新形势下省级质检中心改革发展初探

周学礼，方 莹，冀海贵

（1.江西省标准化研究院，南昌 330000；2.江西省市场监督管理局，南昌 330029）

质量技术监督事业，依托计量、标准、检验检测和认证认可四大质量基础设施（NQI），发展到今天，虽然历经政府机构改革，但质量检验检测机构之所以有它独特的历史地位和价值，就在于这二三十年来始终注重技术机构建设，始终把质量技术发展作为事业发展的重中之重。[1]新常态下，面对经济发展传统优势正在减弱、实体经济结构性供需失衡、中高端产品和服务有效供给不足的问题和矛盾，市场监管部门积极作为，着力推动NQI作用前移，将其在质量强国建设中发挥的支撑保障作用更多地转变为引领作用。2015年，原国家质检总局印发《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》（国质检科〔2015〕86号），指出了质检系统内检验检测机构改革发展的主要方向，明确了政事分开、管办分离、转企改制的改革目标。2018年，全国各省、自治区、直辖市的工商、质监、食药监“三局合一”改革基本完成，在12月江西省委办公厅、省政府办公厅印发的《省市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》（赣厅字〔2018〕136号）中，也强调要加快检验检测机构市场化社会化改革。

进一步加快政府职能转变，优化企业发展环境，是国家“放管服”改革和市监系统检验检测机构改革的共同目标。在机构改革新形势下，省级质检中心（以下简称省检中心）如何紧密结合自身发展现状，分析当前发展形势，适应改革发展机遇，加快改革步伐，值得我们深思。

1 检验检测机构的发展环境

1.1 行政体制改革大趋势

党的十九大报告明确提出，要“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”，基本确定了质量技术机构的行政体制改革大趋势。市场监督管理系统内的产品质量监督检验所、计量测试检定所、特种设备检验所等即将面临新的抉择，划归公益类事业单位，或者划归经营类事业单位（最终转变为企业），或者直接转变为企业。[1]当前，我省省检中心发展的定位是指经省局授权，承担产品质量监督检验、仲裁检验等任务，向社会提供产品质量检验检测服务，开展科学研究和技术研发及交流培训，服务企业自主创新和产业升级的公益性公共检测技术机构。它既保留了产品质量监管的技术支撑职能，也兼具实现市场化运作的现代化管理理念。

在深化行政体制改革的大趋势下，检验检测机构地位正发生着行政体制的变化。因此，省检中心应快速适应新形势下检验检测机构的发展趋势，创新服务模式，弱化甚至消除行政化理念，适时与地方政府、企业建立新型合作、互助关系，引入企业化的市场管理模式。

1.2 检验检测市场内生需求

经济新常态下，支撑我国经济增长的传统优势正在减弱，新的动力、新的优势亟待培育，质量的地位和作用进一步凸显。[2]建设质量强国，是我国经济社会发展进入新常态之后的一个必然选择。“十三五”规划纲要明确提出实施质量强国战略，党的十九大报告也强调要建设质量强国。检验检测作为国家确定的“高技术服务业、生产性服务业和科技服务业”，不仅是保证产品质量、推进技术进步和促进生产发展的重要支撑，更是经济高质量发展的重要基础。

新时代的高质量发展需要和人民日益增长的美好生活需要，在这强劲的内生需求催生出规模庞大的质量市场的同时，也对质量工作提出了更新、更高、更严的要求。作为国家质量技术基础的重要一环，检验检测应当发挥更大作用，不断提高为国家治理质量提效、产品质量提升、生活质量提高等方面服务的能力和水平。因此，省检中心应与战略性新兴产业相融合，从标准创新、质量创新、技术创新等方面发挥原始创新优势，积极推动从产品质量检测后端向产品设计、开发前段转移，加快转变步伐，以适应市场的新常态。

