财政资助的军民两用技术权义配置基础与规范分析

黄 芬

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

0 引言

中共中央、国务院、中央军委印发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》指出“加快军民融合式创新，整合运用军民科研力量和资源…推进军民技术双向转移和转化应用”，廓清了军民融合战略中科技创新的方向和路径——军民两用技术(后称为两用技术)研发与转化。由于我国原有军工企业或研究机构的国家所有属性以及军工技术研发自身的高投入、高风险特征，大多数军用技术或两用技术研发投资都来源于国家财政。随着军民融合战略实施，两用技术研发方向得以确定，未来国家对两用技术研发的财政资金投入会不断增加，投入方式将更加多样化。其中，比较重要的一种方式便是通过科研立项资助两用技术项目[1]。《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》明确提出：“根据国家重点研发计划全链条设计、一体化组织实施的要求，在电子信息、…海洋、现代农业和社会公共安全等领域，部署实施一批具有军民两用特征的重点项目”。大量的技术、发明等项目成果随之涌现。

我国法律对财政资金资助形成的知识产权归属以及对应的权利义务配置有原则性规定，如《国防法》、《国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》、《科技进步法》、《国防专利条例》等。《国防法》确立了财政资金资助中用于国防目的的技术知识产权属于国家；《科技进步法》确立了受资助项目形成的专利权等知识产权除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益外，由项目承担者依法取得基本规范框架，这就造成了法律规范体系内部冲突。根据特别法优于一般法的法律适用原则，国防(军用)技术知识产权归属应当适用《国防法》的规定，这就定下了我国财政资助的军用技术或两用技术知识产权属于国家的基调。虽然从国家安全或国防利益角度看，《国防法》的规定有合理之处，但是这种不作区分一刀切的规定实则是以更大利益的牺牲为代价——国防专利技术“沉睡”[2]，大量国防专利技术被闲置。这在军民融合新常态下，显得格格不入。

《科技进步法》的规定在很多学者看来是借鉴了美国20世纪80年代通过的《拜杜法案》，其最被人推崇的便是确立了由联邦政府资助的科研项目专利权可以由受资助者选择保留的规则。除赋予受资助者知识产权外，上述法律规范也规定了受资助者的多项义务，如合理使用专利义务、接受国家行使介入权的义务等，它们与权利归属规则相呼应，有机融为一体，其背后渗透着推动专利技术转化与运用的价值驱动。《拜杜法案》促进了美国科技发展，同时也为美国军用技术转为民用提供了重要契机。

然而，我国军用技术或两用技术转化和应用受诸多因素影响，情况并不理想[3]，其中知识产权归属错位及权利义务分配模糊是掣肘我国军用技术或两用技术商业化运用的主要障碍之一[4]。例如，《国防专利条例》规定受财政资助完成的国防专利实施以无偿为原则，并没有贯彻推动两用技术转化的价值取向，又比如受资助人履行合理使用义务的标准阙如等。

因此，在法律层面，对财政资助的两用技术权义配置进行准确与细致化设定是解决上述问题的一条路径。不过这种方式失于碎片，只有分析受资助的两用技术等知识产权归属以及相应的权利义务配置的理论基石或价值取向，才能提供更为根源性的理论与实践指导，为相关权利义务具体化提供精确、细致的规范性指南。因此，本文旨在通过对现有法律规范进行分析，挖掘出相关权利义务配置赖以存在的理论基础，以此规范化地检视及解释现有法律规定。

1 产权激励理论——助推两用技术转化运用

任何一项技术的生命力均在于能被广泛地应用并推动生产效率提升及社会生产力发展；相反，若只空有技术或专利的名号，却被束之高阁或闲置，则无任何意义。《美国法典》第35章“政府资助成果专利制度”中规定，“借助专利制度去促进源于政府资助的研究产生的发明的利用，…促进这些发明的商业化和公共使用，是国会(立法)的政策和目标。”2008年通过的《国家知识产权战略纲要》，明确将知识产权运用提到举足轻重的地位，强调知识产权的转化运用，以增强我国企业市场竞争力和提高国家核心竞争力。在国家颁布的各项有关军民融合的规范文件中，也都置重于推动军用技术解密及转为民用，其指向均是促进两用技术的转化运用。

