面向基本现代化的数字政府建设方略

李军鹏

摘   要：未来15年，是我国迈向基本现代化的关键时期。到2035年，我国将从上中等收入国家成长为发达经济体，跻身创新型国家前列，基本实现信息化，基本实现国家治理体系与治理能力现代化，基本建成公共服务型政府，基本建成国际一流营商环境，基本实现应急管理现代化，这些对数字政府建设提出了新的要求。到2035年建成世界一流数字政府，应坚持以人为本的数字政府建设根本价值取向，将人民群众的获得感、幸福感与安全感作为数字政府建设成效判断的根本标准;将推进协同治理、加快整体政府建设作为数字政府建设的重要目标，以“放管服”改革为抓手深入推进数字政府建设;全面提升在线发展指数、人力资本指数、通信基础设施指数与电子参与指数，大力发展在线服务，推进数字人才队伍建设，加快完善数字基础设施，持续扩大电子参与。同时，数字政府建设应覆盖政府权力运行的全过程与全流程;要正确处理好政府数字治理权力与公民数字权利之间的关系，达成治理效率与公民隐私权保护、政府权力扩张与权力制约之间的平衡。

关键词：基本现代化;数字政府建设;数字政府治理

中图分类号：D63   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）12-0016-12

党的十九届五中全会提出，要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”[1]。当前，我国正处于决胜全面建成小康社会取得决定性成就、乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要历史时期。数字政府建设是推动我国高质量发展、提升国家治理效能的重要抓手，是加快建设现代化经济体系、推动经济体系优化升级的重要基础，是坚定不移建设数字中国、加快数字化发展的重要任务，是加快转变政府职能、建设现代政府治理体系的重要内容。

一、到2035年基本实现现代化对数字政府建设的新要求

数字政府就是运用云计算、移动互联网、物联网、5G、人工智能、大数据、区块链等新一代信息技术，推动政府管理架构、业务流程、技术设施、职能履行的数字化转型，提高政府决策、管理、执法监管与服务的智能化和智慧化水平，为人民群众提供更加便捷、优质、高效的政务服务与公共服务的现代政府。未来15年，是我国迈向基本现代化的关键时期。到2035年，我国将从上中等收入國家成长为发达经济体，跻身创新型国家前列，基本实现信息化，基本实现国家治理体系与治理能力现代化，基本建成公共服务型政府，基本建成国际一流营商环境，基本实现应急管理现代化，这些对数字政府建设提出了新的要求。

（一）我国从上中等收入国家成长为发达经济体对数字政府建设的新要求

2019年我国人均GDP达到1万美元，如果从2020年起经济增长转为正增长，按照此后GDP年均增加5.9%的速度计算，我国人均GDP到2025年将达到1.27万美元，达到高收入国家水平;到2035年，我国的人均GDP将突破2万美元，达到发达经济体门槛水平，进入现代化国家行列。按照世界银行高收入国家标准，2020—2021年高收入国家的标准是人均国民总收入达到12 535美元，这只是高收入国家的门槛水平，目前高收入国家的人均GDP约为4万美元，其中，世界公认的基本实现现代化的国家人均GDP为2万美元以上。联合国经济和社会事务部发布的《2020联合国电子政务调查报告》显示，电子政务发展水平与一个国家的收入水平存在明显的正相关关系，全球电子政务发展指数（EGDI）“非常高”的国家（EGDI数值从0.75到1.00不等）中，居于最高四分位数子组内的14个国家（EGDI数值从0.899到0.976不等）均为发达国家。到2035年达到发达经济体门槛水平、基本实现现代化，要求我国的电子政务发展水平居于世界前列，建设成为世界一流数字政府。

（二）我国跻身创新型国家前列对数字政府建设的新要求

按照我国创新型国家建设和创新驱动发展战略的总体安排，到2035年，我国将出现更多引领世界科学研究的科学家，产出一批对人类文明进步有重要影响的原创性科学成果，在若干重要领域开始成为全球创新引领者，科技创新水平迈向国际第一方阵。我国跻身创新型国家前列的过程，也是我国创新引领第三次工业革命和第四次科技革命，驱动产业结构在全球产业链中迈向中高端，在社会创新形态上迈向超级智能社会的过程。随着互联网、大数据、云计算、人工智能与实体经济的不断融合，超级计算机技术、云计算、量子技术、交叉处理技术、区块链技术、神经网络技术、无人驾驶技术和识别技术加速发展，全球范围内的第三次工业革命与第四次科技革命方兴未艾，人机协同、深度学习、跨界融合、群智开放、自主操控等新的经济社会技术特征凸显，超级智能社会呼之欲出，数据治理与科技创新在经济发展中的重要地位愈益突出。未来15年，世界将进入空前密集的大数据创新时代，社会劳动生产率将大幅度提高，数据作为一种重要的生产要素广泛渗透到经济社会技术生活与政府管理的方方面面，大数据社会基本形成。随着超级智能社会和大数据时代的到来，企业组织和社会组织的数字化水平与智能化水平日益提升，企业和社会公众要求运用新信息技术推动政府数字化转型、提升政府服务效能的诉求日益高涨，必然要求政府适应开放、共享、融合的超级智能社会要求，加强数据治理，建立以公共服务为中心的大数据治理体系，完善无缝隙的整体政府体制机制，以世界一流数字政府建设助力世界创新型国家建设和世界一流经济体建设。

