民群众，项目资金一般在县一级甚至市一级以招投标的形式直接发包，承包方再直接进入乡村，乡村干部仅作为项目实施的配合者，而非治理主体。村集体经济普遍发展滞后、经济实力薄弱，村级组织几乎没有可以利用的集体资源，从而在一定意义上失去了对村庄秩序的维护能力和对村民的组织动员能力。为改革这一弊端，南陵县通过构建“一核两委三会”的组织架构，建立了无缝隙对接的组织体系，一定程度上实现了政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

县级政府及相关部门作为项目推动者，在农村公共建设中主要承担以下职责：一是提供资金，但并不对资金的用途进行具体的限制和干涉；二是制定项目规划，规定项目资金的使用范围与定期审核，防止资金的违规滥用；三是提供技术支持，对“村民自建”进行技术培训和指导；四是负责项目确权，明确政府、村集体和村民的各自权力边界。乡镇政府主要是辅助县政府工作，具体落实和统筹、协调各村的公共建设。村组织则负责具体项目实施：一是征集村民意愿，在村民议事会上经过民主协商、按照轻重缓急来确定项目；二是根据本地实际制定项目预算，经上级审批后由村委会负责执行。村委会由过去的“办事人”转为引导者，从各种矛盾纠纷中抽身而出，通过对“三会”的引导，指导“村民自建”。村民则成为处理村庄公共事务的主体，承担起工程建设的主要责任，通过民主协商，达成共识，自己建设村庄公共工程。

在“村民自建”中引入村民主体因素后，建立了县乡政府及其部门、村民、农村基层组织(如村委会、村民代表议事会)以及建设施工方等多方参与合作、互动制约机制，实现了由政府部门单一主体向多元主体合作建设的转化，以及整个建设过程的公开化、民主化和透明化[3]。南陵县构建的“三会四自一平台”式“村民自建”机制，重塑了县乡村三级权责结构，建立了“县规划、乡统筹、村负责、村民参与”的协同治理体系；在这一协同治理体系中，政府、社会、基层组织以及村民都处于相互依赖的合作网络之中，不同主体通过明晰各自的权责界限回归到“自己的位置”上，找到基层群众与政府之间最佳契合点和合作治理的最大公约数，达成有效治理。

2.利益耦合：构建村民激励机制

在“村民自建”机制的运转过程中，如何动员村民有效参与农村公共建设，切实发挥其主体性作用，是保障“村民自建”机制有效运转的关键。在南陵县“三会四自一平台”中，通过有效构建村民利益耦合机制，以“权”“益”结合的方式让村民充分参与进来，形塑一种新型村民激励机制，从而促进“村民自建”机制有效、持续运行。

为有效动员村民积极参与农村公共建设，通过赋权于民，让村民在参与中有效实现合理的利益诉求。南陵县所探索的“三会四自一平台”，无论是其中的“三会”还是“一平台”，都是围绕“四自”来构建的，目的是为了确保“村民自建”能够在农村公共建设中真正得以贯彻落实，而“村民自建”的内核便是赋权于民，让村民在农村公共建设中真正发挥主体性作用，让村民掌握项目投资的所有权与建设权。通过自选、自建、自管、自用的机制保障村民的决策、管理、监督和使用权，同时引入相应的规则与程序来保障权力运行的透明化和合法化，最终实现农村公共建设效益最优化。

“群众觉得这种形式很好，就会积极参与进来。”南陵县万安村村民代表对我们说：“这里是丘陵地区，非涝即旱，老百姓的生产和生活面临很大问题。群众最喜欢自建自管自监，因为是自己参与的，工程项目的质量放心。目前大多青壮年外出打工，留在家的基本上都是老人，每天开七八十元的工钱，大家都愿意积极参与，还可以了解工程建设情况，监督工程的质量。我们村刚实施的那个水渠工程，修好了，保护了农田和房屋，老百姓从中得到实在的好处，肯定会积极参与。”(1)南陵县工山镇万安村村民代表座谈,2017-08-18.