对于受财政资助的两用技术，要想实现转化运用，必须明晰知识产权归属。因为研发资金来自于国家财政，由此产生的技术成果的知识产权主体也极易被打上国家的烙印，正如《国防法》中的相关规定。事实上，在《拜杜法案》通过之前，受美国政府资助完成的技术的专利权并不属于受资助者，而是属于美国政府，由此带来的结果便是：很少有发明申请专利[5]，技术成果应用也是少之又少。根据美国政府问责局(U.S.Government Accocuntability Office,GAO)的一份报告：1980 年美国联邦政府大约拥有28 000项科技研发专利，仅有不到5%的专利真正为产业所利用，这与我国国防技术转化现状极其相似——据相关数据显示，我国国防专利只有10%～20%被转化。美国政府很快认识到问题的症结所在，即知识产权归属错位。美国的实践证明，将财政资金资助完成的技术的知识产权归属于国家存在诸多问题：国家是一个抽象存在的主体，无法完成技术专利申请及运用。事实上，国家只能通过机关或部门行使专利权主体的权能，这又引出了第二个问题，这些机关或部门欠缺转化与运用这些技术的动力和激励机制，因而必然带来技术低效率使用[6]。类似地，我国军用技术民用化也面临上述问题。

在20世纪80年代，美国国会通过了《拜杜法案》，彻底颠覆了之前受政府资助的技术专利权配置规范，允许受资助者选择是否保留专利权。这等于承认了受政府资助的技术发明专利权可以归属于受资助者。

《拜杜法案》关于权利归属规范的改变建立在产权激励论的经济学原理之上[7]，认为安全的财产权是经济增长的前提条件，因为私人财产倾向于使产品所有价值最大化、商品生产达到理想水平——如果总有一些人，他们对特定的财产享有可以排除其他任何人接近的权利，那么他将会努力使得财产的价值最大化。所以，只有通过在社会成员间划分对特定资源使用的排他权，才会产生有效激励[8]，或者说个人财产制度比公共所有权更富有效率。根据该原理，如果将专利权等知识产权分配给受资助者，赋予其独占和排他的权利，不仅有助于克服知识产权主体“虚位”现象，而且专利技术潜在的经济效益更能驱使专利权人积极运用技术——或者自主使用，或者授权他人使用，或者转让，或者投资入股等。私人主体驱利的本能将使技术的商业价值最大化。

《拜杜法案》通过后，美国专利数量急剧增长以及经济效益大幅提升证明了产权激励理论的有效性。首先，作为联邦政府资金主要资助对象的高校和研究所等非营利机构专利申请数量增加，专利申请研究机构数量也增加了10倍。其次，专利授权使用及商业化运用得到了极大提升，对经济发展的推动力呈几何倍数增长。一份统计数据表明，10年间，仅高校受资助形成的专利许可使用就对美国国内产品总值贡献了187亿美元，对国内工业产出总值贡献了457亿美元，并产生了大量工作岗位。同一份调查数据表明，有279 000个新工作因为高校专利授权而产生[9]。除此之外，该法案还产生了更深远的影响：促成政府、企业与高校、非营利科研机构联合，推动民间资本与政府财政资助结合，美国硅谷的形成很大程度上得益于这种模式。国防技术民用化也得到了极大地促进，如CDMA等军用技术成功地转为民用，带来了美国整体科技实力提升。

我国《科技进步法》等法律规范也适时吸收了《拜杜法案》的精髓，赋予受资助主体对研发成果主张知识产权的权利，旨在以产权激励研发者积极转化和利用技术成果。然而，在涉及国防技术时，这一进程被阻断。《国防法》第37条赋予国家知识产权，与产权激励理论背道而驰。《国防法》与《科技进步法》在受资助技术知识产权归属规范上的差异主要源于两者在立法主旨上的不同。《国防法》主要是为了确保国防资产的安全性、完整性，以国家所有权的方式强化对国防资产归属的控制，但这种产权模式忽略了国防资产类型的多样性，尤其没有考虑到两用技术作为国防资产在价值目标设定上的特殊性，过分“注重对资产安全与完整的归属性控制，忽略了资产利用的效率性”[10]，不利于两用技术运用，造成其闲置和浪费；《科技进步法》则是“放权让利”以平衡科技创新活动各方权益，进一步推动自主知识产权总量增加,促进财政性科技项目成果知识产权实施与转化[11]。“放权让利”是《拜杜法案》的精髓，以国家“让渡”知识产权的利益杠杆激励研发者转化利用技术成果。相比《国防法》，《科技进步法》的立法主旨更符合两用技术的资产特性及国家财政资助研发的价值诉求。

