浅谈城市园林绿化的管理趋势

李熙雯 杜鹏晖

（1.合肥市蜀山区园林绿化管理中心 2.安徽省城乡规划设计研究院）

近年来，城市园林绿化与经济发展形成了相互促进、互为基础的态势，绿地系统的结构组成发生了巨大变化，加强维护城市绿地的可持续发展，协调城市园林建设与国家经济建设的关系，使绿化建设、养护管理法制化、规范化，是今后城市园林绿化发展是必然趋势。

1 时代特征

（1）绿地功能由以休闲、游览为主，转向以环境功能为主；

（2）管理范围由对行政系列内单位的管理为主，转向涵盖城乡面对全社会绿地树木的管理；

（3）绿化建设的投资由政府单一渠道，转向投资主体多元化；

（4）绿化生产由计划管理，转向市场运作；

（5）政府主管部门的职能由行政指挥，转向依法调控。

2 产业化和权益平衡

2.1 城市绿化是一门新兴的环境产业

城市对园林的需求分为两个方面：①作为基础设施；②作为休闲设施。前者应当作为公共产品供给市民，后者则作为法人产品提供给部分市民。

（1）绿化建设所投入的绿化材料，在合理的养护下，将不断增加物质量，为社会积累财富。

（2）绿化的环境功能，是潜在的生产力。许多城市出现了“以绿引资，因绿兴市”的连锁反应，因环境改善、景观美化而招来投资者、旅游者，繁荣了经济。有远见的建设者、开发商，为了适应当今人们注重环境选择“择绿而居”的时尚，自觉地投入土地、资金兴建绿地。因为有了绿色的环境而房价上升，楼盘热销，绿化与物业市场出现了密不可分的“经济波澜”。

（3）城市绿化形成的“经济波澜”渗透在社会经济和人民生活的各个方面：结合城市建设工程进行绿化建设，以及在人口稠密、建筑拥挤的地区进行“拆房建绿”，对国家和建设单位来说，都是一笔不小的投入。但是绿化建设所形成的经济动力，提高了环境质量、提升了地区的物业价值，改善了居住条件，造福人民，同时拉动了经济效益效应。

2.2 值得探讨的权益平衡问题

城市绿化所形成的环境效益，无论投资者还是非投资者都可以在自然空间里均衡地得到享受，由此形成了环境效益普遍性的特点。市民作为纳税者，享受绿化的环境效益合情合理的，但当某些经济实体因城市的绿化环境使他在经济活动中受益时，他不需要通过市场付出代价，这就形成了绿化经济效益外部性的特点。对那些没有依法负担应有的绿化建设任务或没有达到法定绿化数量的单位来说，实际是他们占用了社会的环境资源。对这类单位应该以环境评价、计量为标准，他们应该向社会做出补偿，即实施绿地异地补偿。同样，某些依法进行了环境绿化建设达到或超过法定指标的单位，他们投入了土地、资金，对城市绿地系统做出了贡献，他们是城市环境质量的生产者。政府对这类单位在税费负担方面给以优惠才比较合理。

3 绿化管理法制化

根据市场经济体制和城市绿化事业发展的新阶段，增加了“依法治绿”迫切性，需要以法制保障绿化事业的发展。在《城市绿化条例》的基础上修改与市场经济不相适应的法规、条例。至少应该研究以下这几个方面的问题：①面对绿化事业社会化的特点，确立绿化建设在经济社会发展中的地位、社会各方的职责和权益；②面对绿地面积增加、质量提高的现实，确立全社会发展绿化和维护绿化的法律保障；同时对新兴的、发展中的绿化产业，要依法规范市场秩序，建立相应的中介机制、监管机制。

4 几个管理策略问题

4.1 加强维护“绿线”的严肃性

“绿线”的划定是实现绿化规划的前瞻措施，维护“绿线”比划定“绿线”更重要，像维护“红线”一样，维护“绿线”的严肃性，控制建筑物、构筑物的新建，制订土地转让、土地借用、房屋拆建等的法制措施。

4.2 调整农业生产结构，协调绿化发展

当今，城市绿化是涵盖城乡的系统工程，近郊、远郊都纳入了城市绿化系统规划之中。调整农业生产结构、采取绿化与生产相结合的措施、开展多种经营，是城乡一体化大规模发展绿地的基本措施。

4.3 养护管理法制化

法规已经规定，即使是绿地、树木的所有者，也不准损坏树木、侵蚀绿地。绿化事业发展到目前的水平，需要以立法的形式把绿地、树木、养护、管理列为所有者的责任。

4.4 绿化效益的技术保障

城市绿化效益来源于功能，功能来源于绿地的数量和质量，环境效益、社会效益都是以植物为基础的。在当今绿化建设高速发展的时候，应该制订绿量指标、建筑物限制指标，从技术政策上保障绿化的实效。

5 市场导向

在城市基础设施建设和民用建设中，对绿化的投资，都占有相当比例。全社会对绿化建设的投资，以及市民对绿化的消费，都是通过市场实现的。各种所有制的相关企业，构成了丰富多彩的绿化市场。其中包括：规划设计、科学技术、绿化施工、绿化材料生产、机具肥料药剂生产、绿化养护及游览服务等。从事绿化行业的法人成千上万，分布在各个专业、各个地区，具有不同的所有制和经营方式，他们的经营成果是社会经济成果的组成部分。他们的诚信经营、生产质量、技术水平，都不同程度地反映在城市绿化的质量、造价等诸多方面在市场经济体制下，为了获得理想的市场效应，维护市场秩序，保障绿化产业的健康发展，政府应该运用相应的产业政策、发展规划和发展计划引导市场的运行，运用法律、法规，规范市场行为，使行业的经营方向、发展规模、资源配置符合城市绿化发展战略的需要。在此情况下，客观上就形成了建立行业组织，加强行业管理的迫切要求。

6 体制改革中的两个热点

6.1 公益事业与企业化管理

国家兴建的公园和各种类型的公共绿地，是城市的基础设施，所有权属于国家，其建造的目的是为了提高环境质量，丰富市民的文化生活。

公园、公共绿地等公益事业在经济体制改革中，实行所有权与经营权分离，在国家所有权不变的前提下，经营者以企业法人的资格，承担公园、公共绿地的养护管理任务，按照约定的工作数量、质量和费用定额，核定养护、管理费用投资。通过招标投标的方式，确定承担养护、管理任务的企业。承担养护管理的企业实行企业化管理，这与公园、公共绿地的事业性质是两个不同的概念，二者不容混淆。至于养护管理资金的来源，理应主要来自地方财政。至于资金核拨的依据，应改变过去那种按人头拨款的局面，将“以费养人”改为“以费养事”，这在绿化管理体制上将是一大进步。公园、公共绿地的收入，则实行收支两条线，以收抵支。公园、公共绿地的公益事业性质是不容改变的。

6.2 转变政府主管机关职能

在绿化规划的制订与实施上，绿化市场的监控和引导上，绿化法规的制订、修订和实施上，以及发展科学技术和人才培养上。在管理范围上，要由侧重于行政序列内的管理转向对全社会绿地、树木的管理。在管理手段上，由直接管理转向间接管理，逐步建立市场管理、招投标管理、质量管理、工程监理等中介组织。发挥城市绿化指导、协调、服务、监督的功能。