（三）我国基本实现信息化对数字政府建设的新要求

随着我国信息化与科技创新发展的进程不断加速，预计到2035年我国将基本实现现代化，基本建成数字中国，从而实现《国家信息化发展战略纲要》确定的我国信息化发展的总目标。数字政府建设是数字中国建设的基础工程。基本实现信息化，必然要求完善世界一流的数字治理体系，建立健全数字经济法律制度体系，规范数字经济中的法律关系与各主体责任，完善国家管理的公共数字云平台，建立统一的数字信任环境;国家治理方式也要从理性官僚制走向整体治理与智慧治理，建设协同政府、整体政府与智慧政府，运用网络数据一体化与协作管理方式使多元公共管理主体共同为公众提供整体性的无缝隙服务，以世界一流数字政府建设助力数字中国建设。

（四）我国基本实现国家治理体系与治理能力现代化对数字政府建设的新要求

按照党的十九届四中全会的战略安排，到2035年，我国要基本实现国家治理体系与治理能力现代化。其中，一个重要的任务就是将中国特色社会主义制度优势转化为制度效能，推进政府治理现代化。引入数字治理技术与方式，是将制度优势转化为制度效能的重要途径。从政府治理现代化的国际经验来看，从理性官僚制发展为整体政府是政府改革的重要目标，从电子政务到数字治理是整体政府建设的重要方法，也是提升国家治理效能和政府治理质量的关键因素。20世纪70年代以来，世界上出现了新公共管理改革的浪潮，电子政务在政府治理中得到了广泛应用，政府效率与服务质量获得大幅度提升。进入21世纪以后，随着英美等发达国家进入数字时代，以整体政府、网络政府、智慧政府建设为核心的现代政府建设取得了长足进展，重点是实现政府治理的协同化、网络化与智慧化。大数据和物联网技术在政府管理中得到广泛应用，政府在线服务与线下服务高度融合且全面覆盖，面向公众的政务服务与公共服务出现了“一门式”“全天候”“全感知”的供给新方式，出现了从理性政府向智慧政府、“孤岛”政府向开放政府、分割服务政府向整体服务政府的新转变，这有助于更好地实现对管理事务高度复杂的后现代社会的治理。正如数字治理理论代表人物邓利维所指出的，以广泛运用数字技术提供政务服务与公共服务为标志，西方国家于2010年开始进入数字治理2.0时代，广泛引入大数据、云计算等先进数据处理技术和社会网络等数字治理来强化数字时代的公共服务供给，使新公共管理运动进入“数字时代治理兴起”的新阶段。例如，英国将电子政务与整体政府建设纳入2012年政府数字化战略，2017年出台了新政府转型战略，2018年出台了《数据保护法2018》，让公众更直接、便捷地运用在线服务。美国于2012年发布了《数字政府：构建一个21世纪平台以更好地服务美国人民》的报告，确立了数字政府治理的目标;2017年，美国众议院通过《政府技术现代化法案》，允许公共部门运用云计算、智能设备、物联网、高速网络来满足公众公共需求。新西兰政府则实现了到2017年使所有政府新服务都可以在线获取的目标。《2020联合国电子政务调查报告》指出，建立了政府数据门户网站的国家达到了153个，而且59%的接受调查的国家制定了完善的开放政府数据决策。我国也加快了电子政务与数字政府建设，极大地提高了国家治理的效能。国内外公共治理的经验表明，数字政府是适应智能社会与信息时代要求的新型政府治理方式。党的十九届四中全会将数字政府建设作为我国国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，并提出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”，“推进数字政府建设”，“加快推进全国一体化政务服务平台建设”。当前，我国数字政府建设已进入2.0时代，呈现“新五化”的趋势[2]：“网络化：从线上化到双在线”“平台化：从分散的小平台到统一的大平台”“数据化：从分散的信息化产物到整合的数据资源”“智能化：从基于业务的信息技术应用到基于数据的智能化创新”“生态化：从相对封闭的自循环到开放的创新大生态”。我国到2035年基本实现国家治理体系与治理能力现代化，必然要求建设世界一流数字政府。