农村公共建设和村庄公共治理的绩效取决于村民的有效参与，而村民参与的原动力主要来源于村民政治效能感与经济获益。南陵县通过建构“三会四自一平台”，不但大大增强了村民参与农村公共建设的政治效能感，村民借此既可以有效表达利益诉求，又可以增进主体性身份认同。更为重要的是，它内涵着一种利益耦合机制，把村民参与、村民自建行为与其公共利益内在地勾连在一起，从而激励村民更加主动地参与到农村公共建设中来。在2012年到2015年短短的3年间，南陵县新增、改善农田灌溉面积13.6万亩，有效灌溉面积达88%；新建乡村公路168千米；重点整治美好乡村中心村34个，受益群众达10万余人，约占全县农业人员的54%；工程还附带创造了不少就业岗位，吸引本地群众1 000余人就业。通过赋权于民、让村民做主的农村公共建设新机制，不仅可以有效提升农村公共建设的效益，而且可以切实推进村民自治和农村基层民主的深入发展，可以说，这是村民自治精神在农村公共建设领域的一种有效实践方式。

3.乡贤参与：嵌入乡村公共精神

在农村公共建设和乡村治理的运转过程中，同样离不开乡贤的有效参与。特别是在乡村个体化转型的背景下，越需要有公共精神的乡贤去组织、动员、引导普通村民去参与农村公共建设。一般地，乡村精英是指乡村干部、乡村能人、乡村文化人等，他们扮演着代理人、当家人、经纪人等多重角色，在乡村社会起着一定的黏合作用，在某种意义上他们将普通乡村民众与地方国家、农村与城市连接起来[11]。但是，乡村精英这个概念并不必然地包涵“贤德”“威望”“威信”等意涵，而乡贤这个概念却具有十分浓厚的道德修辞，一般是指有贤德、有威望的乡村精英或积极分子，不仅意指乡村的贤达人士，而且意指具有公共精神的“公共人”。乡贤以其非体制权威嵌入乡村治理过程、辅助其他治理主体推进乡村善治[12]，他们是新时代核心价值观在乡村社会的践行者。

南陵县“三会四自一平台”机制之所以能够运转起来并发挥积极作用，与乡贤主动参与农村公共建设分不开。乡贤以“三会”为平台，将农村公共精神有效嵌入到农村公共建设之中，组织、动员普通村民，起着引领、示范的重要作用，实现他们回馈乡土、造福桑梓的价值追求。同时也可以视为一种对行政治理的有效补充，对于调和乡村社会矛盾，解决基层干群冲突，以及提高村民凝聚力和自治能力具有重要意义[13]。

南陵县工山镇万安村理事长在访谈时谈到：“我原来是村民组长，通过开全村党员大会投票选举，我成了理事长，可以说是领导对我的信任，村民们对我的信任。监事会成员也是通过村委会、村民代表投票选举的。我主管财务，应该以最少的钱做最好的事。原因是本乡本土的人，把事做好不一定会有人褒奖，但一旦干坏了，那就会遭很多人骂。这项目对子孙后代是福泽，虽然工程量大，但做好了我们自己是最大的受益者。项目会有记录(施工日志)，另外资金在我手里，必须把账目做得清楚明白，免得被人说贪污了经费。作为一名党员和群众选出来的理事会长，我们绝不能留下话柄和臭名。”(2)南陵县工山镇万安村理事会长访谈,2017-08-18.

与一般意义上的村民自治不同，在这种“村民自建”的农村公共建设场域，这些乡贤更能通过自身的积极参与来表征其社会价值，达成价值追求，因为农村公共建设本身具有显而易见的“公共性”或“公益性”。与之相比较，基于村民选举竞争之上的村民自治，在现实中往往被异化或污名化为假公济私、追逐私利的“名利场”，与这些乡贤的价值追求相悖离。乡贤公共精神的嵌入，在农村公共建设中起着润滑剂的作用，将基层政权与农民有效联结起来。村民通过参与整个项目的运作，更深切体会到公共参与、合作治理的价值和意义，逐渐由被支配的个体转向村庄的公共行动主体，在具体的参与、合作中增强对政府的信赖感、公信力与政治效能感，并逐步培养乡村公共精神。