尽管《科技进步法》产权激励的立法理念值得称道，但其它法律对该理念的贯彻并不彻底。例如，《国防专利条例》第25条，它的核心要旨在于由国家财政资助完成的国防发明或两用技术若被权利人授权第三人使用，除非合同另有约定，原则上被许可使用人只需要向权利人支付国防专利实施费。所谓国防专利实施费是指，国防专利实施中发生的为提供技术资料、培训人员以及进一步开发技术等所需的费用。换言之，国家财政资助完成的国防发明或两用技术可以被无偿实施，这显然违反了专利实施许可的交易规则：有偿实施——被许可的实施主体应当向专利权人支付许可使用费作为使用的对价。无偿实施背后的逻辑在于避免“二次付费”：[12]这些两用技术的研发成本来自于直接拨付的国家国防科研经费，受资助方并没有研发成本支出；如果在实施环节，被许可人仍需要向受资助方支付许可使用费，则无异于受资助方获得了2次支付，造成国家或纳税人的双重负担，显然不合理。

但这一逻辑存在一定问题。免费实施的方式悖离了专利权权益分配、归属功能及产权激励理论。就专利权权益分配及归属功能而言，专利权属于绝对权、财产权，具有权益分配与归属功能[13]——许可他人使用专利并获取财产收益的权能专属地被分配给权利人。有偿许可他人实施是专利权人获得经济收益的主要途径，若剥夺专利权人的收益权能，实则违反了专利权的分配功能。就产权激励理论而言，产权激励机制主要源于与产权相伴的收益机能：通过自主安排权利客体的实施，获取财产收益。对于国家财政资助的两用技术而言，虽然表面上看，受资助方拥有专利权，然而若不承认所谓的“二次付费”，权利人便不能自主地通过授权或许可使用等方式获取利益，或者理论上虽拥有这种自由，而实践中多有掣肘，最终将形成空洞的权利——有权无利，这些均将阻碍产权激励作用的实现，进而影响国防科学技术发展[14]。

同时人们也会担忧，赋予受资助方过大的权利是否会陷入“反公地悲剧”的泥沼[15]。专利权等知识产权有着排他权的属性，以两用技术涉及的专利权为例，权利人有近乎垄断的地位，可以排除第三人使用其技术；现代社会许多产品的开发涵盖了多个专利技术的使用，缺一不可。由此，在受政府资助的技术专利上形成了“反公地”的权利分布——每个专利权人都有排他权，任一受资助者作为专利权人不合理地拒绝授予专利使用权，都将影响产品研发，最终带来专利技术使用低效率及公共资源浪费。本文认为“反公地悲剧”在这里发生的可能性较小：首先，产权激励理论能发挥内在调节作用，促使专利权人通过授权获利；其次，作为产权激励理论的辅助，受资助人亦负有合理使用专利的义务，其中便包括授权他人使用的方式；再次，若受资助人没有履行合理使用义务，即自己未使用，又拒绝授权他人使用，国家便可以依照法律行使介入权(见后述)，强制受资助人对第三人发放许可，以防止其滥用专利权。