1.3 检验检测机构发展现状

根据《2018年全国检验检测服务业统计简报》[3]，截至2018年底，我国共有各类检验检测机构39472家，较2017年增长8.66%（如图1）。从机构类型来看，民营检验检测机构正处于快速发展阶段，而事业单位制检验检测机构比重则处于逐步下降趋势（如图2），可见检验检测机构市场化改革已渐入佳境，从“为政府服务和市场需求并重”，逐步转变为“以积极服务地方经济发展为主”的市场化发展模式。从行业分布情况来看，排在前列的检验检测领域为机动车检验（8495家）、建筑材料（7044家）、建筑工程（6642家）、环境监测（6289家），且营收都在200亿元以上。总体而言，检验检测机构数量及检测市场规模保持同步增长。

图1 全国检验检测机构逐年增长情况

图2 民营制和事业单位制检验检测机构数量占比构成情况

2 省检中心建设的重要意义

2.1 质量基础设施服务不可或缺的技术支撑

市场监管部门的核心职能是综合监管和综合执法。市场监管部门依法履职，必然采取监督抽查、执法检查、风险监测等手段，而标准化、计量、检验检测和合格评定等正是专业监管执法的不可或缺的技术支撑。美洲国家组织专家 Sanetra &Marbán（2007）认为，质量基础设施指由标准化、计量、检测和包括认证、认可在内的质量管理共同组成的各方面的总称，其中包含了公共组织和私营组织，以及它们赖以运行的制度框架。[4]作为质量基础设施组成部分之一的省检中心，在高成长性产业、传统优势产业和战略性新兴产业领域，以及打造以检验检测服务为主体的知识密集型产业集群过程中，能发挥服务产业高质量发展的技术基础作用。

2.2 服务市场监管和地方经济发展的重要抓手

省检中心是检验检测行业的重要组成部分，一方面，作为履行市场监管职能的行政性机构，它承担着产品质量监督检验、仲裁检验任务，为市场监管综合执法、市场秩序监督管理和信用体系建设提供有力技术支持；另一方面，作为服务地方经济发展的市场性机构，它向社会提供产品质量检验检测服务，并开展技术研发、交流和培训及科学研究。因此，加强省检中心建设，既是夯实国家质量基础设施的重要内容，有利于国家质量基础设施系统完整、高效运行，也是实施质量强省的有效举措，可为我省产业发展和创业创新提供优质技术服务。

3 省检的主要特点及存在的突出问题

3.1 主要特点

目前，江西省检验检测机构尚处于发展初期，大部分省检中心仍处于建设阶段，存在诸多不足之处：在行业监管上，部门分立、条块分割，不同程度存在重复建设的现象；在经营管理上，机制僵化单一，严重缺少核心竞争力；在技术支撑上，自主创新能力弱，高端检测能力不足；在人才队伍上，学术带头人匮乏，技术人员偏少且往往一人身兼多职；在发展规模上，江西省检验检测数量和市场营收额在中部省份均处于落后地位（如图3）。

图3 中部六省检验检测机构发展规模情况

3.2 存在的突出问题

一直以来，特别是2014 年以来，江西省委、省政府及各地方政府高度重视产品质量检验检测工作，积极推进公共技术服务平台建设，目前全省共设有33家省检中心。虽然如此，经过实地考察、深入调研后发现，不少省检中心在建设过程中确实还存在一些亟待解决的矛盾和问题。

（1）申报单位与实际筹建单位出现“两张皮”现象。按照省检中心建设规划办法，省检中心本身不具有独立法人资格，只是被授权单位，必须由市场监管系统内具有独立法人资格的组织或由母体单位承担法律责任。一些省检中心按照申报单位的条件，依托市场监管系统的下属机构进行申报，而实际负责筹建的主体却不是申报时的依托单位。因此，在实际运行和管理过程中，这种因申报单位与实际筹建单位不统一、产权归属不清晰引发的人员、技术、设备等问题，严重制约了省检中心的健康发展。