（五）我国基本建成公共服务型政府对数字政府建设的新要求

按照党的十九大的战略安排，到2035年，我国基本公共服务均等化基本实现，法治政府基本建成，这就意味着全心全意为人民群众提供优质政务服务与公共服务的公共服务型政府基本建成。数字政府建设既是我国公共服务型政府建设的重要内容，又是公共服务型政府建设的重要手段。“数字技术可以帮助有意愿有能力的政府更好地为民众服务”，可以用互联网实现有能力且负责的政府[3]。如广东省以整体政府建设为目标推动数字政府建设，于2018年出台了《广东省“数字政府建设”总体规划（2018—2020年）》，设立了专门的数字政府管理部门，并由国有电信运营商和行业领军企业的合资企业数字广东网络建设有限公司负责数字政府的技术运营和服务;广东省开发了“粤省事”移动民生服务平台，为公众提供集成的政务服务与公共服务。又如，浙江省以“最多跑一次”的政务服务改革带动数字政府建设。2017年2月20日，浙江省人民政府出台《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，提出设立“最多跑一次”改革专题组办公室，明确了“四张清单一张网”和“最多跑一次”的改革目标;2018年12月，浙江省人民政府印发了《浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案》，提出建設纵向贯通、横向协同、上接国家、覆盖全省的数字政府体系，到2022年基本实现“网上办公”与“网上办事”，全面实现政府公共服务、社会管理、生态保护等职能的数字化转型。贵州省以数据融合为驱动建设数字政府，设立了国家大数据中心，建成了直接与北京同步传输和异地备份的数据库系统。到2035年，我国基本建成公共服务型政府，必然要求加快推进所有公共服务都能在线办理的进程，完善数字治理的法律体系、治理规则体系与监管体系，加快世界一流数字政府建设步伐。

（六）我国基本建成国际一流营商环境对数字政府建设的新要求

基本建成国际一流营商环境是我国新时代全面实施对外开放战略的必然要求。世界银行发布的《全球营商环境报告2020》中，我国位列全球第31位。全面建设国际化、法治化、便利化的国际一流营商环境，意味着我国要进一步提升营商环境的国际排名，由目前31位的水平提升到2035年前20位的先进水平。为实现这一目标，我国营商环境建设可推行“2345改革”，以新企业2天内设立、不动产登记3天内完成、施工许可证45天内发放为目标。只有通过数字技术来创新行政许可与政务服务方式，推动更多服务事项“一网通办”、“最多跑一次”甚至“零跑动”，不断缩短企业开办与营运所需许可与服务的办事时限、优化办事流程、提高审批服务效率，切实最大限度减少办事环节与程序、减少收费与表格、减少企业与公众跑动次数，才能倒逼营商环境建设提速，最终实现国际一流营商环境建设的目标。数字政府建设是营造国际一流营商环境的重要抓手，要以世界一流数字政府建设助力世界一流营商环境建设。

（七）我国基本实现应急管理现代化对数字政府建设的新要求

2019年11月29日，习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时强调，要积极推进我国应急管理体系和能力现代化。应急管理现代化包括了应急管理理念现代化、应急管理体系现代化、应急管理流程现代化、应急管理法治现代化、应急管理信息化和数字化、应急管理保障现代化和应急社会治理现代化，其中，应急管理信息化与数字化是实现应急管理现代化的重要条件。建设世界一流数字政府，是疫情防控常态化与应急管理现代化的必然要求;要以信息化、数字化和智能化建设推进应急管理现代化，提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。在公共卫生应急管理过程中，我国数字政府发挥了重要作用，彰显了数据治理在助推应急管理现代化中的独特作用。我国线上服务与线下监管相结合的新型治理方式日益体现出其应对疫情的有效性，以“健康码”为代表的数字治理创新为政府疫情防控常态化提供了有力抓手，各种大数据技术的应用为政府进行精准监管和精确服务提供了强有力的手段。例如，新冠肺炎疫情发生后，上海浦东、广州、深圳等地通过微信、电话、视频会议等“点对点”“线连线”“屏对屏”的方式，建立网上政务服务快速通道，实现防疫期间招商不止步、服务不掉线;通过网上洽谈、视频会议、在线签约等方式，整合各类招商资源，推动外资重点项目“云签约”落地。数字技术助力政府更快通过政务门户网站、新兴媒体、移动端程序公开应急预警信息，更好通过对大数据的实时分析作出有效应急决策，更好运用政务服务平台、应急管理平台与社会平台进行及时应急指挥与协调沟通，更好地响应了社会诉求。

二、面向2035年的数字政府建设战略目标与战略思路

我国数字政府建设大体经历了政府上网、电子政务和数字政府2.0三个发展阶段。一是政府上网阶段。自20世纪90年代起，我国开始实施政府上网与政府信息化建设工程。1993年，我国开始了“三金工程”建设，1999年开始发展“政府上网工程”。二是电子政务阶段。21世纪初，我国开展了电子政务建设，进入电子政务时代。2002年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》;2006年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《2006—2020年国家信息化发展战略》，国家信息化领导小组印发了《国家电子政务总体框架》。三是数字政府2.0阶段。党的十八大以来，国务院大力推动简政放权，持续推进“放管服”改革，实施了以“互联网+政务服务”、运用大数据与人工智能技术提供数字公共服务为重点的智慧政府、数字政府建设，持续推动全国一体化政务服务平台建设，从而进入数字治理时代。2015年，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》;2016年9月，出台了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》;2017年7月8日，国务院印发了《新一代人工智能发展规划》;2017年12月8日，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时提出，要实施国家大数据战略，加快建设数字中国;2018年6月，国务院办公厅发布了《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》;2018年7月，国务院出台了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》;2019年5月，国家政务服务平台上线试运行;2020年9月，国务院办公厅印发了《关于加快推进政务服務“跨省通办”的指导意见》。经过持续努力，我国数字政府建设已进入全面加速发展阶段，在全球电子政务发展中处于“非常高”的水平，在提升党政机关领导力、决策力、公信力、执行力与政务服务质量方面正发挥着越来越重要的作用。