2 利益平衡理论——实现财政资助的根本主旨

将财政资助的两用技术知识产权分配给受资助人，由他们获得知识产权并享受收益，是维护私主体利益的法律价值判断在法律规则上的表达。然而，若法律的规则设计仅止于此，则将留下价值判断的真空地带，导致公共利益损失。首先，在整个知识产权制度和规则体系中，都浸润着公共利益与私人主体利益平衡的价值理念，如著作权、商标权或专利权保护均有期限，保护期限届满后将变成公共产品(商标权除外)，造福全体人类以及推动整个社会经济发展、科学技术进步。其次，更为重要的是项目资助资金来自于财政税收，即是纳税人所缴纳的财产，属于公共利益。若将受资助的技术知识产权划归受资助人，而没有施加任何义务，无异于让这部分财政收入所背负的维护公共利益功能被放空，产生分配上的不正义。所以在法律规则设计上，须兼顾资助两用技术研发的财政资金的公共利益目的。如《拜杜法案》开宗明义地提出，“政府资助技术的发明创造，旨在通过专利法的体系保障公众能够享受到这些发明或技术的福祉，以及保护公众免于受到发明被闲置或被不合理使用的危害…”(《美国法典》第200条，2012年)，既宣示了政府资助的公益属性，也为受资助项目生成的专利权归属规则设计指明了方向。正如其反复强调的，让公众能真切享受发明或技术的福祉，避免发明或技术的不合理使用或闲置，这些要旨是权利义务安排的最终依归。

借鉴《拜杜法案》成功经验的《科技进步法》、《国防专利条例》等法律规范，在涉及财政资助的两用技术知识产权权利义务配置规范内容时，也体现了对公共利益保护的价值取向。

2.1 权利人合理使用义务

国家财政资助两用技术研发的宗旨在于让公众享受这些技术带来的利益，以及从整体上带动社会经济技术进步。这一公共利益目标的实现完全系于相关技术被投入生产领域及技术产品、服务投入流通领域。一言蔽之，权利人必须使用技术。如《促进科技成果转化法》第10条“应当明确项目承担者的科技成果转化义务，加强知识产权管理，并将科技成果转化和知识产权创造、运用作为立项和验收的重要内容和依据”，明确将实施知识产权作为权利人的义务。类似的规定也可以在《拜杜法案》、《联邦技术转让法》中找到，如“受资助人或受让人有义务在合理的时间内，采取积极的方式使得发明或技术取得实际的适用效果…”(《美国法典》第203条，2012年)。

合理使用既包括权利人自己使用，也包括授权他人使用，甚至转让技术或专利权等。因为合理使用是权利人的义务，直接关涉到权利人的行为自由以及国家介入权的边界，所以界定合理使用的标准尤为重要。例如，受资助人甲研究机构获得了一项两用技术专利权，但其并无实施能力，便将之转让于乙企业。乙企业取得专利权后，并未打算实施，仅将其作为阻碍竞争对手、发展保持自己竞争优势的手段。于此情形中，两用技术专利权发生了转让，对于甲而言可以说已经履行了合理使用的义务，但该技术并未真正被使用，公众也并未获得技术带来的福利，未能实现前述公共利益。在美国的CellPro案中，主管机关虽未明确提出“合理使用”的认定标准，但从其裁决依据看，是以受资助项目形成的技术是否被运用到商品或服务上，并被大众所接触衡量的[16]。考虑到高校可能并不具备转化能力，所以该标准对高校构成例外，但高校仍然需要证明自己对技术的商业化使用采取了积极措施。这个标准注重结果层面，而非权利人的使用方式层面，即使权利人的确以转让等方式实现了技术价值，但若该技术并未真正投射到实践，仍然不能谓之构成合理使用。这一点从《拜杜法案》的规定中也可以被解释出来，即“采取积极的方式使得发明或技术取得实际的适用效果”，重点仍在于“实际的适用效果”。将合理使用的标准限定于此，亦是“公共利益目标”实现的必然逻辑的引申[17]：首先，通过技术产品化，公众或社会可以直接获得利益，前者表现为公众生活质量提高，后者表现为社会生产效率提升；其次，在这个过程中，大量就业机会被创造，国家财政税收来源得到扩充，而其合力就是公共利益整体增加。

合理使用义务履行标准的确定将有助于改变我国军工企业、研究所长期以来的弊病：习惯于将获取专利作为完成绩效考核目标的手段，有些单位仅是为了单纯提高知识产权持有量,并未将这些技术或专利运用作为开发的目的，造成军用技术或两用技术闲置[18]。