三、农村公共建设“村民自建”的制约因素

1.“村民自建”机制的弱制度兼容性

南陵县建立“三会”和“一平台”都是为了落实“村民自建”机制，从而实现村民自选、自建、自管、自用。但在实践中，这一机制存在制度兼容性相对较弱的问题，限制了它在农村公共建设领域的功能发挥。

“三会四自一平台”式“村民自建”机制主要适用于村庄内部、技术性要求低、与村民利益关联的小型农村公共建设项目。其中的“三会”，基本上是从村庄内部产生的，其功能也因此被限定在村庄范围之内。由于“村民自建”机制的低制度化均衡，导致了村庄公共设施建设中的“搭便车”行为产生。在曼瑟尔·奥尔森看来，只有一个群体的人数非常少，或者实行强制性或激励性等特别手段，才可以促使个人为这个群体的共同利益行动；一般而言，理性的、寻求自身利益的个人不会为了群体的利益而积极行动[14]。一些人口较多或者宗族势力较强的村庄，或者涉及跨村或村际农村公共建设项目，需要乡镇政府或联村成立相应的组织才可以达成合作。目前“三会四自一平台”的治理单位主要以自然村、行政村为主，尽管在一些村庄之间已经建立了“跨村联合理事会”，但由于无法有效整合村庄之间的利益，导致了“村民自建”机制无法在地域范围较广的地方推行。

笔者访谈时，南陵县发改委副主任指出：“‘村民自建’的机制也不是在所有农村公共建设层面都适用，实施的工程项目选取要精准。技术含量与公共安全比较高的项目(比如修建桥梁)，若交给百姓做，则达不到质量保障。”(3)南陵县发改委副主任访谈,2017-08-18.南陵县县委副书记也谈到：“‘村民自建’技术要求不能太高，一般适合群众投工投劳。技术含量高的(项目)可以请第三方来做，但是前期的‘自选’依然需要群众民主参与，‘自建’的方案也必须交由百姓充分讨论。同时，涉及一些村与村或者组与组之间的农村公共建设，‘村民自建’的机制往往很难实现，目前的制度设计主要局限在较小的范围之内，参与的人多了事情就难办了。”(4)南陵县委副书记访谈,2017-08-18.南陵县财政局副局长也有相同的看法，“‘自建’不是每个村级组织都有能力来搞，只有那些村干部能力高的、百姓整体积极性高的并且道德约束与自控能力强的村，才能做这样的‘自建’项目。”(5)南陵县财政局副局长访谈,2017-08-18.在实践中，适用于“村民自建”的项目受制于其技术要求，同时由于“三会四自一平台”无法有效兼容乡村社会多元化的利益需求，且在不同类型的村庄这一机制呈现不同的效能，进而制约了“村民自建”机制的功能发挥。

2.农村公共建设主体之间存在行为张力

在南陵县“三会四自一平台”式“村民自建”机制之中，它涉及县乡村三级组织及村民等治理主体，尽管通过建立主体协作的治理机制，较为有效地实现了治理主体之间的互动。但在农村公共建设的过程中，由于各个治理主体之间在实践过程中存在一定张力，也在一定程度上限定了“村民自建”机制的作用。

实行农村公共建设“村民自建”机制，并不表示地方基层政府可以“当甩手掌柜”，把这些工程项目完全交给村民就可了事。相反地，它对地方基层政府的管理和服务提出了更高的要求。就像萨拉蒙所指出的那样，随着公共项目实施中的权力下放，并且涉及众多主体的协作，原本由政府自主解决的问题，变成了政府同其他组织通过契约、委托或代理的方式，由政府之外的主体共同行动去解决。这样一来，相应的激励机制必须设计合理，既要足以鼓励有益的行为，又不能导致其他组织的暴利收入；在每个具体的实施环节，都必须在复杂的决策链条的众多节点上达成共识；更为关键的是，必须将各种行动主体结成具有共同行动能力的有效网络。而这些都需要广博的项目知识，更需要足够的策略技巧、对不同工具在操作过程中涉及的指标的详细了解、对各种工具涉及的多方机构的内在需求有所认识、对每个工具应用的具体背景有精细的洞察，否则很难达成最佳效果，甚至不如传统的做法[15]。因此，政府运用包括“村民自建”机制、购买服务、公私合作等在内的这些新的公共政策工具，如果不是简单地“甩包袱”“推责任”的话，这些新的政策工具并非新公共管理、新公共服务运动所标榜的那样可以成为万能灵药，它们必将反身向政府提出新的、更高的挑战。