但是，客观地看，与我国到2035年基本实现社会主义现代化对数字政府建设的新要求相比，我国数字政府建设中还存在着一些薄弱环节。例如，一些地方网上服务民生的事项还较少，一些地区“互联网+政务服务”的整体实用性和用户量尚不高，数字技术在政务服务中的应用还存在明显的区域差异、城乡差异，从而导致了政务服务的群体“数字鸿沟”;数字政务服务系统的建设标准不统一，政务云平台建设有待进一步强化;政务数据信息开放仍然不够，数据共享水平还不高;数据治理的法律法规体系有待进一步完善，网络安全监管薄弱与用户隐私保护不足并存;多主体参与数字治理积极性还不太高，数据智能人才紧缺;等等。这些问题的存在影响了我国数字政府的建设进程。

数字政府建设是政府治理现代化的核心内容，是我国基本实现现代化的重要基础与保障。为更好实现到2035年基本实现现代化的战略目标，必须坚持理论与实践相结合、历史与未来相结合、国际经验借鉴与国内先进做法相结合，明晰数字政府建设的战略目标与战略思路。

（一）面向2035年的数字政府建设战略目标

着眼于2035年的远景发展规划，我国数字政府建设的发展战略目标应确定为“建设世界一流数字政府”。建设世界一流数字政府，要求提升我国电子政务发展指数的国际排名，由2020年的全球第45位提升到2035年前10位的水平，电子政务发展指数由2020年的0.795提升到2035年的0.923以上，进入电子政务指数“非常高”的国家中最高四分位数子组行列。要将数字政府建设纳入我国2035年远景发展规划之中，统筹安排“十四五”“十五五”“十六五”三个五年数字政府建设发展规划，在“十四五”期间将我国电子政务指数由2020年的“非常高”国家中四分位数子组V1等级水平提升至V2等级水平，在“十五五”期间提升至V3等级水平，在“十六五”期间提升至电子政务指数“非常高”国家中最高四分位数子组水平，EGDI数值达到0.923至0.990的水平，确保在15年的时间内建成世界一流数字政府。

（二）面向2035年的数字政府建设战略思路

1.坚持以人为本的数字政府建设根本价值取向，以人民群众的获得感、幸福感与安全感作为数字政府建设成效判断的根本标准

数字政府的基本特征是“政府即平台”“创新公共价值”“用户驱动的服务设计与交付”“数据治理与协同”，其目标是“通过完成数字化转型实现治理的变革，满足公众对公共服务和公共价值的需求”[4]。要坚持数据治国，坚持为市场、企业、社会公众服务的理念，树立“以人民为中心”的用户思维，做到人民至上、用户至上，使所有公共服务都能以数字方式提供，不断扩大数字福利，不断探索智能化政务服务更好为公众服务的新途径，切实满足人民群众对美好幸福生活的新需求，创造公民对数字政府和各项数字服务的最佳使用体验，真正建立以人为本的数字政府与数字社会。政府数字化程度越高，政务服务就越丰富、质量就越高。智能时代互联网的IP映射边界无限，要通过海量信息资源的智能化信息收集和处理来解析用户政务服务需求。数字政府应用要着眼于提升群众幸福感与获得感，在线政务应用要以民为本，着力解决企业与人民群众办事的难点、痛点和堵点，推动所有政务服务事项与公共服务事项实现网上办理与掌上办理，积极开发集约化的办事服务移动端APP与微信小程序，实现办事服务“掌上办”“指尖办”“随时办”，让企业和人民群众办事像网购一样方便。要提高数字技术的包容性，使弱势群体也能运用数字技术改善自身福祉。

2.以推进协同治理、加快整体政府建设为数字政府建设的重要目标

整体政府是线下实体政府和线上数字政府双向融合、实体政府与虚拟政府相互贯通的现代政府。要建设高度发达的智能网络，使之涵盖中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间、地方政府之间政务服务合作的各个领域，积极推进跨行政区域的数据共享与服务同办，实现证照的跨省域互认和数据的省市间共享;完善全国统一的智能化政务服务标准体系，确保按统一的建设标准开展建设，使全国政务信息能够实时共享与瞬时传送。充分发挥数据信息在交互共享中的增值价值，推进公安、民政、人力资源与社会保障、医疗卫生、教育、市场监管等重点领域的数据信息共享与网络证照互认，加快建成全国共享的政务数据信息平台，逐步实现政务服务与公共服务的“全国一网通”，并最终与企业智能网、社会组织智能网联结而成全社会全域智能网。进一步完善面向全社会的数据信息共享机制，如贵州省施行《贵州省政府数据开放共享条例》，对数据采集、数据开放、数据共享、监督和保障等数据信息开放工作进行规范。