对于合理使用义务的履行，两用技术推广将在我国现行立法体系下遭遇重大障碍。大部分两用技术符合国防专利的规范，由于其涉密属性，国防专利技术内容并不能像普通专利对全社会公开，相关技术信息只能流通于军队系统内部或有限的国务院相关部门，其实施主要依靠行政命令主导的内部推行方式，该实施方式存在若干弊端：首先，缺乏市场机制的约束。市场机制是资源合理配置的最佳手段，能使供与需合理对接。而国防专利内部行政化实施方式显然不适合两用技术利用与转化；其次，国防专利实施机制过于封闭。出于保密的考量，国家将国防专利的实施限制于军队内部以及有限的国务院相关部门之中，这样就形成了一个封闭的内循环，外部尤其是非军用企业和单位很难进入到这个实施机制中来，军队内部又未必能消化这些专利技术。这种局面就好似统一的市场被切割成若干部分，必然阻碍两用技术利用与转化。

若要助推两用技术合理使用义务的履行，首当其冲的是构建两用技术交易信息平台。将经过解密的技术发布到该交易平台上，供民众查询。同时，民用生产部门或单位也可以在该交易平台上发布技术需求。利用交易平台缩小两用技术与民用需求间信息不对称的鸿沟。2015年在西安成立的“国家知识产权运营军民融合特色试点平台”便是一次重要尝试，其功能之一便是整合和集成军民融合领域专利技术成果数据库，提供强大的专利信息查询与交换服务。

2.2 国家介入权

权利人的合理使用义务与“国家介入权”相得益彰。所谓“介入权”是指第三人(申请获得使用许可的人)在依据合理条件，不能从受资助人、独占的被许可人、受让人处获得使用许可的情况下，根据法律规定，国家可以强制要求受资助者、独占的被许可人、受让人给予第三人许可。《科技进步法》第20条第2款的规定便是关于介入权的规范，虽然其初衷是促进公共利益的实现，但仍构成对权利人或独占的被许可人权利极大限制，是公共利益与私人利益的又一次博弈。过于宽泛或缺乏约束的介入权，将会对专利权人或独占的被许可人形成“寒蝉”效应[19]，消弭他们从事发明创造的动力，最终影响公共利益的实现。所以，即使在国外，对介入权行使条件的规范也是非常严苛的。如《拜杜法案》规定，介入权的行使必须符合以下几个前提条件：专利权人或独占的被许可人在合理期间内，未采取积极的方式使发明或技术产生实际适用效果；为了满足公众健康和安全需要，并且受助资人、独占的被许可使用人没有合理地满足上述需求等。无论哪种情形下的介入权，均以权利人或被许可使用人未合理使用受资助形成的技术或发明、公共利益没有得到实现为介入条件。在美国的介入权实践中，政府相关部门非常审慎，在公共利益与私人利益之间作出精细的揣摩与平衡。《拜杜法案》实施以来，政府相关部门收到过几起关于介入权行使请求[20]，结果都以驳回请求告终，介入权并未实际被行使。

《科技进步法》第20条规定了介入权的行使条件：在合理期限内没有实施或者关涉到国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要。这里只提到了“没有实施”而没有包含“合理实施”，似乎有所遗漏，不够周全。另外，对“实施”标准的认定也需要进一步限缩，从实现公共利益目标的价值取向来说，应当将其限定为受资助的两用技术没有被运用到生产与服务之中。

除此之外，第20条关于介入权的规定中，还有一项不合理的地方：国家在行使介入权时，可以许可他人无偿实施。首先，介入权行使的结果虽然具有强制性，但介入权并不同于强制许可，许可主体非政府专利主管部门；在介入权的构造中，许可主体仍然是受资助人、独占的被许可人和受让人，介入权的规范更加类似于强制缔约的规范——对于第三人请求许可的要约，受资助人、独占的被许可人和受让人应当承诺，不能拒绝。第20条中的介入权则更似强制许可。其次，介入权在第三人以合理条件向受资助人、独占的被许可人和受让人提出申请被拒绝时，才能启用，“合理条件”实际上就暗含了“有偿许可”的规则。相比有偿许可，无偿许可对权利人私权侵入的程度更深，在公共利益与私权关系上过于失衡不是介入权规范目的的内在要求。

至于“关涉到国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要”情形下国家介入权的行使，在两用技术研发上应当秉持慎重的原则。两用技术与军用技术相关的天然属性决定了它与国家安全、国家利益之间的亲缘性，因而极易被介入权以国家安全或国家利益的名义“拉入麾下”。介入权过度行使将导致公共利益对私人利益的侵蚀，严重影响两用技术创造者的创新动力，最终也将反作用于公共利益。所以，需要对国家利益、国家安全等加以格限定。