譬如，在座谈中南陵县的相关领导就敏锐地指出了项目制背景下村庄公共建设的困境：“目前‘四自’村经常提出账报不掉的问题。财政、税务都有自己的管理制度，若运用到‘四自’上则需要突破现有的管理制度。”(6)南陵县委副书记访谈,2017-08-18.“现在，使用财政资金原则上都要求公开招投标。一般地，项目经费达到10万就要招标，今年市委1号文件规定3万就必须公开竞价。这项要求与实施‘村民自建’相冲突，具体管理经费的干部怕审计担责。此外，村里做工一般是打白纸条，但是在现有的财务制度中打白纸条是不允许的。然而，开发票就要交税，节约不了成本。基层往往以此为由节约资金，而财务部门不认，必须要求正规发票。”(7)南陵县委群工部部长访谈,2017-08-18.也就是说，既有的项目管理体制、财务制度等，与“村民自建”机制不匹配、不兼容，也在一定程度上制约了“村民自建”机制的功能发挥。

在农村公共建设的项目实施过程中，县级政府及其部门可能会基于自身利益的考量，对这些公共建设项目进行多向度的控制；乡镇政府及村级组织则为了减轻项目实施过程中的责任，对于那些涉及面较广的项目进行“脱嵌”；村民为了实现公共建设的利益最大化，会最大程度地要求自主性。由于农村公共建设主体之间的行为逻辑存在一定的张力，导致农村公共建设“村民自建”运转过程中“控制”与“自主”的冲突，也在相当程度上限制了这一机制的效能。

3.个体化背景下村民对公共建设的选择性参与

当下的中国乡村社会，正在经历着一场急剧的个体化转型。在许多乡村，越来越多的个体往往只是片面强调自身的权利而忽视相应的义务和责任，这种自我主义日益盛行于乡村日常生活之中[16]。很显然，这样的个体，既不能形成有效合作也不会关心和热心农村公共建设。

在“三会四自一平台”式“村民自建”机制中，“三会”是实现农村公共建设“村民自建”的主要机制和组织载体。但是，“三会”能否有效运行，取决于参与“三会”的村民的素养和村干部素质。在这里，村民的素养至少包括这样一些基本内容：一是具有一定的公共精神或公益心；二是熟悉自己在“三会”中的权责；三是具备基本的民主参与、民主协商和民主合作的能力；四是掌握农村公共建设工程项目的运作流程、规范、要求以及与之相关的基本专业技能。更为重要的是，村级“两委”班子必须过硬、团结且有威信、有战斗力和凝聚力。

在实地调查时，南陵县委群工部部长就曾谈到：“如果‘三会’成员素质不过硬，村党支部没选准，‘村民自建’机制必然会失效。理事长把握项目整个过程，监事会对项目全程监督，这部分人素质非常重要。若工作正派，项目就能实施好。若有私心，就会出现偏差，质量得不到保证。……部分村领导干部不愿意采取这种方式，觉得太麻烦，不如招标省事，可以回避工作矛盾。”(8)南陵县委群工部部长访谈,2017-08-18.