3.全面提升在线发展指数、人力资本指数、通信基础设施指数、电子参与指数，大力发展在线服务，推进数字人才队伍建设，加快完善数字基础设施，持续扩大电子参与

全球电子政务发展指数主要由在线发展指数、人力资本指数、通信基础设施指数、电子参与指数等方面构成，这几个方面也是数字政府建设的重点领域。根据《2020联合国电子政务调查报告》，我国2020年电子政务发展指数为0.795，位列全球第45位;其中，在线服务指数为0.906，居全球第9位;人力资本指数为0.740，通信基础设施指数为0.739，人力资本指数和通信基础设施指数有待重点提升。要制定出台系统性的国家数字政府建设战略，全面规划运用大数据、人工智能、区块链技术促进数字治理的路线图，打造以在线门户网站为主，电子采购网站、电子参与网站与开放数据网站为协同的数据网站集群，构建贯通中央政府与地方政府的在线服务平台、电子采购平台、电子参与平台、开放数据平台，完善个人数据保护、数据安全方面的法律规则。首先，要完善以人为本的在线政务与公共服务体系，构建跨区域、跨部门、跨层级的一体化在线服务体系，促进更多政务服务与公共服务事项“一网通办”或“一指可办”[5];要完善一體化在线政务服务体系，优化服务与办事流程，打通部门与行业界限，着眼于“一件事”的集成办理，为企业和人民群众提供集成服务。要将人工智能、大数据与云计算技术在政务服务中深度集成应用并逐步实现所有智能服务的多网链接，打造智能政务服务体系。其次，要完善与智能化政务服务体系相适应的智能人才培养、培训、开发、储备体系。要推进免费高中阶段教育的全国普及，促进高等教育普及率达到高收入国家的水平，不断提升整个社会的教育素质与数字素养。要提升公务员的数字思维和数据治理能力，提升全体公民的数字素养和参与数字治理的能力。再次，要开展数字通信基础设施的集约化建设，发展公私部门通用的数字通信基础设施，完善数字政府发展的平台。要加快构建由国家政务云平台、省级政务云平台、地市级政务云平台、特色行业云平台共同构成的政务云平台系统，并同时建设和完善数据共享平台、移动政务应用平台、可信身份认证中心与可信证照库、非税支付平台、智能客服平台等数字治理平台，加强数据中台建设，全面助推政府治理数字化转型。最后，要持续稳妥扩大电子参与，扩大政务门户网站的政务公开与政民互动功能，广泛征求公民对立法、司法、行政、党务政务、环境、就业、教育、医疗等方面的意见与建议，公民也可通过公民倡议网站提交各种意见、建议、提案、集体数字签名的草案等，逐步发展电子投票、网络表决技术，并逐步运用于参与式预算草案、协商建议草案等提出过程中，稳步推进电子协商民主与科学民主决策。

4.数字政府建设应覆盖政府权力运行的全过程与全流程

数字政府建设的重要目标之一，就是通过政府信息管理的数字化转型，运用新一代信息技术重塑与优化政府技术基础设施、业务流程、服务方式和组织结构，更好地将“富集数据感知需求、挖掘数据分析决策、优化数据服务公众、开放数据对话参与”融入政府公共管理活动的全过程和全流程，使政府更好地履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和生态管理职能。政府决策调研、决策预案提出、决策方案比选、执行流程设计、执法过程规范、监管方式创新、权力运行监管、绩效评估问责等全过程都要实现大数据驱动、数字化“孪生”、智能化运行，都要在开放数据平台上公开、透明、公平、正义、规范、理性运行，从而从根本上克服不同程度存在着的“调研走过场、预案单一化、比选领导定、执行讲变通、执法不规范、监管形式化、监督远又软、绩效浑不清、问责不清晰”等行政管理痼疾。要以“放管服”改革为抓手深入推进数字政府建设，以在线服务提速、优质化倒逼精简审批许可项目程序、促进简政放权，以大数据监管和智能执法为抓手促进智慧监管，以电子参与和数据智能技术为基础进一步优化政务服务。

5.正确处理政府数字治理权力与公民数字权利之间的关系，达成治理效率与公民隐私权保护、政府权力扩张与权力制约之间的平衡

大数据和智能技术延伸了政府权力使用的范围，使政府管理深度介入了个人数据与个人隐私领域，这一方面便利了政府行使权力，大幅度提高了行政效能，但同时也带来了扩张权力领域、压缩公众权利空间的隐患。为达致政府数字权力与公民数字权利之间的平衡，有必要运用数据赋能，增加公民建议、监督与批评权利，使公民的电子参与更为便利;同时，在运用大数据技术进行数字治理的过程中，要遵守数据最小化与有限数据信息收集原则，切实保护公民隐私权[6]。建立公民权利侵害的预警机制，在完善电子监察系统的基础上，把电子监察系统的反腐败功能进一步拓展到权力监督与纪检监察监督领域，建立并完善公共权力异动与不当行使的数字预警机制，对突发集中区域的大批量信访事件、集中的内外贸银行账户冻结、多地区的企业家人身与财产权利受损等权力行使行为及时进行监察警示，纪检监察机关应立即介入了解权力运行的正当性与规范性，对可能严重影响社会心理预期、引发全社会产权拥有者恐慌心理、潜在损害正常交易秩序的权力不当行为进行及时终止，尽量避免发生实质侵害后才被动追究权力行使者责任的情况。同时，要以“公开为原则，不公开为例外”，大力推进政务、法务公开，在前期政务信息公开、司法审判与裁决书公开、行政执法文书公开的基础上，进一步推进非涉密的行政会议公开、会议记录公开、信访登记事项公开、四级公共预算决算细目公开、公安司法决定及理由公开、公共机构与事业单位持有信息公开等，并在指定开放数据网站上实时、全面公开，确保公民可以获得所有公共服务与政务服务方面的公开数据，打造基本现代化的阳光数字政府与透明数字政府。