2.3 专利申请义务

受资助人就其研究形成的两用技术最终权利形态是否可以自主选择，也关涉到私人利益与公共利益的平衡。从理论上讲，受资助人就两用技术可以选择申请专利权也可以放弃申请专利，转而将其以商业秘密的方式保存。《国家高技术研究发展计划知识产权管理办法》规定，“对于八六三科技项目，研究开发方应当自技术成果完成后30日内，就发明创造申请专利或者按技术秘密处理向领域专家委员会(组)提出报告，并附相关领域科技文献检索资料。”《科技进步法》对于这个问题并没有作出明确规定。从“法无禁止即为许可”的解释角度，亦可以得出与《国家高技术研究发展计划知识产权管理办法》规定相同的结论。

反观《拜杜法案》就明确规定，除个别情形外，受资助人对其完成的技术和发明负有申请专利的义务。这一义务规范背后的机理便是对公共利益的促进。商业秘密与专利权同为知识产权，都可以作为技术或发明的栖息形式，但两者最显著的不同是：第一，商业秘密的价值在于它的秘密状态——不为众人所知，一旦被公开，即无任何价值[21]；专利则恰恰是以公开换得专有权保护——申请人应当向专利管理机关披露技术或发明，并向社会公开。所有人都可以检索到该技术，从而避免重复研究导致资源浪费，这被认为是专利制度的主要价值[22]。后者是专利制度中最具特色的内容之一，彰显了对公共利益的倾斜与平衡。第二，商业秘密的保护没有期限限制，在其被公开前，均属于权利人专有；但法律却给专利权规定了保护期限，期限届满，权利人将丧失专有权，技术或发明进入公共领域，公众可以无偿使用。由此，相比商业秘密，专利权在公共利益的平衡上更具有价值。

从促进公共利益的角度看，似乎应当规定除某些特殊情况，如事关国家安全的两用技术外，其它两用技术开发的受资助人负有申请专利的义务。不过，即使我国立法对受资助人施加了申请专利的义务，在促进公共利益实现的功能上仍会存在偏差，因为国防专利申请与审批是区别于普通专利的一个相对独立的体系。国防专利申请受理机关不同于普通专利，同时专利具有涉密性，专利信息不对外公开，他人无从知晓相关技术内容[23]，极其容易造成两用技术的重复研发，并带来社会资源浪费，影响技术供需信息配对，不利于技术转化与应用。

国防安全利益与专利公开的公共利益在这里产生冲突，我国立法目前的价值取向完全偏向前者，即关闭信息公开的大门以保全国防安全利益。但是，所有国防专利申请都拒绝信息公开的规定是否合理，值得商榷。因为国防专利技术涉及的国防安全利益属性应当存在程度之维，有些技术关涉国防安全利益甚重，而有些技术的关涉程度则较轻微，公开并不会危及国防安全。所以，不作区分一刀切的规范方式并不利于国防安全利益与技术信息公开的公共利益平衡。正因为如此，应对申请国防专利技术信息公开问题区别对待。对于那些涉密性较弱，更偏向民用的两用技术专利申请信息可以考虑公开。

2.4 国家不适宜参与两用技术运用的收益分配

有学者提出，在促进公共利益实现的路径上，有一种更为直接的方式：允许国家参与收益分配——将一定比例的受资助成果转化收益列入财政收入。从逻辑上看，似乎也无不妥——出资人可以从出资行为中获得经济回报。我国台湾地区施行的《政府科学技术研究发展成果归属及运用办法》第10条有类似规定：“执行研究发展之单位为公、私立学校、公立研究机关(构)者，应将研发成果收入之百分之二十缴交资助机关。其它执行研究发展之单位，应将研发成果收入之百分之五十缴交资助机关。”然而仔细斟酌可以发现，这种方式的妥适性值得商榷。