众所周知，当前农村正处于个体化转型之中，传统的集体主义精神日益消解，而新的公共精神却没有及时建立起来，于是衍生出大量阎云翔所称的“无公德的个体”[17]。在这样的农村，即便有部分村民能够参与农村公共建设和公共事务，基本上也是一种“选择性参与”——这种参与一般是有前提条件的，往往与利益挂钩，利益延伸至哪里，哪里才有参与。在项目选取、规划设计、具体实施、后期管护等方面，每个利益相关的村民都想着为自己争取最大的利益，而几乎不会去考虑公共利益或者长远利益。目前，一些留守在村的老人之所以愿意参与村庄公共建设和公共事务，大多是受到社会主义新传统的影响。然而，新一代农民对村庄集体几乎没有认同感、归属感，更谈不上有参与意识，他们千方百计地逃离农村拥抱城市。因此，公共性的缺失和村民选择性参与，也在一定意义上限制“三会四自一平台”的良性运行及其功能的有效发挥。

由于农田水利设施这些农村公共建设，直接关系到农民的日常农业生产，农民对于水利设施建设具有很大的热情，“三会四自一平台”式“村民自建”也能相对有效运转。但根据调查发现，对于其他一些与农民直接利益连接不紧密的公共建设，农民的参与度就较低，村庄公共事务治理陷入“公地悲剧”。由此可见，“三会”能否发挥有效作用与参与者关系极大。“村民自建”的农村公共建设项目必须跟村民的利益攸关，没有直接利益关联的农村公共建设项目村民并不关切，参与度也必然低，很难完全践行村民自选、自建、自管、自用。尽管有许多乡村精英将公共精神有效嵌入到农村公共建设场域，但毕竟这类成员仍然属于少数。事实上，无论是村干部还是参与其中的村民能够达到上述这些基本条件的并不多见，这也就从某种意义上限定了“三会四自一平台”式“村民自建”在农村公共建设上的运行和推广。

四、结 语

农村税费改革之后，随着国家逐年加大对农村公共建设的投入，改革和创新农村公共建设体制机制，以适应新时代农村建设和乡村振兴的需要，便成为亟待探讨的重大现实课题。在党的十九大报告中提出“乡村振兴”这一重大发展战略之后，如何有效激活村庄内生活力，将国家的资源输入与乡村社会的内生动力有效结合起来，是当前乡村振兴战略落地的重要着力点。而农村公共建设实践创新中所形成的“村民自建”机制，在尊重村庄的地方性知识和农民的意愿的前提下，恰好在一定程度上将国家资源输入与激活乡村内生动力有机衔接起来。尽管这一机制的当下实践受制于一些因素，尚未充分发挥其功能，却不能因此而低估它在乡村建设和乡村振兴中的价值和意义。一个新的农村公共建设或乡村治理机制，只有在不断创新和深化改革中才能得到进一步完善和持续发展。

优化改进农村公共建设“村民自建”机制，首先要加强农村公共精神的重构，通过农民公共性的重构来实现乡村社会的再组织化。个体作为“理性人”并不总是追逐个人利益，在一定的社会结构条件下，人们追逐个人利益的行为也会产生“潜在功能”，从而导致有益于群体整合的观念制度的产生和延续[18]。关键是要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[19]。在当前农村公共事业的发展过程中，当务之急首先是要解决乡村个体化问题，把原子化的农民重新联接起来，让他们再次嵌入乡村社会，激发乡村社会的活力，充分发挥乡村社会的主动性和能动性，使其能够主动承接和配合国家对农村的公共建设。

此外，促进村庄共同体重建，推进乡村有效治理，更需要探索和建构一套适用于乡村社会的制度和机制来维系与激励这些行动主体。村民的认知产生于新的制度约束和激励，尤其是制度激励又会促进村民建立新的身份认同。就像英国人类学家道格拉斯所指出的那样，制度通过赋予认同、形塑记忆，遗忘、分类对社会秩序的维护，这些都对不同个体、群体间的合作起作用[20]。具体而言，“村民自建”机制要在如下方面进一步完善：一是明确多元主体各自的责任与定位，二是基于共识之上的分工协作，三是引入激励机制的内在驱动。通过明确界定县乡村三级组织及村民在“村民自建”中的责任及权利，实现多主体间的制度化协作。同时，为了进一步推进和健全农村公共建设“村民自建”机制，就有必要对现行的农村公共建设的招投标、项目资金使用与管理等体制机制进行相应的改革，进一步整合各个利益主体的利益诉求，通过制度变革来实现农村公共建设中各主体间的制度化均衡。