三、面向2035年的数字政府建设的战略重点

数字政府建设是智能时代政府治理方式的全面数字化转型，涉及政府组织结构、业务流程、技术手段、管理方式、行政思维、权力运行机制的全方位转型，将深刻推动政府职能转变到位、政府服务质量提升到位、公正文明规范执法到位、权力民主透明运行到位、公民广泛参与到位。建设世界一流数字政府，要针对当前电子政务与数字政府建设中依然存在的突出问题，采取切实有效的措施加以推进。

（一）发展智能服务，使所有公共服务都实现在线服务

随着人工智能的快速发展，人类在5G、机器人、量子通信、无人驾驶汽车等智能科技领域不断取得突破性进展，以人工智能为核心要素、以“人工智能+互联网+大数据+云计算+物联网”等现代科技深度融合而成的新型智能社会形态正在形成，各种人工智能技术在政务服务中发挥着越来越重要的作用。我们要不断探索智能政务服务体系更好地服务于政府工作的新应用场景，提升政府建设的智能化水平，切实解决一些地方政府办事程序繁苛、技术操作不便、部门协作困难、人性化不足的问题。要发展智能服务，运用大数据技术自动透彻感知公众需求，运用公开数据和数据分析法来预测公众对公共服务、公共设施的需求，使用情感分析为公众提供更加精准的服务。充分发挥AI交互式场景互联在政务服务中的作用，通过设备、数据、云、服务平台、内容平台五者之间的全域全维度实时智能连接，建设无缝隙、全天候、全过程的智能政务服务与公共服务体系，形成服务于企业和人民群众的智能链接政务服务网。电子在线服务要由政务处理阶段全面发展为整体服务阶段，推进政府对公众、政府对企业的先进电子服务，实现全面数字化的公共管理，投入充足资源发展在线门户网站和“一条龙”的服务门户网站，全面建成全国一体化网上政务服务平台;建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务与公共服务”体系，促进在线公共服务全城通办、全省通办与全国通办，打造透明高效的一流在线服务。优化再造政务服务，规范网上服务事项，依据法定职能全面梳理行政机关、公共企事业单位直接面向社会公众提供的具体办事服务事项，编制政务服务事项目录;全面公开政务服务事项，全面提升政务服务标准化、网络化水平;发展无缝式、所有政府服务都可以在线获取的“移动政务”应用程序，特别是要大力发展移动端的政务服务“微技术”。要推进互联网与政务服务深度融合，促进以云计算、大数据、移动互联网等为代表的新一代信息技术在公共服务各个领域广泛应用，积极实施“互联网+”基本民生、智慧养老、社会治理、公共服务等重点工作。

（二）加强协同治理，建设整体政府

推进数字协同治理，首先要实现组织整合，使公共组织体系从金字塔组织结构向扁平化的网络状组织结构转变，要切实扭转数据信息单向向上过载流动、处置权力向上过度集中、向决策层高度集权的结构功能状况，通过向下分权、授权、赋权，调动执行层、执法层、监管层的积极性，并通过激励与义务之间的平衡使其自愿承担起相关责任;适时推动决策权与执行权的分离，决策层真正负责起战略规划、顶层设计、制定规则、全局掌控、纠偏解疑的宏观职能，使执行层能纵向到底、横向到边、公平公正、文明规范、履职尽责完成执行执法监管事务，从而真正减少管理层级与管理环节，使政府结构功能体系更加适应数字社会与智能社会的需要。其次，要促进业务整合，推进跨部门业务协同，进行跨部门并联工作的流程再造，整合资源解决各类专业社会问题与政策问题。网络治理是达成整体政府的重要技术手段，要完善网络治理机制，运用IT技术策略来建立跨政府部门整合的机制和框架，在政府多个部门间建立合作管理、知识管理及信息共享系统，整合分散在多个部门的政府服务，提供面向公民的综合、一站式、可个性化定制的服务[7]。再次，要推进服务整合。建立电子政务的政务内网平台和公众服务外网平台，加强移动电子政务门户网站建设，建设基于云计算技术的政府数据中心与政府网站群，推进政府信息库、法人库、公民库、地理库、电子证照库、信用库等跨部门、跨网络和跨地区的互查互用，完善国家一体化的电子证照服务体系，实现“一个证照、全国互认”。建设全息化虚拟政务服务大厅，全方位展示政务服务窗口与区域。构建从中央到地方各级政府的统一协同办公平台，实现党政公务的全天候处理和信息的全平台共享;同时加强对政务办公平台企业端、中介端、审批端和移动端的建设，完善面向企业、社会、公众的智能服务體系，使更多受众广泛、频次很高的政务服务与公共服务事项实现“掌上办”“指尖办”;推进公共服务的电子化，使政府对企业与公民的公共服务都可以在网上完成。实行一体化便捷服务，形成“一站式服务”“一张网络服务”等一体化政务服务体系。最后，要进一步厘清数字政府建设各方面主体的权利与责任，明确数字政府建设的远景规划与施工图，完善权责清单制度与服务清单制度，更好地推进数字政府建设。