（2）联合社会资源建设存在的属性偏失问题。省检中心设立的初衷是支撑市场监管、服务地方经济发展，其本质属性是权威性与公信力。在实际建设中发现，县一级承建的质检中心往往由于承建主管部门提供的扶持政策、检验场地、建设资金、设施设备、人员技术等方面的支持有限，难以支撑省检中心的建设任务，于是通过资源整合、共建共享等形式，选择与当地企业或第三方检测机构共同建设。然而，在这种类似混合所有制筹建模式中，市场监管系统单位提供的资源所占比例较低，难以完全确保省检中心在业务检测过程中的权威性与公信力。

（3）中心名称存在命名空大、定位不准问题。省检中心要突出重点、体现特色，围绕当地的主导、优势、特色、新兴和高科技等产业进行规划和设立。调研发现，部分省检中心在申报过程中，存在对自身技术实力及地方产业发展实际缺乏清晰判断，致使中心名称命名出现空而大的现象。这种空而大的中心命名，与覆盖其名称对应 85%以上的产品或项目（参数）的验收要求，定会出现相互矛盾。省检中心申报时自身检测能力定位不准的问题，也反映出我省省检中心在申报与获批过程中，缺乏专业的、充分的事先认证环节。

4 新形势下深化我省省检中心改革发展的对策建议

4.1 省检中心应定位清晰、规划明确

检验检测行业作为社会发展催生的新兴服务业，应按照“政府引导、机构创建、社会满意”的原则，加强改革创新，营造诚信放心检验检测环境。推进我省省检中心做大做强，一是在管理体制和运行机制上必须做到定位清晰、公正可信，在检测技术服务基地、检测技术研发中心、检测技术人才中心和检测数据咨询中心等方面都要做好布局规划；二是突破行业壁垒，推进跨部门联合监管和“互联网+监管”，逐步实现综合监管、“智慧监管”，力求做到“一次检查、全面体检”；三是在环境设施、专业技术人才、技术信息共享和仪器设备耗材采购等方面要形成优势互补，壮大发展实力；四是通过提升检测技术服务，主动适应产品质量市场需求，建立可靠的第三方产品质量仲裁体系，树立诚信检验检测理念，打造具有地方特色的行业服务品牌，引领全省省检中心健康快速发展；五是以检验检测技术服务为支点，辐射延伸产业链条，实现检验检测业务的功能性转型、链式发展，逐步建立一站式检验检测综合技术服务，提升运作效率和效益，增强检验检测机构核心竞争力。

4.2 省检中心建设过程中严把准入门槛

根据我省省检中心建设过程存在的典型、共性问题，我们应从管理制度上着手，有针对性地提出改进工作的具体举措。

（1）强化归口主管部门的职责和责任，进一步建立监督考核机制。归口主管部门负责本部门或地区省检中心的推荐初审、申报工作以及实施年度考核、复查复评的监督检查工作，这样可提前发现并及时解决申报单位与实际筹建单位“两张皮”问题。

（2）进一步明确要求省检中心建设方式，确保省检中心的公正属性。在省检中心筹建过程中，可以整合、联合社会资源共同建设，但必须保证市场监管系统单位在共建模式中占主体地位，这样既可弥补筹建单位自身在检验场所、仪器设备、建设资金、人员技术等方面的不足，又能确保省检中心保持其权威、公正属性的话语权。

（3）严格省检中心准入门槛，制定详细且可操作的筹建验收细则。设立由归口主管部门对申报材料的合法性和真实性负责，专门技术机构对申报材料合法性、完整性和有效性复查，以及专家团队对建设能力现场核查的三道技术把关防线，同时对省检中心能力达标评分细则进行修订，增强评分时的客观性和可操作性。

（4）建立可进可出的动态调整机制。将省检中心工作质量和能力水平作为监督管理的重要依据，建立有进有出的省检中心动态调整机制，可进一步增强省检中心作为市场监管系统中坚技术力量的危机意识和服务意识。