首先，从国家用财政资金资助两用技术研发的行为属性看，其并不是一个私法上的投资行为，而是具有公法性质的宏观调控行为。从这个方面看，国家用国有资产投资企业，其作为投资人可以享受投资者权益，包括获得红利等，而这更偏向于私法行为，国家同其它投资主体一样拥有私主体地位。国家设立的两用技术研发资助具有明确的政策导向和调控职能：①弥补研发资金投入市场调节的“失灵”。由于市场主体对短期利益和经济效益的追逐，在进行技术投资时往往对热门应用型技术有所偏好。基础性技术或前景不明确及投资大、风险高的技术，包括某些两用技术，相关研发活动极易被市场忽视，而国家财政资助旨在弥补这一缺陷；②财政资金资助也为产业或技术结构调整提供了方向，能释放出市场技术、产业投资走向信号，引导投资进入这些产业和技术领域。例如，国家加大对两用技术的资助力度，调整两用技术分布结构，都是对军民融合战略的贯彻，发挥着引导民间资金进入相关产业进行两用技术开发的作用；③财政资金资助还能从宏观上为受资助者了解目前技术布局和发展概况提供帮助，避免科研资源重复使用。

这就决定了国家对两用技术研发的资助目的不同于私人投资，后者完全是一种营利行为，为了获取经济利益或者竞争优势。国家资助研发行为不具有商业目的，而是旨在发挥调控职能，并为社会技术创新提供支持，这种资助目的的外在表现形式就不应当是国家或政府从中享受股权或类似的分红、提成[24]。国家与受资助者签订合同中规定的权利与义务也为财政资金资助行为的性质提供了注脚。例如，国家享有介入权，可以要求受资助者以国家提供的方式许可使用专利，这种权利决定了政府的意志凌驾于受资助者的意志之上，具有明显的公权属性，效力并非私权可以达成。由此可以看出，国家作为一方当事人，是以一个管理者的身份出现，因而这种合同从定性上来说，就不应当是民事合同，而是行政合同[25]。

第二，允许国家参与收益分配将造成公共利益与私人利益失衡，也会抵销产权激励效用。通过商业化利用义务、国家介入权等规范，公共利益已经得到保证，如果再赋予国家享受受资助者商业转化收入的权利，则利益的天平就过多地倾向公共利益，而私人利益减损将直接反作用于受资助人，挫伤他们从事研发的积极性，与产权激励理论相悖。

第三，从实现途径看，该规定缺乏可操作性。随着军民融合国家战略地位的确立，可以预见未来每年国家财政资金资助的两用技术研究项目数量将急速增加，每个研究项目又会产生多项发明或技术，这些发明、技术向市场转化的方式不尽相同，甚至一项发明、技术可以无限被延伸使用。例如，乙技术是在甲技术(受资助)基础上开发的，如何确定或统计相关收益？乙技术使用所得收益是否也在国家收益分配追索范围内？如果答案是肯定的，如何计算甲技术在乙技术收益中的贡献比例？总而言之，国家参与受资助技术使用收益分配的可操作性不强 。

综上所述，国家并不适宜参与其资助的两用技术使用收益分配，其并非实现公共利益的妥当途径。

3 结论

《国防法》将财政资助的国防技术(军用技术)的知识产权分配给国家，在实践中引发了一些弊端，如产生大量“沉睡”的国防专利。因此，应当转向《科技进步法》的规范模式，确立财政资助的两用技术专利权等除涉及国家安全等利益外的知识产权应当归属于受资助者。受资助人取得两用技术知识产权后，基于产权激励理论，会积极完成两用技术转化运用，实现两用技术价值最大化。受资助人在享有专利权等知识产权的同时，还需要承担合理使用义务及接受国家行使介入权的义务。这些义务体现了利益平衡理论的观点，旨在促进公共利益的实现。对受资助完成的两用技术产生的收益，国家不适合参与分配，这是基于国家资助两用技术研发的功能和目的及产权激励理论推导出的结论。

另外，以这些理论基础和价值取向为指导，检视我国关于财政资助的两用技术权义配置立法规范，会发现还存在一些不足：受财政资助的两用技术实施以无偿为原则，违背了产权激励理论；立法虽然规定了受资助人合理使用两用技术的义务，但没有界定合理使用的判定标准。为了更好地实现公共利益，应当以两用技术切实产生实际效用作为合理使用的标准。