（三）提升人力资本指数，打造适应电子政务发展的人才队伍

要建设全国高水平的电子政务公共服务和党政机关应用系统，打造一支适应数字政府发展要求的人才队伍。通过有效的政策激励措施引导优秀专业技术人才向急需智能人才的西部地区与基层扩散，建立起不同地区大体均衡、城乡基本平衡的智能化政务服务体系专业人才队伍[8]。加强对电子政务与数字政府从业人员的业务培训，提升数字治理队伍人员专业化水平。整合各类资源，包括信息资源、资金资源、人力资源等，通过应用网络信息技术来实现信息共享与资源互换共享，打破碎片化治理、孤岛化管理的状况。加强组织内部的合作，形成合作的组织文化、价值观念、信息管理与人员培训机制;整合政务文化与价值观，形成包容性的“融异型”组织文化，通过融合多元化价值观为统一的价值观，通过权力分享和合作伙伴关系建立共同文化，重建“公共道德”和“凝聚性文化”。整合吸纳民意，通过网络技术扩大公众参与，变“单主体政务服务”为“多主体共同服务”，由单一运用政府人力转变为利用无穷民智、无穷民力。

（四）加强通信基础设施建设，完善数据治理的相关基础设施

数字政府建设以云计算、大数据、物联网、区块链、人工智能、5G等新一代信息技术为重要支撑，要加快人工智能、5G、工业互联网、物联网等智能新型基础设施建设，从供给侧角度打通数据治理的“肠梗阻”[9]。加大对惠及政务服务、民生改善等社会工程领域的智能科技的财政与信贷扶持的力度。要分级分类推进新型智慧城市建设，运用数据挖掘、数据分析等技术完善城市智慧决策系统，完善辅助政府决策的“仪表盘”系统。完善智能视频监控系统，实现对监管对象的自动感知、识别与跟踪;完善智能应急联动系统，强化预警能力;完善重大传染病的网络疫情直报系统，建立舆情监测系统、医务人员报告系统、科研发现报告系统等多元化信息收集渠道，建立智慧化的预警多元触发机制;将大数据、云计算、物联网、人工智能等科技手段与传统手段相结合，提高多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力，实现对突发事件的自动报警与处置;建立和健全反应灵敏、先进可靠、功能齐全的全国统一应急管理技术平台，促进安全生产、城市消防、抗旱防洪、防震减灾、食品安全、公共卫生等各应急管理领域的信息共享，善于运用智能手机、微信群、卫星定位系统、地理信息系统等智能工具传播应急信息，形成从国家、省、市、县各级应急管理部门延伸至企事业单位、居民家庭的全链路、全覆盖应急指挥系统。建设基于5G新型网络架构的智慧医疗示范网，加快5G在疫情预警、院前急救、远程实时会诊、远程手术、无线监护、移动查房等环节的应用推广。完善智慧执法系统，完善智能食品安全监管系统。在环境监测、重要场所安防、口岸监管等领域广泛应用物联网技术;要发展智慧办公，建立与完善自动记忆、自动提醒、自动排序、移动办公的智慧办公系统，完善政府知识管理系统与政务智能系统，完善场景式服务网站;基本实现应用系统互联互通和政务信息资源共享，建立规范高效的电子政务建设、管理和运维机制。

（五）深入推进放管服改革，推动“一网通办”“最多跑一次”改革向纵深发展

推进行政审批制度改革，进一步减少工业品生产准入审批、服务业准入审批、公共服务业准入审批，保留下来的行政审批项目也要相对集中行政审批权，推广行政审批局与政务服务大厅并设的管理模式，推进政府门户网站、网上办事大厅、政务服务大厅、审批业务系统从逻辑上的整合转变为流程整合，推进跨层级联动审批、跨市区联动审批、跨部门联合审批，在线下“一门式”集中办理行政审批与公共服务事项，在线上“一网式”“一口式”办理政务服务事项，切实变“企业与群众跑路”为“数据与信息跑路”，变“办事多次跑、部门四处找”为“最多跑一次、部门协同办”，建成集行政审批和公共服务于一体的五级数字政务服务体系。特别要注意实现线上办事与线下办事的服务标准、业务流程、要求表格、办事规则“四统一”，使线上线下办事无缝对接。要运用大数据技术完善政府宏观信息系统，增强宏观调控的预见性和有效性;要加强智慧监管，充分运用互联网、大数据监管方式，在国家统一在线监管系统的基础上，推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管的精准化、智能化水平，如北京市依托市场监管“风险洞察平台”开展大数据监管;运用大数据技术推进执法规范化建设，研发应用案件综合管理系统、推进有关系统互联共享、加强执法全流程记录，设立一站式执法办案管理中心并进行执法办案区智能化改造，推动涉案财物网上录入、管理和监督，解决“粗暴执法、过度执法、软弱执法”等问题，提升执法标准化、流程化、要素化、精细化水平;建设各种智能化的智慧政府部门，包括智慧民政、智慧旅游、智慧交通、智慧农业、智慧国土、智慧税务等。建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，实现政府决策科学化与社会治理精准化，如山东省公安机关运用由云指挥系统、云视频监控系统、云搜索系统等组成的“警务云”进行数字化治安防控等。运用大数据技术推进涉及企业办事和公民服务的相关政府职能的整合，将需要多部门、多程序办理的事项整合为可以“一门式”“一窗式”“一网式”“一级式”办理的事项。完善“放管服”改革的智能评估体系，改变传统评估方法，推广智能化的信息采集、数据分析与数字评估办法，如广东省评估数字政府建设的最终成果绩效是以“流量”为衡量标准，也就是看社会公众对数字政务应用“用不用、认可不认可、满意不满意”。完善“放管服”改革的法治保障体系，修改、清理与政务服务“一网通办”不相适应的有关行政法规，完善智能网络系统标准化規范化建设、信息公开与情报自由、数据信息流动与利用、数据信息安全与公民隐私权保护等方面的法律法规体系，加快人工智能、区块链等新技术立法，重点完善有利于业务协同和信息共享的电子证照、电子签名、电子文件等方面的法规与规章，加大对国家安全、商业秘密、个人隐私和知识产权的保护力度。

（六）大力发展电子参与，更好吸呐民意

数字治理时代和智能社会的到来，为公民更多地借助数字技术实现政治参与或公共参与提供了技术环境和必要条件，社会力量和公民作为数字治理的主体参与到了政治治理与社会治理之中。社会公众既是数字治理客体又是治理主体，政府机关既是数字治理主体又是社会公众监督的客体，这样在政民两端均实现了治理主体与治理客体的统一。运用大数据技术发展电子民主参与，通过行政协商、听证、政务公开、听取意见、决策民主程序、公民决策、参与式预算等方式进行民意行政吸納;通过村级普选、小微权力清单、居（村）民代表大会与议事会、全过程民主监督等方式进行民意基层自治吸纳;通过社会组织参与规划、社会组织竞争政府项目、政府购买服务、政府与社会合作等方式进行社会力量参与吸纳;通过充分发挥人大代表在听取民意、沟通民意、吸纳民意、表达民意等方面的作用，推进协商民主广泛多层制度化发展，完善民主集中制等方式进行民意政治吸纳。充分发挥网络对社会资源的配置功能，引导社会组织和公众参与社会公共事务管理和公共服务供给。加快推进政务新媒体发展，增强政府门户网站与社会公众的实时互动功能，加强政府与公众的沟通交流，提高政府公共管理、公共服务和公共政策制定的响应速度。

（七）强化数据治理，建立总体数据治理框架

大数据是数字经济时代的重要生产要素，要进一步开放、挖掘政府数据价值，加强对政府大数据资产管理。当前，我国政务数据资源存在开发利用程度不高、开发利用有序度不高等问题。要加强开放政府建设，完善开放政府数据政策，积极开放政务数据，加强数据管理，制定政务数据开放政策、法律和制度框架，加快完善政务数据有序共享的制度体系，明确数据共享种类、标准、范围与流程，制定数据字典，构建政府数据信息资源目录体系，加强开放数据的可机读格式建设，推进政务数据资源开发利用制度化与规范化，确保实现公民获取信息的自由权利[10]。要运用大数据、人工智能和区块链等新技术创新数据治理方式，如运用“一网通查”搜索服务破解政务信息“找不到、找不快、找不准”问题;运用大数据技术建立政府诚实统计信息体系，从源头解决“数据失真、统计注水”的问题;又如运用区块链电子票据平台实现电子票据全过程“上链盖戳”、解决票据真实性和唯一性问题;等等。高度防范数据信息安全风险，注重弥补应用系统、基础网络与数据处理中存在的软硬件缺陷与系统集成缺陷，提高数据信息安全保护标准，完善数据资源资产化与数据应用的授信机制，切实加强数据信息安全管理。

参考文献

[1]本书编写组.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本[M].北京：人民出版社，2020：30.

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[3]世界银行.2016年世界发展报告：数字红利[M].北京：清华大学出版社，2017：283.

[4]王益民.数字政府[M].北京：中共中央党校出版社，2020：38-39.

[5]赵勇，叶岚，李平.“一网通办”的上海实践[M].上海：上海人民出版社，2020.

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[8]单斐，孙亮，郭中梅.数字政府建设研究与思考[J].邮电设计技术，2020（2）：13-16.

[9]徐继华，冯启娜，陈贞汝.智慧政府：大数据治国时代的来临[J].北京：中信出版社，2014.

[10]洪玮铭，姜战军.数据信息、商品化与个人信息财产权保护[J].改革，2019（3）：149-158.